何启林
(青海省社会主义学院,青海 西宁810001)
社会治理作为一种思潮产生于20 世纪六、七十年代,九十年代以来,“治理”开始被赋予新的含义。1995年全球治理委员会对“治理”的概念作出明确界定,认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。与“管理”相比,“治理”更多地注重治理主体的多元化,强调治理主体与被治理主体之间的互动。党的十八届三中全会提出实现国家社会治理体系和治理能力现代化,标志着“治理”取代“管理”,成为新时期深化改革的执政理念和治国方略。这对我国民族地区的社会治理不仅在理论、理念上指明了方向,而且提供了实践中实施的可能。青海作为多民族聚居省份,尤其是藏区面积占到全省总面积的96.6%,占到全国藏区面积的1/3,藏区的社会治理就更具紧迫性和重要性。基于此,围绕以下几个方面的问题开展论述。
维护社会稳定是党和国家重要的社会治理目标,也是推动经济社会发展的前提条件。十八大报告强调在以改善民生为着力点的社会建设中提升维护社会稳定工作的能力和水平。十八届三中全会强调以社会治理为核心的社会稳定,要求改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系。强调实现国家治理体系和治理方式现代化,必须建构党委领导、政府主导、多元参与、自我调节、居民自治的良性互动网络,以此实现合作管理和公共利益最大化。毫无疑问,社会治理是十八届三中全会一个重大的战略调整,是我党在执政理念方面的重大变化,可以讲,将治理理念纳入党执政话语体系,是顺应了经济社会发展对党执政提出的要求。
在处理民族关系上,十八届三中全会决定强调要“贯彻党的民族政策,保障少数民族合法权益,巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。”而且,维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,必须提高社会治理水平,创新社会治理体制。近年来,青海省维护社会稳定的任务十分繁重,基层干部“5 +2”、“白+黑”的精神,并没有改变“应急不暇”式的维稳状态。就目前我们在藏区治理中采用的各种手段方式以及取得的成效来看,实际上并未摆脱因单一的管控理念,从而在社会治理中显现出力不从心。长期以来,在反分裂反渗透过程中,我们始终处于比较被动的境地。因此,从治理藏区的宏观角度来讲,我们治理方略的调整已经到了刻不容缓的地步。社会治理涵盖多种社会要素,而一味地压、控,其所带来的政治、经济、社会成本与巨大压力,都不是社会治理的本质诉求,高压式的管控已难以为继。如何走出当前的维稳困境,建立起从管理走向治理,从一味强调的单一、单向的、自上而下的社会管控,走向治理的主体多元,走向多方参与合作,充分调动民间力量,赢得社会积极回应,最大限度地调动社会力量并作为参与社会治理的主体,承担责任与风险,建构化解社会风险的信任机制与治理模式,是当前亟需破解的难题。
习近平总书记在年初的“中央政法工作会议”上明确要求,决不允许对群众的报警置之不理、决不允许让普通群众打不起官司、决不允许滥用权力侵犯群众合法权益、决不允许执法犯法造成冤假错案。四个“决不”意味着以压制进行的维稳思路,将调整为以权利维护为目标的回应型维稳。青海藏区的维稳,必须从社会治理的理念和要求作出积极回应,改变惯性维稳套路,实现维稳方略的转变。
一般而言,国家认同由国家通过政治社会化的进程逐步建构而成。法治中国建设下的国家认同,应是在保障每一位国家公民的合法权益,同时在公民个体自觉恪守社会规则之前提下建立与形成的,否则,“四个认同”仅仅属于政治话语体系。昆明“3.01”事件发生后,中央采取的策略是就事论事,不与特定地区、特定民族挂钩,对侵犯人民权利的暴恐事件予以依法制裁。但各个地方,在具体的操作过程中往往会出现一些与中央精神相悖,伤及民族情感的事情,使国家族际平等、诉求畅通等问题不断聚焦,从而形成社会层面的歧视,这是对国家认同、中华民族认同的最大肢解。当前在藏区维稳中有种倾向,动辄将民众一些合法合理的诉求贴上政治标签,造成举措失当。从而出现了我们在同达赖集团的政治较量中,使我们的对手在普通老百姓中越来越“知名”。如何在常态的视野内,在解决人民内部矛盾框架下,将社会治理的主体融合在彼此信任的基础上,达成社会共识与民间合作,是我们应该努力的方向。正如党中央所讲,只有在共同目标一致,公共利益实现最大化的前提下,社会共识才有可能形成,而这也正是国家认同的基础。
1.社会信任凝聚社会共识。当前藏区社会治理窘境不仅仅缘于社会治理体制自身的问题,更深层次的还在于社会信任的缺失所带来的信任结构与信任机制的缺陷,继而陷入“塔西陀陷阱”。可以讲,国家认同在青海藏区一定是以社会信任为基础的。社会群体彼此信任,才有可能找到更符合时代特点的价值认同并达成共识。藏区社会不稳定本身并不可怕,而民族之间、党群之间、干群之间、僧俗之间缺乏信任才更具社会风险。有效的社会治理离不开社会信任的支撑,平等产生信任、信任催生共识。一个社会的共识,是通过这个社会的每个个体的体验来完成的,就如同民族团结的实现是56个民族每一份子的共同责任和担当。
2.核心价值观凝聚社会共识。广泛的社会认同与思想共识,是推进社会和谐的重要条件。青海文化形态多元、价值多元、宗教色彩浓厚,在这种社会条件下,国家必须运用主流文化对其他文化进行引领、调试和整合。但是文化如水,滋润万物,悄然无声,文化建设要靠天长日久,日积月累,才能水到渠成。坚持社会主义核心价值观的引领,弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神,都需要各级政府站在凝聚各民族社会共识的大视角,整合本土民族文化资源,夯实社会主义核心价值观的实践基础,尤其是公民层面倡导的爱国、敬业、诚信、友善,完全可以和本土道德教化、乡规民约契合,变成实实在在的文化元素在民间生根开花结果。
3.依法治理凝聚社会共识。法治是凝聚社会共识的重要方式和途径。实现法治是中国社会的最大共识,以何种方式推进法治,凝聚社会共识,关系到藏区社会共同体和民众生活的现在和未来。法律应当被信仰,信仰法律是法治的基础,法治植根于法律得到信仰的土壤中。这就需要我们以法治最大限度地凝聚国家认同、价值共识、制度共识和行为共识,为藏区社会治理奠定良好的法治基础、提供重要的法治保障。而就社会共识而言,法治构成了多元社会主体间最重要最基本的“底线共识”,它划定了不同利益主体间的基本利益范围与实现方式。没有这种基本的“底线共识”,利益博弈就会陷入混乱与无序,导致秩序崩坏、社会解体,出现所有人反对所有人的局面。正是因为这种原因,十八届三中全会特别强调了构建社会治理体系中的“法律保障”,以法治理念、法治思维、法治方法化解社会矛盾,从而逐步形成以法律为准绳的制度预期,凝聚以法律为底线的行为共识,最终推进法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。基于此,青海藏区的社会治理,只有在法治的原则下推进,才可能达到预期的成效。通过依法治国和法治的全面实施,直接或间接地告诉各族群众在社会发展过程中哪些合法权益应当去依法争取,哪些法定义务和责任应当自觉去承担,哪些非法行为和方式应当避免,进而为凝聚社会共识提供指引、提出要求。尤其是,平等、公正、财产、利益、权利等概念,在法律上大都有明确的含义和具体的内容,在重大利益调整的改革过程中,人们表达或主张这些概念的相关诉求时,可以也应当遵从法治的指引,符合法律的规定,做出法律上的预测和评估,在法治的框架下求大同、存小异,努力达成社会共识,依法实现利益的最大化。
青海藏区也和我国其他藏区一样,是新中国成立以后才实现现代国家政权及相关组织建设的,同样,藏区的各级党委、政府、企业、共青团工会妇联、其他社会组织和各族人民为了藏区的经济发展社会稳定做出了贡献。但以往藏区社会的管理都是由政府“全权代理”,大包大揽,农牧区村委会(牧委会)和城镇社区居委会的行政化倾向较为严重,自治色彩淡薄,缺少群众参与,凝聚力不强。村委会(牧委会)、居委会承担了大量的政府交办的工作,无暇顾及自身的许多公共事务,使得村委会(牧委会)、居委会的自我管理、自我教育、自我保障和自我服务功能弱化,能力有所欠缺。存在着政府力不从心,村委会(牧委会)、居委会无所适从,社会组织有力无处使,公民被动应付的局面,产生这种局面的主要原因是藏区的政府的角色定位不准。在藏区政府的主导性作用是不可缺少的,但不一定大包大揽,其主导作用应当突出反映在加强社会事业的建设提供公共服务、建立社会治理体制机制、规范社会组织、强化公民教育和培育自治组织的自治能力上。使得政府积极地履行其社会义务和职责,努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务,同时对经济发展与社会发展能够实施有效调控的政府。而对于村委会(牧委会)、居委会等自治组织内部事务,则应站在指导的角色,赋予自治组织行政组织与社会组织平等的权利与地位,把握好引导功能。正如十八届三中全会提出要改进社会治理方式,激发社会组织活力,创新有效预防和化解社会矛盾体制,健全公共安全体系。今后藏区的社会治理,强调各主体之间具有平等的地位;运行方式上既要加强党委领导,发挥政府主导作用,又要鼓励和支持社会各方面参与,从传统的社会管理转向时代发展要求的社会治理,努力实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。
在藏区作为人民政府,维护藏区广大人民群众的公共利益是政府的职责,依法对藏区社会治理同样是政府的职责,这一切与其他地区别无二致。当然,面对藏区社会无法回避的宗教感情和族群认同以及深刻复杂的现实利益冲突时,藏区政府应当发挥应有的作用。
1.行使和运用好自治权,维护国家统一。民族区域自治地方政府是国家在少数民族聚居地区建立的特殊的地方政府,藏区政府就是藏区各族人民民主选举产生的,根据我国《宪法》和《民族区域自治法》赋予了藏区地方政府结合当地民族政治、经济、历史、文化的特点,自主管理本地事务的特定权力——自治权。因此,藏区政府要引导人民参与藏区社会治理,治理地方事务,藏区地方政府是藏区各族人民参与国家事务管理最直接的场所。藏区各族人民广泛参与藏区地方事务的管理,不仅能够使藏区地方政府按照藏区各族人民的愿望,从维护各族人民的利益出发,从维护民族团结、实现社会稳定、确保国家统一的大局出发来处理藏区地方事务,而且有助于提高藏区各族人民的公民素质和民主意识,进而促进整个国家政治生活民主化水平的提高。藏区地方政府的治理,就是通过有效的政治统治实现藏区的良好秩序和稳定,通过对藏区社会公共事务的有效管理和服务,促进藏区地方经济社会的发展,改善和提高人民群众的物质生活和精神生活水平,完成中央政府交付的治理地方事务的任务。
2.发挥政府特殊的社会作用。藏区政府特殊的社会作用主要表现在:一是为藏区各族人民提供良好的社会事业建设。既要给藏区社会提供与中国其他地区社会提供的教育事业、分配、就业、医疗、社会保障、环境保护、公共安全等;又要保障提供并管理居民日常生活必不可少的社会公共服务,如供水、供电、供气、电讯等;还要加大建设相应的各种公共设施。如市政基础设施、园林、绿化等,从而不断提高藏区社会居民的生活质量。二是制定落实“三个离不开”的政策,营造各民族团结互助的社会氛围。藏区政府和公职人员应该牢固树立在藏区“汉族离不开少数民族,少数民族离不开汉族,各民族之间相互离不开”的理念,制定促进藏区各族人民大团结的政策,培养教育各族人民民族团结,共同繁荣的国家意识,使藏区各民族干部群众明确增进民族团结对藏区发展稳定的极端重要性,从而自觉维护民族团结,促进民族团结,并在藏区营造各民族团结互助、友好相处、共同进步、共同繁荣的良好社会氛围,实现藏区的长治久安和跨越发展。三是强化法治理念,实施制度治理。基于选民的意愿,藏区地方政府要受人民委托并受到宪法和法律制度而不是道德自律的约束。在提倡以人为本、以民为本的现代中国社会,尤其是在少数民族人口为主的藏区,更应该建立起以公民为中心的治理模式,加强制度建设,建立健全和完善相关机制,以法治思维和行为,形成政府与社会组织、公民的良性互动,从而保证各个治理主体的权利和积极性。
青海藏区的藏、土、蒙古等民族几乎全民信仰藏传佛教,藏传佛教寺院(以下简称寺院)是藏区普遍存在的一种宗教活动场所,在信仰藏传佛教民众心目中有着神圣的地位。由于历史和现实的各种原因,寺院不仅成为藏传佛教事务管理的重点和难点,而且日益成为影响藏区社会稳定的焦点和敏感地带。因此,寺院管理在青海藏区社会治理中最具紧迫性和重要性。其实,从2008年以来,寺院的管理已成为青海各级政府社会管理的重要议题,就在这年10月17日,青海省委办公厅印发了《关于依法加强和改进藏传佛教寺院社会管理的指导意见》,明确了“社会管理”而非“社会化管理”的概念。这意味着政府对宗教事务的管理将转向控制、管理、服务、保障并重的路径。2013年6月,省委省政府办公厅批转的省委统战部、省民宗委《关于进一步加强藏传佛教寺院管理工作的意见》,把寺院管理界定为共同管理、协助管理、自主管理三种方式,这其中已蕴涵了“治理”的理念。今年6月,省委省政府办公厅批转的省委统战部、省民宗委《关于进一步加强寺院基础建设和公共服务工作的通知》,更加突显社会治理理念。如何进一步践行这一理念,并在此基础上实现飞跃,是我们当前面临的现实问题。
从目前青海省寺院管理的现实状况来看,政府管理寺院基本处于“两条腿”走路。一条是在不断加大对寺院基础设施的投入力度,提升公共服务能力,集中解决寺院在水、电、路及广电通讯等基础设施建设方面严重滞后的问题,社会保障等制度惠及寺院僧众,让僧尼共享国家改革发展成果。另一条是加强对寺院的社会管控,实事求是讲,近年来我们高度重视对寺院的社会管理,是藏区维稳严峻形势倒逼所致。但由于过去我们对寺院的社会属性和地位、寺院功能和管理主体的定位、寺院新旧组织之间关系、寺院与社会相关组织的关系等等的认识存在偏差和不足,使寺院社会管理在实际工作中往往表现为:政府无所不能、无所不包,干预寺院的领域十分宽泛,业务职能部门在实践中无法把握和界定;在思考和谋划与寺院相关的政策法规时,主要是从如何加强对寺院的管控上做文章,下功夫,费气力。虽然,我们实现了要求的稳定,但潜在的社会风险却是难以预料的,这也是藏区广大干部,特别是维稳压力比较大的地区干部困惑的问题。
寺院社会治理是藏区社会治理结构的一个重要组成部分,按照十八届三中全会提出的治理战略,我们在寺院管理中也要实现由政府包办向多元治理主体的转变;由简单命令、刚性管理向平等协商、合作、服务、引导的柔性治理转变;由行政命令向注重运用法治思维、法治方式处理解决寺院管理矛盾的转变。概言之,寺院社会治理不但包括党委政府相关部门自上而下的引导、监督、服务,运用法治的理念和方式管理寺院,还应包括寺院及相关社会组织自下而上的合作共治,包括充分发挥寺规戒律的正功能引导与寺院自治组织协同管理的作用,逐步达成政府、寺院、社会共管共治,实现合作共赢。
1.发挥政府对寺院引导、监督、服务功能。寺院社会治理要求党委政府对寺院的的引导、监督、服务,不仅不能消弱,而是要进一步加强,但这种加强是各级党委政府及相关职能部门在转变观念前提下的加强。因为,治理方式是法治的而不再是简单命令式、完全行政化的管理。在社会治理结构下,政府改革的方向是“有能力的有限政府”,由此推及,政府不可能成为管理寺院的“全能主体”,如果职能边界和权力边界不清,“费力不讨好”是必然的,长此以往就可能失去公信力。同样,“服务”也应该是有限的,不要为了维稳就“无限”承诺,人为设置陷阱。如果能够驾驭适度的妥协、合作,寺院及社会治理主体的作用就有了发挥的空间。把寺院作为基层社会单位纳入社会管理,是青海寺院管理的一大进步,但是,寺院毕竟是宗教场所,其管理自古就是一个特殊的领域,因此,在推进寺院社会治理的进程中,应该通盘研究考虑,既要着眼寺院的社会性,又要考虑寺院的超世俗性,不宜简单行事或操之过急。
2.充分调动寺院自主组织管理的积极性。在社会治理视域下,寺院作为社会治理的主体之一,既要承担责任,又要承担风险。面对这个世俗与超世俗的社会组织,要避免政府不作为或不当作为,简单有效的办法就是最大限度发掘寺院自我约束的潜力,这需要科学设置政府管理宗教事务的架构,放权或授权于寺院相关组织,让其利用寺院传统的寺规戒律如“嘉佑”等约束和规范寺院各类组织和僧尼的言行,即用宗教道德和传统文化的力量治理僧尼、治理寺院。加强以寺院为核心的相关制度机制建设,并使其作为化解寺院内部矛盾的内生动力。建立健全寺院内部民主管理机制,明确寺院民管会是寺院内部宗教人员实行自治的群众性组织,强化其统管寺院内部事务管理的功能。为此,民管会成员不能仅仅只是听政府的话,还必须在寺院僧尼中具有代表性和权威性,这就需要吸收有公信力的活佛、格贵、堪布、经师等传统僧官进入民管会,并合理设置内部管理机构层级及职责,合理解决民管会与寺院传统管理组织之间的隔膜,使民管会能够充分发挥在寺院内部治理中的主导作用,提升自我管理的意识和能力。
3.充分发挥佛协等团体的作用,优化社会资源。佛教协会是政府联系、团结、教育、引导藏传佛教僧侣和信教群众的桥梁和纽带。但在现实中,佛协的作用尚未得到发挥,本应由佛教协会承担的工作,党委政府包办代替,反而事倍功半。我们要还佛协原本的社会角色和地位,让佛协根据自己的章程独立自主的开展工作,彻底扭转目前各基层佛协为宗教主管部门“二级局”的窘境。从社会治理的范畴讲,应该鼓励和支持佛协等团体作为社会治理主体,自主开展工作,充分发挥作为“行会”对宗教事务和寺院的监督管理,同时承担应有的责任,如对非法僧人的取缔、查处,寺院“世俗化”进程中出现的新矛盾新问题等等一些属于宗教自身内部事务,政府就可以放权或授权这些依法建立的宗教团体实施自我管理,政府加大依法监管力度,正确处理世俗事务中的政教关系。因此,我们要帮助和指导宗教团体加强思想、组织、制度建设和人才队伍建设,逐步完善佛协自我管理机制,真正发挥其桥梁、纽带作用。
总之,在社会治理框架下,从实然的时代要求讲,政府、寺院、社会等相关组织都是藏区社会治理的主体,当然也是维护社会稳定的主体,彼此间合作产生的最大公约数以及可能性冲突,是需要我们在今后的教学、科研、咨询等方面进一步进行研究的。在藏区实现自上而下与自下而上的互动、政府与社会通过合作协商建立伙伴关系、以共同的目标实施对公共事务管理、实现合作管理和公共利益最大化的社会治理,任重而道远。