全球森林治理再平衡

徐阳

2015年是联合国大年。在联合国成立70周年之际，千年发展目标将被2015后发展议程和可持续发展目标替代。21世纪以来，可持续发展理念已逐渐成为国际社会的共识，这为今年联合国就一系列关乎人类未来发展的问题做出顶层设计安排奠定了基础。对于全球务林人来说，今年也是决定2015年后国际森林安排的关键年。站在历史机遇的窗口，5月上旬召开的联合国森林论坛第十一届会议寄托着人类的希望。

艰苦谈判12天

5月18日18点半，肖文发迈出机舱，望着北京湛蓝的天空，他长长地舒了一口气。过去的两周，这位林业科学院森林生态环境与保护研究所所长一直在联合国总部的大楼里，穿梭于会议室、休息厅、廊道和用餐区——谈判，谈到深夜是常有的事。

刚到林科院的时候，由于工作原因，肖文发开始关注国际森林政府间谈判。一转眼，二十三年，韶华已去，如今，他是中国代表团里的资深森林问题专家。刚结束的联合国森林论坛会议，决定了未来15年的国际森林安排，5月15日晚7点23分，决议草案通过的那一刻，肖文发成了历史的见证人之一。

5月4至15日，联合国森林论坛第十一届会议在联合国总部召开，主题是“国际森林安排的进步、挑战以及未来之路”。联合国的197个会员国、相关国际组织、森林合作伙伴关系以及主要利益攸关方齐聚纽约。

会议通过了具有里程碑意义的部长宣言——《我们憧憬的2015后国际森林安排》和《2015后国际森林安排决议》，强调了森林可持续管理和森林多重功能的重要作用和面临的挑战，要求通过构建更有效的全球森林治理体系，提高森林在全球可持续发展议程中的地位，并鼓励各国将森林纳入国家经济社会发展目标。

《宣言》和《决议》对2016～2030年的国际森林安排做出了顶层设计，为构建未来的全球森林治理体系指明了方向。会议成果将融入今年9月即将敲定的联合国2015后发展议程当中。

无疑，这是联合国森林论坛自2000年成立以来最重要、最关键、最具历史意义的会议。

森林问题是全球环境治理、世界可持续发展大背景下的一个问题。它不仅是生态问题，也是经济问题，更是发展问题；不仅是国家和区域性问题，也是事关人类社会文明进程的全球性问题。

1992年、2000年和2015年，国际森林进程的三大历史节点，也是全人类文明发展进程的三个历史节点。1992年，为纪念斯德哥尔摩第一次人类环境会议召开20周年，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开，会议提出了人类“可持续发展”的新战略和新观念，通过了《地球宪章》、《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》，并签署了联合国《气候变化框架公约》和《生物多样化公约》两个公约。2000年9月，在联合国千年首脑会议上，联合国全体191个成员国和世界主要发展机构一致通过联合国千年发展目标，就消除贫穷、饥饿、疾病、文盲、环境恶化和对妇女的歧视，商定了一套有时限的目标和指标，所有目标完成时间是2015年。同年，联合国经济和社会理事会设立联合国森林论坛作为全球唯一政府间森林问题政策磋商平台。2013年4月5日，实现千年发展目标最后期限进入倒计时1000天，联合国启动了制定全球可持续发展目标和2015后发展议程两个政府间进程，以替代千年发展目标，为人类社会长远发展开展顶层设计，绘制蓝图。

在历史洪流的浪尖，联合国森林论坛第十一届会议的意义在于承前启后——总结、回顾过去二十多年的谈判进程，决定未来15年的全球森林治理的战略框架。关于会议的结果，国际可持续发展研究所（IISD）的总体评价是“富有建设性”和“令人欢欣鼓舞”，是联合国森林论坛和国际森林安排的“重大进展”，为2015后发展议程的进程“注入了动力”，“强化了”森林在全球可持续发展框架中的地位。

中国代表团成员、国家林业局对外合作项目中心联合国森林文书履约处处长郑重介绍说，“相比2000的千年发展目标，森林问题在2015后全球发展议程中的地位得到了大幅提升。”在2000年确立的联合国千年发展目标中，森林只位于“目标7：确保环境的可持续能力”中“减少生物多样性的丧失”子目标中的“减少毁林和森林退化”这一表述中。

而即将在2015年底通过的全球可持续发展目标中，森林与生物多样性、荒漠化等问题共同成为了陆地生态系统保护目标。另外，在其它目标中，比如水资源可持续利用、气候变化、减贫、可持续能源等均与林业息息相关。“相比于2000年，国际社会对森林的影响和作用的认识有了质的跨越，森林问题已经融入全球可持续发展的各大议题中。”郑重告诉绿色中国记者。

未来15年是全球森林发展的重大历史机遇期。随着在全球可持续发展目标中对森林及森林可持续管理地位的确立，森林在经济、社会和环境方面对实现2015年后发展议程的贡献将会越来越突出。

今年也是联合国大年，全球务林人急需抓住历史机遇，积极行动，把森林议题广泛纳入今年的一些具有特殊重要意义的国际会议的成果之中，尤其是2015亚的斯亚贝巴发展援助会议、2015联合国峰会和2015巴黎气候变化大会等，促进全社会对于森林的地位和作用认识的升华，致力于推动森林可持续管理。

5月13日凌晨两点，关于《部长宣言》的各集团交锋白热化，此时距离部长级会议的时间不到15个小时，77国集团+中国、欧盟、美国、伞形国家集团在最后几个问题上均坚持各自立场，拒绝让步，谈判陷入僵局，会议室里的空气在僵持中凝固。主席台上，身心疲惫的克罗地亚籍副主席转请吴志民支持。吴志民是国家林业局对外合作项目中心常务副主任，他担任本届会议的主席团副主席一职，这是中国人第一次进入联合国森林论坛主席团。

吴志民首先宣布休会10分钟，接下来的时间紧张而关键，只见他穿梭于各代表团之间，不断地沟通斡旋。然后，他回到主席台上，提出联合主席一揽子解决方案，经各方快速审议，得到一致通过，《部长宣言》由此诞生。

“小步走、不停步、不走回头路”是中国参与联合国森林问题谈判的指导思想，吴志民坚信，这对推动谈判具有重要指导意义。谈及参会感受，吴志民对记者说，“联合国森林论坛的谈判原则是协商一致，近200个国家做出的妥协，我们不可能对它有过高的奢望。谈判本来就是妥协共赢的艺术，虽然这次会议没有最终缔结《联合国森林公约》，但有所进展，基本上符合各方预期。”

国家林业局国际合作司副司长金普春全程参与大会，在两周的谈判中，中国代表团夜以继日、艰苦协调、跟各方面做工作，时常谈到凌晨三四点钟。他表示，对中国外交来说，会议的结果，可以用四个字概括：“大获全胜”——中国的既定目标基本上都达到了，且扮演了推动谈判进程的关键角色。

“我个人的感受是，中国的国际影响力在会议上得到了充分体现。中国代表发言的时候，全场都非常安静，足见中方表态的份量之重。中国代表头一天的发言要点，都会出现在第二天简报上的醒目位置，中方的核心关切都被报道出来了，这说明，中国的关切也是大会的关切。”金普春说。

过去20年，中国在联合国森林论坛这一平台上实现了由作为旁观者“跟着走”，到作为当事者“参与谈”，再到作为引领者“主动推”的角色转变。如今，中国是谈判中不可或缺的重要推动力量。

吴志民认为，在中国林业对外开放、林业地位在国内国际的提高、林业经验的积累加上综合国力的提升及发展阶段的变化等一系列因素综合作用下，中国积极参与制定国际林业游戏规则的条件已经成熟。

去年年底，中国国家林业局联合美国、德国等6个国家的政府部门在北京主办召开了名为“2015后国际森林安排研讨会”的联合国森林论坛国家倡议会议，目的在于加强有关各方关于2015后国际森林安排重大事宜的沟通，凝聚更多共识，推动未来联合国森林论坛政府间磋商进程。中国活跃的态度、积极的行动，获得了国际社会的赞赏和支持，中国由此成为了国际森林谈判历史站点。

改革开放30年，我国对林业地位和作用的认识不断升华，林业在提供公共生态服务、木材、就业、地方经济发展和食物供给保障等方面发挥了越来越重要的作用，开创了许多最佳实践模式。同时，林业国际关系不断调整变化，全球森林资源、市场竞争日益加剧，国际林产品贸易格局发生深刻变化，林业及其国际合作日益成为国际政治和外交的环境领域的重要角色。这些变化提升了中国林业的国际影响力和参与国际规则磋商的感召力。

举步维艰的国际森林问题谈判

2000年10月，联合国经济及社会理事会成立联合国森林论坛（UNFF，以下简称“UNFF”）。2000年以前，在联合国框架内已有一些涉林进程、机制和机构，但都局限于各自的技术范围内，侧重于林业的自然属性。UNFF更多的是综合考虑林业的政治性、经济性和社会性，是迄今唯一的政府间关于全球森林政策的对话平台。

UNFF秘书处设在联合国总部，是联合国最高林业机构，它包含了联合国的197个成员国、重要国际组织和有关利益群体代表，具有广泛的代表性，因此，UNFF通过的决议可直接提交联合国大会通过，成为联合国的决议。

作为本届UNFF《部长级宣言》的谈判代表之一，肖文发深知政治承诺对于全球森林可持续发展的重要性。“林业作为一个从社会实践中走出来的产业，不是一个很直接能快速带来经济收益的产业。要推动必须要靠政策，要有政策必须要有高层的政治承诺，没有政治承诺就不可能有政策的制定。”肖文发说。“另外，许多森林问题并非林业部门能够控制和解决，需要在国家乃至国际层面做出通盘布局，这也需要高层政治家的意志和行动。”

2007年是国际森林问题谈判进程的里程碑。UNFF第七届会议通过了《关于所有类型森林的不具法律约束力文书》（简称《国际森林文书》），确立了四项全球森林目标（见第15页图表），凝聚了世界各国关于森林可持续管理的共识，为全球森林治理搭建了原则性框架。从内容上看，它已包含了法律文件的主体要素，很可能是未来“联合国森林公约”的雏形，被认为是未来全球森林公约的基础。

2008年以来各国提交的国家报告表明，许多国家在制定其森林政策和立法时都考虑到了《国际森林文书》，各国趋向于将可持续森林管理列为一项基本的国家战略目标，提高利益相关者的参与度，以及对以市场为基础的自愿方法持更开明的态度。总之，国家和国际两个层面实施森林可持续管理的行动都在增加。联合国粮食及农业组织的最新调查报告指出，在人类历史上，从未有今天如此高比例的受法律保护的森林，有12.5%的森林位于保

护区。

然而，全球森林形势仍然十分严峻。上世纪90年代以来，全球森林面积、森林覆盖率一直在持续减少，非法、过度采伐的情况仍未得到有效改善。更为严重的是，全球森林质量也在下降，森林退化的趋势没有改变。

1990～2010年间，世界森林总面积累计缩小了13500万公顷，森林覆盖率从32%下降到31%，平均每年净减少675万公顷，其中撒哈拉以南非洲、拉丁美洲、加勒比海地区、东南亚和大洋洲的毁林率显著增加。最近的模型研究表明，1981～2003年，全球陆地的24%（有15亿人口生活）被划分为退化土地。在这些退化土地上，农田和森林分布严重失衡。

谷歌和马里兰大学发布的2013年卫星地图显示，2000～2013年，全球毁林面积平均每年约为128.6万公顷。世界自然基金会最近发布的《森林生命力报告》预测，2010至2030年间，全球范围内80%的毁林将可能集中在南美、非洲、东南亚、澳洲的11个“毁林热点地区”。如果毁林状况照当前趋势持续下去，到2030年在这些地区将会有1.7亿公顷（相当于德、法、西、葡四国面积总和）的森林不复存在，其中80%集中在热带地区。

森林是大气中二氧化碳的存储库，森林砍伐造成的森林退化释放了大量的温室气体，为全球带来了20%的人为二氧化碳排放量，直接推动了全球气候变化。反过来，气候变化也加剧了北方森林大火的频率和强度，长久且干热的天气会引起更多火灾，烧毁树木和泥炭土，从而排放更多的温室气体。2011～2013年，俄罗斯和加拿大的毁林（主要由于森林大火）面积占全球毁林面积的1/3。

另外，未来趋势决定了全球木材需求量将继续增长，到2050年，世界人口将达到90～100亿，人类对木材的需求对森林造成的压力将越来越大，导致对森林资源的持续侵占、过度放牧和过度开发。并且，随着人类生活水平的提高，对木材产品及木材能源的需求也将随之提高。

22年来，国际森林问题谈判风雨兼程、进展缓慢，其中的缘由，一方面是各国发展不平衡、利益诉求各不相同，另一方面则在于森林问题的复

杂性。

森林不仅仅是一个纯自然层面的概念，它还关系到人类经济与社会活动的方方面面。世界森林面积略大于40亿公顷，几乎覆盖全球陆地面积的1/3，超过16亿人（占世界人口的22%）的生存、生计、工作和增收都依赖于森林，其中包括6000万完全依赖森林的原住民。世界上至少有13亿人（占世界人口的18%）的住房问题依赖森林产品，约24亿人（占世界人口的1/3）使用木质燃料烹饪食物，在贫困国家的农村地区，木质能源往往是唯一的能源选项，林产品往往是最可支付的房屋建筑材料。

世界自然基金会在《森林生命力报告》中绘制了一张表格（见本页图表），总结了11大热点毁林地区的毁林压力情况，从中可见，毁林及森林退化主要受林业以外的因素（诸如牲畜业、农业、基础设施和水电设施）之影响。森林问题与“生物多样性”这种专业单一性的议题不同，太过复杂，森林问题不仅关乎人的生存发展，还涉及农业、矿业、能源、基础设施等各个行业，它的利益链条很长，触及的利益群体很多。

世界自然基金会可持续森林项目经理黄文彬对绿色中国记者说，“在经济全球化的影响下，这些毁林驱动因素往往是跨国界的，并非单一国家和市场的行为。因此，解决全球的森林问题，需要一种跨部门和跨国界的综合解决方案。”

显然，全球森林形势的严峻局面说明了一个问题——国际森林安排不足以应对全球森林所面临的挑战，不符合全球可持续发展的时代趋势。去年10月，国家林业局局长赵树丛曾表示，“现行的国际森林安排在法律、机构、多利益群体参与和运作机制等方面存在着诸多局限性”。刚结束的UNFF高级别会议上，中国代表团团长、国家林业局副局长张永利也指出了“治理体系破碎化”、“履行《国际森林文书》成效不尽如人意”等问题。

随着全球化、本土化和市场化三个进程的同时发生，全球森林治理机制不旦没能完善，相反还逐渐形成了一个破碎化的森林治理机制组合。去年9月出炉的《国际森林安排独立评估报告》指出， UNFF既不是公约，也不是一个组织，只是联合国经济及社会理事会下设的一个功能委员会，不具备与一个公约或者机构同等水平的可自行支配的资源。“各个国家的各个部门和机构都从自己的角度来认识、利用森林资源。由于UNFF的地位和力量不足，其编制、人员、经费相当有限，与其他涉林公约和涉林机构的协调还远远不够。”吴志民说。

《评估报告》还指出，UNFF运行14年的经验表明，以UNFF为核心的国际森林安排机制既没有降低国际森林政策领域的机构复杂程度，也没有系统地促进对话结果付诸于实施。在全球范围内，森林治理结构破碎化已经在国家层面有所体现，UNFF的要求各国做出的政治承诺很难得到全面实施，国际森林安排的目标、宗旨、主要功能，以及《国际森林文书》均未得到有效的实施。正是因为如此，本次会议召开之前，各方都不希望维持现状，求变、推进进程的意愿都比较强烈，为会议创造了基本有利条件。

由于《国际森林文书》不具法律效力，仅为各国的政治愿景，而非国家政策，决议通过了，通常被各国政府搁置一旁。国际森林问题政府间谈判的症结总体上讲就是“建约之争”，也就是说，有些国家（比如中国、瑞士、德国和大部分发展中国家）同意建立一个有法律约束力的“联合国森林公约”，有些国家还没有下定决心，而有些国家（比如美国、日本、加拿大）反对建立这样的“公约”，只希望继续加强原有的自愿性国际森林安排。一些反对“公约”的国家认为，建立国际森林法律侵犯了主权和自主发展权；有些国家则认为，有约束力的法律文书是近200个国家妥协的产物，一定是低水平的，而无法律约束力的自愿性全球治理机制反而更具灵活性，且水平更高。

另外，每个国家都有十分复杂的国内利益博弈。在许多国家，林区由当地的族群、社区或公司把控，森林资源牵涉他们的切身利益，如果要让他们保护森林，就必须给予他们实实在在的好处，例如生态补偿和税费减免，对于许多贫穷国家而言，这是不太现实的。联合国森林论坛独立顾问史蒂芬妮·卡斯维尔（Stephanie Caswell）发现了一个有趣的现象：当年表现活跃积极的某些国家如今对“公约”很冷淡，而许多当年持反对态度的国家现在却在大力推动“公约”谈判进程。

“国家利益决定国家立场，国内局势、国际环境和思想认识的变化都会促使国家利益不断发生变动。”卡斯维尔说，“例如，部分森林资源丰富的国家原本默许非法采伐，以获得国际贸易顺差，但其国际形象和国际环境也随之恶化，颜面尽失，不得不改变立场。又如，在一些国家，农林和环保部门原本不受重视，但国家发展战略的改变使这些部门的地位提高了，当他们的声音能够影响到政府决策了，这些国家的立场也就随之转变了。比如说，中国现在就十分重视生态环境保护，这自然会影响中国的国际生态政策。”

建立“公约”的想法早在1990年就提出了，1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会是建立“公约”的第一次历史时机。在那次会议上，《气候变化框架公约》《生物多样性公约》得到了通过，然而在森林问题上只通过了《关于森林问题的原则声明》。卡斯维尔向记者描述了23年前的情形，“当时，发展中国家很团结，共同持反对态度，认为西方的资金和技术援助是附加政治条件的，他们担心，这是西方企图控制全球森林管理权和国际木材贸易规则的‘阴谋。”

23年过去了，“公约”的谈判时机仍不成熟。毕竟，全球森林问题对人类的负面影响是渐近的、间接的，而非紧迫的，对于一个高度复杂的议题，各国利益不同，加上国际关系错综复杂，一个由197个国家参与的机制，其进程注定是缓慢的。

随着国内经济发展和世界经济分工格局的演化，中国已成为世界最大的木材进口国和木制品出口国，中国林业发展涉及越来越多的国际热点和敏感问题，特别是资源保护与利用、非法采伐和相关贸易，这使中国林业对外开放面临空前的挑战，迫切需要参与制定一套中外共同认可的国际森林规则，减缓和消除对中国林业的压力，为中国林业和经济社会的可持续发展营造良好的国际环境。

从长远和战略角度来看，这关乎中国作为一个世界大国的国际责任以及中国海外森林资源的长期稳定。中国仍是一个发展中国家，但同时又是一个大国，中国当前的人均木材消费只有美国的1/3，随着城镇化向纵深推进及国人生活水平的提高，未来中国的木材消耗量仍有很大的增长

空间。

进入21世纪以来，中国温室气体排放增长迅猛，目前年排放量已占全球排放的27%，是世界最大排放国，而这个份额在未来20年内仍将继续增大。

人类只有一个地球。地球的资源和环境容量，包括森林资源，已无法支撑14亿中国人再加上12亿印度人按美国人的生活方式（美国以世界5%的人口消耗了世界20%的资源）生活。

中国的发展关乎地球和人类的未来，中国需要参与国际社会为转变森林生产、经营和消费模式的努力，这是中国作为一个大国、为人类难题贡献力量的担当。同时，站在国家安全战略角度，为了保障国家木材进出口安全，也需要海外森林资源的可持续经营。

二十多年了，中国人民大学教授刘金龙一直关注并从事国际森林问题的研究工作。在本次森林论坛上，一个现象令他十分诧异——欧洲大陆各国一改以往支持建立“公约”-“硬法”的立场，与美国等伞型集团立场趋同。“上世纪70年代以后，在全球环境议题上，欧美在理论逻辑上就分道扬镳了。”刘金龙说。

其中一大原因，刘金龙认为，全球治理理论的发展，推动欧盟对全球森林治理的认识发生了重大转变。近30年来，随着市场力量的强力介入，公民社会的崛起，伴随全球化、信息化和全球或区域经济一体化的进程，政府的力量弱化。欧洲大陆国家认识到：森林全球治理体系应当顺应这个潮流，用多元、多层级、去中心化（比如说公民社会、NGO、企业）的思维去治理。

欧盟的立场调整，使“公约”谈判的未来更加扑朔迷离。本次论坛通过的《2015后国际森林安排》决议，计划在2024年开展国际森林安排目标实现的有效性的中期回顾，届时决定是否开启“联合国森林公约”的谈判，下一个历史节点将在9年之后。

未来15年的治理结构

除了全球森林治理中的法律问题外，另一大与之密切相关的问题就是履约机制的缺乏。这导致森林问题谈判往往成了纸上谈兵，决议成了一纸空文。世界各国由于国情、文化、发展程度差异巨大（比如，玻利维亚的原住民反对人类中心主义观点，他们将自然视为一个拥有权利的实体，反对将自然作为一种可以利用的资源的这种理念），各国在思想、理念层面达成一致本就不易，行动起来则是“难于登天梯”。

“从国内角度看，森林已经在政治层面得到了高度重视；在国际层面，森林作为一个领域，地位也很高，除了体现在各国政府对森林的表述之外，森林问题已经被纳入新的全球可持续发展目标。但我们必须清醒地认识到，要把森林的重要性落实到国计民生和生态保护建设的实践过程中，从全球的角度来看，存在巨大的区域差异和社会经济的需求的差异。”肖文发说。若要将《国际森林文书》及历届会议的决议贯穿到各国国内国际发展实际中，亟需全球性强有力的执行、协调、资金、评估和监督等

机制。

本次论坛召开前夕，国际社会设计了一系列颇具建设性的方案，尽管在谈判中不断妥协，UNFF的执行力度还是向前迈出了一步。

首先，UNFF由每两年举行一次改为“每年举行为期五天的会议”，第一次被赋予“推动、监督和评估森林可持续管理的实施”的职能。UNFF每隔一年讨论相关决议的执行情况和技术建议，实际上被赋予了执行相关决议的功能。UNFF2015会议之前，国际森林安排的谈判基本上都是政策磋商，这次会议后，UNFF由“单轮驱动”转化为政策与执行“两手抓”的动力引擎。

其次，会议决定将《关于所有类型森林的不具法律约束力文书》（简称《国际森林文书》）更名为《联合国森林文书》，敦促各国切实履行，并将其作为国家林业政策措施和开展林业国际合作的框架。

第三，会议决定设立一个工作组，将在两年内制定2017～2030年战略规划，配合传统的四年工作计划模式，整合联合国框架下的各种涉林资源，协同其他可持续发展进程，为2015后国际森林安排提供通盘战略性指导。战略规划将包括“任务和目标、全球森林目标和2015后发展议程的涉林方面，将其他论坛取得的重要涉林进展纳入考虑，并明确在回顾该规划执行中不同主体的作用和框架。”这将有助于解决全球森林治理体系的破碎化问题，加强了国际森林安排的一致性和包容性。未来的方向，全球森林治理体系中将出现更多协调机制和协同增效的机制。

此外，UNFF是一个年轻的政府间机制，成立以来的十五年，主要关注的焦点是制定政策以提升森林的可持续经营水平。然而，融资问题一直是实施森林可持续管理的短板。会议决定，将协商进程升格为全球森林融资促进网络，在战略规划中为全球森林融资促进网络明确重点工作，推动制定国家森林融资战略，确保考虑特殊国家和地区的需求和情况，加强UNFF秘书处的管理能力，并加强与其他全球环境及涉林资金机制的协作。

根据各国报告，国内层面，与其他政府议题相比，森林的可持续管理没有被列为充分的优先事项，缺乏资金与该问题的关联，这表明许多政府在实践中低估了对森林资源的经济、社会和环境效益；国际层面，过去的8年中，发展中国家执行《联合国森林文书》所获得的资金支持十分有限。

2009年建立的资金协调机制，在UNFF秘书处，只有一个人做此工作，6年来只筹得240万美元的外部资金。资金不足，其后果是履约能力的不足——缺乏专业工作人员、无法与利益攸关方充分联系、难以有效监控、清查和摸底。未来15年，国际森林安排和谈判将高度重视和加强融资能力，因为这关系到实现全球森林目标的成败。

不过，围绕资金问题的南北矛盾并没有消除。大多数发展中国家认为国际森林问题的实质是发展问题，尤其是欠发达国家普遍认为贫困是导致毁林和森林退化的根本原因，进而认为构建高效的全球森林治理体系的关键保障是发达国家的资金及技术援助。而发达国家则偏向于认为森林施政水平差、缺乏良治是问题的核心。许多国际环境问题的重要文件都将“共同但有区别的责任”作为基本原则，但在实践中并没有完全得到各国政府特别是发达国家的支持。

前美国森林问题首席谈判代表卡斯维尔曾说，“一些国家总在抱怨发达国家不给钱，或者给了钱却附加条件，但是从我们的角度来讲，一些发展中国家财政不透明、法律不完善、投资环境差、腐败指数高、国家治理水平低，使我们无法予其资助，否则我们就无法向议会和纳税人交待。高效低成本的森林管理则需要先进的科技，但技术转让这个问题的确很难，在许多发达国家，政府并不拥有先进科技的知识产权，企业和个人才是技术的真正所有者，政府无法号令私人机构或个人去把技术交给其他人，他们有自己的国际业务和活动。”

北京大学全球环境问题专家张海滨教授表示，发达国家开“空头支票”，是逃避责任的一种恶劣行为。从主观上说，发达国家虽然在上个世纪90年代就接受了“共同但有区别”的原则，但缺乏对它的全面深刻理解，自私自利的心理始终存在。只要一有借口，发达国家就会加以利用，曲解“共区”原则，逃避该负的责任。近年来这种逃避责任的情况愈演愈烈。

从客观层面讲，进入21世纪以来，全球政治、经济和排放格局发生了显著变化。具体而言，第一，发达国家与发展中国家的实力对比正在发生重大变化。随着近年来以金砖五国为代表的新兴发展中国家的群体性崛起，发展中国家在全球政治和经济事务中的地位和发言权显著上升。G20取代G8就是最典型的例子。发达国家的相对优势在下降，其优越感和优势地位逐渐丧失，普遍感到失落、焦虑，这就导致了发达国家援助发展中国家的政治意愿在降低。第二，2008年世界金融危机之后，发达国家经济普遍受到重创，国内经济陷入困局，对外援助的国内阻力增加，用于外援的资金量有所减少。第三，毁林和森林退化及其产生的环境问题主要发生在发展中国家，发达国家承担的道义压力不大，这也给它们模糊“共区”原则、逃避责任提供了一定的依据。

在技术和能力层面，实现全球森林目标的挑战依然艰巨。如果没有明确的基准、评估方法和定量指标，很难衡量执行《联合国森林文书》和实现全球森林目标的进展程度。在评估森林退化（目标1）、衡量森林的社会经济效益（目标2）、量化来自森林可持续管理的产品的数量和价值（目标3）和确保可持续森林管理的资金筹措的全面信息（目标4）方面仍存在巨大的信息差距。

联合国粮食及农业组织发布的《2014年世界森林状况》指出，虽然森林可提供就业、能源、营养食物以及一系列其他产品和生态系统服务，但缺乏明确的证据来证明上述事实。由于存在方法上的局限性且缺乏可靠数据，目前衡量森林社会经济效益的方法往往不够充分。此外，还有很多人间接受益于森林提供的环境服务，但具体数量难以统计。

联合国粮农组织担心，如果不能衡量和认可森林环境服务的价值，那么就会在信息不全且有失偏颇的基础上错误地做出有关森林的决策。

国内林业启示录

森林问题谈判虽然缓慢，但每谈一次，都有新的进展，共识越来越多，而中国是积极的参与者、推动者和贡献者。在20多年的谈判进程中，中国慢慢地转变态度、转变形象，近年来变得越来越活跃，积极主动承担了越来越多的国际责任，如今，中国是谈判中最重要的推动者之一。同时，在国家层面，中国也是最积极的践行者之一。

那么，国际森林谈判与国内林业发展有着什么样的关系呢？事实上，1992年联合国环境与发展大会后，随着可持续发展和森林可持续管理理念的传播，中国已经开始了这方面的探索，并取得了长足进步。《国际森林文书》诞生8年来，中国开展了大量卓有成效的履行《国际森林文书》工作，积累了丰富的经验。中国政府通过将林业纳入国民经济重要改革与发展规划，制定实施全国林业发展规划，实施林业重点生态保护和修复工程，推动集体林权改革，鼓励全社会办林业，加强森林和生物多样性保护，促进林业国际合作，推动林业技术研究和推广，推动林业扶贫工作，发展木本粮油和林下经济等，切实履行了国际承诺，促进了森林可持续管理管理，提升了中国林业发展的质量。

此外，中国国家林业局还成立了专门的履行《国际森林文书》机构，建立了由多学科专家组成的专家组，切实为履行《国际森林文书》相关工作的开展提供了机构和机制保障。为进一步优化、整合林业政策，在景观尺度上更加精确、合理地规划林业发展，推广典型案例，2012年中国国家林业局根据不同区域、不同所有制类型和不同社会经济发展水平等因素，选择了辽宁省清原县、江西省崇义县等12个单位作为第一批履行《国际森林文书》示范单位，旨在探索适合中国国情林情的森林可持续管理模式，搭建中国林业可持续发展政策机制试验平台，建立国际森林可持续管理的交流基地。

过去8年，中国林业建设成效卓著，为改善生态、改善民生作出了重要贡献。一是森林资源持续增长；二是林业产业快速发展，林业改革稳步推进；三是物种保护全面加强；四是林业投资持续增长（国家林业投资与社会林业投资比例从2007年的69：31变化至2013年的37：63）。我国林业的发展不仅惠及了亿万中国人民，也为全球千年发展目标及全球森林目标的实现贡献了积极的力量。

中国林业取得的成就得到了国际社会的普遍认可和高度评价。联合国秘书长报告特别提及并介绍了中国履行《联合国森林文书》的相关工作。联合国森林论坛秘书长指出，中国履行《联合国森林文书》的实践，彰显了其言必信、行必果的坚定意志。联合国粮农组织将中国作为全球履行《联合国森林文书》的典型国家，推广中国的经验和做法。

十八大提出的“五位一体”战略，以及将生态文明贯穿于经济、政治、文化和社会建设思想的落实，必须也必将是一个长期而艰巨的转变政府职能、多部门或跨部门合作、全民参与的发展过程。在中央政府已经把森林的地位抬得很高的情况下，如何进一步强化我们对森林的地位和作用的认识，在广大民众和社会各阶层，真正把森林政策落到实处，在决策中让它根深蒂固，我们还有很长远的工作要做。

这将是一个长期的、缓慢的、艰巨的过程，关键在落实与坚持。比如，转变政府在集体林和天然林管理中的职能；充分发挥各级党、政、农林合作组织的引导、整合作用，增强林区的“主渠道”治理能力；建立政府或林业主管部门与公民之间的合作与互动关系，重视教育，提高全社会特别是林区公民的素质，促进林区公民社会成长；培育和完善独立性强的民间组织如农林合作组织，将相关利益群体纳入这些组织进行管理和培训，提升其森林经营管理水平，等等。

实现森林可持续管理，是我国生态文明建设至关重要的道路选择。执行UNFF11决议，把承诺变成行动，中国该怎么做？肖发文提出了以下六点建议。

一是进一步推进和落实《联合国森林文书》。加大宣传《宣言》、《决议》以及未来的《联合国森林文书》，让全球森林保护与可持续经营的最新进展、理念、行动深入人心；结合全球可持续发展目标、国家生态文明建设、“一带一路”战略和“十三五”规划，将森林和林业进一步纳入国家宏观发展目标，以及各项减贫战略、国家可持续发展战略、法规和部门政策；综合考虑中国森林资源的自然禀赋，分区施策，制定国家林业发展目标框架下的区域策略、途径，发展相关技术模式和工具，加快建立中国森林可持续管理的理论与技术体系。

二是透彻分析和研究国际森林政策。国家木材安全形势和国内木材需求，为中国的林业发展带来了诸多挑战。需加强海外森林政策分析与研究，为国家木材安全、技术发展需求等提出政策方略，从可持续经营角度，解读和落实海外不同区域森林发展与中国需求的关系及惠及当地的可持续发展路径、理念和模式。

三是加强森林立法和执法。进一步探索国家森林法的修订和保护区法规制定等，加强森林执法，根据林业改革形式和社会经济发展，完善国家林政资源管理体系和林地权属，支持地方林业组织和市场化建设，鼓励和倡导多利益群体的参与、跨部门协作，采取切实措施将涉林国际公约和进程工作纳入统一轨道，构建逻辑良好、责任明确、边界清晰、效率高效益好的林业治理体系。

四是积极参与涉林国际行动，加强国际合作，探讨多部门合作和协同增效等问题，成就中国特色的“山水林田湖”协调管理模式，扩大其国际影响力。

五是积极推动和参与全球森林治理体系建设。要抓住构建未来全球森林治理体系这一历史性机遇，充分研究和利用UNFF11会议成果，参与全球森林治理的机构和机制建设，提升中国林业的国际影响力和话语权。我们应本着小步走、不停步、不走回头路的原则，将全球森林治理体系构建，与“天然林保护”、“2020林业发展目标”、“2030年气变能源目标等”等结合起来，认真研究国内外宏观经济发展及其与国家木材安全、应对气候变化、生物多样性保护等方面的关系，充分揭示中国林业发展面临的挑战，有步骤顺势而为，为我需要造势，以外促内，促进国家林业发展。

六是进一步搞好森林的监测评估和报告工作。加强绿色GDP、森林认证、人工林和天然林可持续经营的标准与指标、生态监测与评估、生态效益补偿等的规划、监测、评估和报告工作，促进社会各阶层对森林的保护， 采取跨部门办法并推动开展合作，以可持续和协调的方式减少毁林和森林退化。

代表团成员、中国人民大学教授刘金龙则十分强调中国自身话语的建设。他认为，国际话语权攸关国家长远发展利益。“相比于欧洲，我们的话语体系、逻辑显得太过单薄，缺乏理论深度和高度。近40年来，日本投入巨额的资源与林业、生物多样性等涉及资源与环境的领域，以赢得负责任大国的地位，侵入到联合国常任理事国团队中。然而，日本总是在别人的话语体系里，被牵着走，无法实现其战略目标。如果我们不着力与构建能够影响别人的话语体系和理论逻辑，我们就会成了‘第二个日本。”

刘金龙建议要给予研究机构更多的自由空间和灵活的资源，在国际对话中让中国涉林智库构建中国特色的理论体系和逻辑结构，用国际读懂的语言将中国林业成功背后的思想、理论和话语行销出去。

在肖文发看来，中国有着丰富的话语资源，千百年来，中国的生态发展有着独特鲜明的智慧和经验。“我们应该总结好这些中华文明的历史遗产以及已有的成功的管理和发展经验，在国际上讲好中国故事，传播好我们生态林业和民生林业的思想和哲学理念。”他说。

中国林业科学研究院林业科技信息研究所森林资源与环境经济研究室主任吴水荣表示，国际森林政策进程不是一种线性进程，森林政策的基本规范和原则来源于不同的政策实践。森林治理的充满活力的进程带来了环环相扣的、动态变化的国际森林政策和计划网络，而不是一个系统地设计的国际森林政策。“每个国家，包括中国，都在进行探索、创新，为国际森林政策注入新活力和新思维”。吴水荣说。