从水利工程代建制的实践谈建设管理中“两手发力”方法论的运用

刘 平

（南通市水利局，江苏 南通 226001）

1 改革深入，水利工程建设体制需要新的实践

代建制的起源是CM 项目管理模式（Construction Manager），为项目业主提供工程管理的服务。代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等部分或全过程管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。作为公益性基础设施的建设，水利工程项目建设在较长时期内秉承自建自管的管理模式。尤其是“四项制度”的全面落实，为水利工程建设管理工作划定了框架，建有章法，管有措施，项目的建设进度、质量和安全同步推进，有序推进了工程建设管理体制改革创新。但现行建管体制也存在一些弱点，如：投资控制机制效果不显著，决策和实施变更多，成本失真，投资超概或工期控制难等。

为深化水利工程建设管理体制改革，提高建设管理水平和投资效益，江苏省水利厅出台了《江苏省水利工程建设项目代建制试行办法》，要求总投资1000万元以上、政府投资占总投资额30%以上的公益性水利工程建设项目实行代建制，通过招标选择专业化、具有工程建设管理经验、技术和能力的项目管理单位（也称代建单位），负责公益性水利建设项目的投资管理和建设组织实施工作，建成后交付使用单位。这标志着水利工程建设管理方式将从自管型转向专业化、市场化，是新时期深化水利改革的重要举措，是落实习近平总书记“两手发力”治水思路的有效形式。

代建制近些年已经在多地、多领域推广。南通水利行业在落实项目法人责任制、推广代建制等方面也有一定探索和实践。早在2002年，如皋市对城市河道整治工程建设曾作过委托建设、集中建设等形式的探索。南通经济技术开发区自2013年下半年起，已全部将公益性水利基础设施的建设项目交由代理单位建设（国有企业），其代建单位内设机构应专业齐全，年代理建设总值在10 亿元以上，是典型的政府集中建设体制，企业经营管理纳入当地政府考核。代建效果总体良好。

2 且试且行，水利工程代建制需要正确考量

2.1 代建制发挥的优势

代建制是政府投资项目引入以合同管理为核心的建设管理机制，顺应了党的十八届三中全会提出的“经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系”的要求，将项目建设管理的具体事务交给社会化、专业化企业，发挥市场的决定性作用和社会组织的专业优势，促进政府转变职能。

一是有利于理顺职能，实现建管分离。通过委托代理的方式，把建设单位（或使用单位）的职责在建设期间分离出来，由第三方——代建单位行使建设期项目法人的职责，以合同来约束投资主体（业主）、使用（管理）单位与代建单位三方的行为，明晰相关责任，克服“投、建、管、用”多位一体产生的职能交叉等缺陷，是项目法人责任制的补充和延伸，符合改革投资体制的政策导向。

二是有利于项目管理队伍专业化。现有项目法人几乎全部是与政府、主管部门或原单位关系模糊，事业、机关人员相混杂的临时组建机构，人事关系、工资和福利待遇及开支渠道不变，项目结束仍回原岗位。结果是建一个项目，换一批新人，没有经验的积累，没有技术的传承和扩展，行政成本高。代建后，建设工程技术、管理集约化、专业化、社会化，管理效率和水平得以提升。

三是有利于提高建设投资控制效果。现行体制投资控制主要在项目可行性研究阶段，而实施阶段成本控制侧重于落实。水利因其公益性，上级往往给予建设项目一定量的投资补助。因而有的项目在前期阶段就有意放大投资规模，多报少建，变相提高补助比例；也有的项目为争取上马，故意压低造价，后期再设法调增规模；还有些由管理单位兼任法人的项目，为追求单位利益，擅自提高标准，改变功能，突破投资规模。因此，造成工程成本失真现象较多。代建制切断了使用单位与建设过程的权益链，改进了投资成本控制效果。

四是有利于更好落实项目法人责任制。项目法人是经过合法程序产生的、承担“对项目建设全过程负责，对工程质量、工程进度和资金管理负总责”的法定责任特定主体。但公益性建设项目的项目法人普遍是既没有资产、自身合法利益也无明确来源的兼职机构，本质上是行政领导责任制，不具备法人主体资格，只有有限决定权，没有承担民事责任能力，责任难以追溯，责、权虚位。委托代建后，则代建单位具备法定资格和经济赔偿能力，能真正担当起全面建设管理责任。项目投资单位和使用单位也从决策角色转变为监督执行角色，有利于规范政府投资项目管理行为。

五是有利于强化建设过程的监管。“四项”制度建管模式下，项目法人对建设过程监管主要依赖于监理。受业主委托，监理依据承发包合同对施工承包商进行监督和管理，但监理主要作用局限在施工阶段。这种监督和管理仅作为业主后期“三控制一管理”的一种补充或辅助。代建后，代建单位在合同规定的范围内进行全面管理，既包括施工，也可包括设计，甚至包括可行性研究，扩大了管理覆盖面，有利于业主腾出更多的精力深化宏观控制，把该管的事管好、管到位。

六是有利于更充分地发挥市场竞争机制作用。竞争是激发活力和创新的源泉。利益机制会促进代建单位在更多环节参与招标采购，充分竞争，尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品。不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。

七是有利于防范权力寻租。自建自管方式下行政权力过分“贴近”企业，并对企业利润拥有绝对的权力影响。无疑，随之而来的是权力寻租的腐败风险增大。代建制使投资、使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购和招标、定标活动，能够从机制上分清行政权力与市场资本、利益体的界限并将其隔离，防止招标、工程量签证等过程的腐败行为，保护干部的安全。

2.2 推进代建制需要加快制度完善

代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利（包括在业主监督下对建设资金的支配权，成本的控制权），同时承担相应的责任。从各地、各行业推行代建制的实践来看，总体效果是积极、肯定的。推广代建制，也迫切需要从法制、体制和机制等层面加以理顺和规范，确立其法律地位，合理明晰投资、代理、使用单位之间的责、权、利关系。

一是代建单位的法律地位不明确。代建制是改革建设体制的新产物，代建单位在国家基本建设程序中没有法律授予的地位，代建制度是一种民事委托还是行政委托关系未明确。作为一种利益驱动的主体承担公共投资非赢利性项目的法人主体，社会公众对企业监督方式、提供公共物品过程中企业倒闭或破产如何明晰责任等，缺少法律制度的规范。

二是代建各方权责界定不清晰。代建合同没有规范格式，签订合同主体不明确，双方权职界定难，必定形成责任追究难。代建标的是管理服务，本质上是一种咨询管理类合约，代建单位一般既不可能承担工程成本失控的全部风险（包括审批成本变动、原材料市场波动等），也不会享受工程成本降低的所有效益。代建合同转移了建设的民事责任风险，但建设单位的行政责任等风险并没有转移。

三是业主对工程资金管理难规范。控制投资贯穿于整个建设过程。水利建设投资是政府性特定的财政资金，普遍实行专户存储、专账核算、专款专用的“三专”制度，使用管理要求高、制度严。代建单位的财务管理和政府项目财务管理要求不一样，决定了企业资金的使用管理很难统一到政府要求上来。

四是代建费用进入建设成本政策不明朗。目前，全国都还没有以地域或行业统一的代建费开支标准和定额，大部分地区参照建设单位管理费的标准来执行。而建设单位管理费是建设单位从项目开工起至竣工财务决算止发生的管理性质的开支，是非完全成本型费用，不包含项目开工前的管理费用、在原单位发放的人员工资、“五险一金”等，也不涉及税金、利润和风险成本。因此，按建设单位管理费标准控制明显偏低。降低工程成本后提取一定比例奖励给代建单位的激励属性，于情合理，于法无据。代建费用不进入建设成本，不量化，不利于代建市场的建设，不利于代建制推进。

五是“建设”和“使用”分离不彻底。实行代建制的目标之一就是要解决“建设、监管、使用”多位一体的矛盾。有些使用单位为了部门的利益，不排除存在抵触情绪。在代建过程中不积极主动配合，不履行应承担的责任，或是不愿放弃自己的权力，超越权限干涉代建单位的正常工作，影响项目的实施。

六是代建制市场化程度不高。代建市场处于发育期，代建单位少，缺少经验丰富、水平高的代建企业，水利等专业性代建单位更少，良性竞争的市场机制尚未形成。少数以政府为主导组建的专业管理机构模式，多隶属于政府部门，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在，企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护、地方保护主义，将阻碍代建制市场化进程。

3 “两手发力”，水利工程代建制需要总结完善

水利基本建设项目管理体制改革势在必行，代建制是对完善项目法人负责制的积极探索。在充分运用政府调控“有形之手”的基础上，更要善于运用市场调节“无形之手”，将部分政府责任以特许经营的方式转移给企业，形成“利益分享、风险共担、全程合作”的政府与企业主体的共同体关系，推进水利公共服务承接主体和提供方式的多元化。

（1）水利建设管理方式要多元化。代建制不增加政府行政成本，基本不增加工程成本。代建制在水利行业刚刚起步，涉及观念转变和利益的调整，推行过程中难免会存在观望思想，必定会遇到许多矛盾、困难。必须转变观念，从深化政府投资体制改革、理顺政府与市场关系的需要出发，形成刚性要求，统一认识，在试行中探索、探索中完善、完善中提高，稳妥推广。

（2）委托代建的先决条件要把严。委托代理合同必须严肃、公平、公正履行。要赋予代建单位应有的职、责、权，并为项目建设和管理经营创造良好的外部环境。要把资金足额、及时到位以及征地拆迁、外部协调等前期工作的充分性作为代建的基本前提条件，避免代建过程、履约考核产生矛盾与纠纷。

（3）行业管理作用要加强。要明确代建体监督管理部门，明确组织、协调、指导、管理责任。要依据《建筑法》、《行政许可法》等严格界定代建单位的法律地位，建立有序的市场准入制度。严格地说，代建制的本质是“代管”，而非真正意义的“代建”。代建职能有别于设计、咨询类服务，也不同于实体施工总承包，是技术与服务的综合集成，需要有丰富的业务技术、经济、管理、法律以及与政府沟通协调等实践经验。现有代建单位都没有前期代理业绩，有的没有建设经历，有的没有监督协调经验，有的没有咨询服务能力，无疑会影响代建效果。代建体作为新的管理组织，其资格、能力、业绩底线和专业等级必须综合认定，不能简单以建设资质或咨询服务资质替代“代管”资质，尤其是代建涉及经济责任履行，必须明确代建单位注册资本金分级底线。要制定“一条龙”和同体监督等回避制度，确保参建各方公正、独立、自主地履行职责。要规范代建运作程序，建立诚信管理和考核制度，培育健康的代建市场。

（4）代建模式探索要深化。从各地试行代建合同模式看，有委托代理、指定代理和三方代建等，三种模式各有千秋，需要总结、摸索、优化。现阶段指定集中代理建设或许相对容易被接受。大力探索“政府确定项目投资及建设计划—挂牌出让项目代建权或招标选择工程代建单位—代建单位自行投资建设并实施全过程管理—政府组织项目验收—交付使用单位—政府一次性或分期偿付工程款”BT 式代建，真正从“代管体”走向“代建式”，使政府由公共工程的直接“生产商”，成为公共工程和服务的“消费者”。

（5）过程监管必须强化。委托代建不等于放任不管。委托后，应尽快建立各方的内部及对外信息管理系统和项目监督、协调工作机制，尤其要建立代建单位基本建设程序、项目功能设计与变更的审查认定、招标投标、质量控制、工期进度、阶段验收等重要环节向业主方定期报告制度以及重要过程的业主参与制度。建立健全建设资金使用管理监督、审计、稽察制度。完善建设财务会计制度，明晰代建费用与建设单位管理费用的关系，明确开支范围、标准、内容。委托代建时必须签订投资包干协议，附带履约保函，为从经济上制约代建单位的违规行为提供保障。加强对代建各方的履约考核、外部考核和内部考核。

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