少数民族体育文化遗产保护和利用的制度建设研究

韩 斌 柏贵喜

（1.中南民族大学 体育学院，湖北·武汉430074；2.中南民族大学 社会科学处，湖北·武汉430074）

《现代汉语词典》对“制度”的解释有两种说法：其一，“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”。其二，“在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系”[1]。这一解释代表了日常用语对“制度”的一般理解。学界对“制度”并没有统一的解释范式，以至于产生“制度”定义的“丛林”现象。这里，我们定义的制度包括三个方面的基本内容：一是法律，规定了强制性准则；二是规章，规定了指导性准则；三是机构设置。前两者构成规范体系，规定行动准则；后者是组织体系，保证政策法规得到不折不扣地实施。

关于体育文化遗产，2005年12月22日，国务院第一次发布的《关于加强文化遗产保护的通知》（国发[2005]42号）指出：“文化遗产包括物质文化遗产和非物质文化遗产”[2]，首次以国务院文件的形式提出“文化遗产”这个概念。显然，少数民族体育文化遗产也包括物质文化遗产和非物质文化遗产两个部分。工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程中，如何保护和利用少数民族体育文化遗产，是我国面临的一个重要课题。本文拟从少数民族体育文化遗产保护和利用中制度建设存在的突出问题入手，针对目前解决办法的不足，提出一些不成熟的看法，以供研究者和相关部门参考。

一、法律存在的不足及对策

时下，少数民族体育文化遗产保护和利用的法律有三部：第一部是《中华人民共和国文物保护法》 （以下简称《文物保护法》）。1982年11月19日，由第五届全国人大常委会第二十五次会议通过（又先后于1991年6月29日、2002年10月28日、2007年12月29日、2013年6月29日作了重要修订、修正）。这是我国文化领域第一部由国家最高立法机构颁布的法律，是文物保护工作的一个里程碑，也是同样适用于少数民族体育文物保护的法律，标志着中国少数民族体育文物保护工作纳入法制轨道。特别是2002年的修订，标志着我国开始建立涵盖单体少数民族体育文物、民族地区历史地段、民族地区历史性城市的多层次保护体系。但是，《文物保护法》存在诸多不足，给包括少数民族体育文物在内的少数民族文物的保护带来困难。主要表现在三个方面：一是“定义模糊，易生歧义，给文物管理工作带来困惑”[3]。如什么是文物，何谓少数民族文物，《文物保护法》都没有一个明确的标准和答案。又如第4条提出的“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针也值得商榷。“保护为主”的提法可能不利于文物价值和功能的发挥。“抢救第一”可能存在种种缺失，如是为建设工程让路的前提下进行等。“合理利用、加强管理”缺乏操作层面的明确性，而且回避了“文物利用”中的经济性质[4]。二是法律规定与行政管理之间职责不清。《文物保护法》不少条款表达笼统，操作起来困难，能否落实到位不得而知，即使落实下去，效果如何也只有天知道。针对《文物保护法》的相关规定，文物部门内部的管理就有了针对性的措施。对此，不少文物工作者认为它是管自己人管得严，管其他部门就难以实现。如《文物保护法》第66条规定“情节严重的，由原发证机关吊销资质证书”。文物部门吊销本行业企业的资质证书自然没有问题，而对于吊销其他行业企业的资质证书可能就鞭长莫及、无能为力了[3]。三是没有设专章保护包括少数民族体育文物在内的少数民族文物。

第二部是《中华人民共和国体育法》 （以下简称《体育法》）。1995年8月29日，由第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过（同年10月1日起施行，2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修正），是新中国第一部体育法律。《体育法》主要有两条直接涉及少数民族体育文化遗产保护和利用，第6条规定：“国家扶持少数民族地区发展体育事业、培养少数民族体育人才。”第15条规定：“国家鼓励、支持民族、民间传统体育项目的发掘、整理和提高。”虽然这两条对少数民族体育文化遗产的人才需求、少数民族传统体育项目发掘和整理做出了明确规定，但对于种类繁多、内容丰富的少数民族体育文化遗产来说，实在显得单薄，无法强有力地对少数民族体育文化遗产进行全面系统地保护。

第三部是《中华人民共和国非物质文化遗产法》 （以下简称《非物质文化遗产法》）。2011年2月25日，由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过。第6条第二款规定：“国家扶持民族地区、边远地区、贫困地区的非物质文化遗产保护、保存工作。”可惜的是，《非物质文化遗产法》从颁布的第一天起，就有需要完善的地方，如第4条提出保护“三性”的要求，即“真实性、整体性和传承性”，但这“三性”如何成为具有可操作性的保护标准却是个问题。因为少数民族体育文化遗产的活态性质，使得“三性”概念很难从字面意义上去解释和操作，如以“整体性”为例，对于变动不居的活动如何确定空间整体性？迁徙流动人群怎样确定文化群体整体性？因人而异的技艺和表达方式怎样确定形态整体性？《非物质文化遗产法》还存在非遗传承人的认定机制有缺陷、对非遗传承人的保护扶持不够、传承人资格取消机制不合理等[5]。这些问题，如果不能在正在制定的《中华人民共和国非物质文化遗产法实施条例》得到解决，必将对少数民族体育文化遗产的保护和利用带来困难。

此外， 《文物保护法》、 《非物质文化遗产法》的颁布和实施，又导致一些人为分割的问题，给少数民族体育文化遗产的保护和利用带来挑战和困难，如许多文化遗产既有物质属性，也有非物质属性，人为的分成两类，显然不利于整体性保护。同时，也没有一部专门保护包括少数民族体育文化遗产在内的少数民族文化遗产的行政法规。

“法治是治国理政的基本方式”[6]，也是保护和利用少数民族传统体育文化的根本性之策。立法绝非一劳永逸之事，“法律是一面镜子，当现实与法律不同步时，不能让现实去迁就法律，而应当使法律反映现实并立足于现实，进行相应修改和调整，从而适应现实发展的需要”[7]。应紧盯现实需求，完善和创新少数民族体育文化遗产保护和利用法规体系。一是在制定的《中华人民共和国非物质文化遗产法实施条例》中，首先，构建完善的传承人认定机制。包括科学设置认定标准、完善多渠道的认定启动机制、加大对传承人扶持的广度和力度等。其次，更加明确规定非物质文化遗产保有人和传承人的法律地位和权利。科学界定非物质文化遗产传承人的权利，既可充分保障其相关权益，也可避免其权利滥用，促进非物质文化的保护、传承与发展。对能够确定具体创造者或保存者的非物质文化遗产，将其权利主体确定为个人，否则，确定为某个群体。其法律权利应包括传承人的选择权、获得资助权、著作权、专利权、商标权以及对非物质文化遗产的使用受益权等[8]。具体包括“表演和表演者权；展览权和发表权；传承权和维护所代表非遗项目的完整权；署名权；获得报酬权；非独占的改进权和演绎权。”[9]同时，可设专章或专节保护少数民族体育非物质文化遗产。在修订《体育法》 时，要把“国家应积极保护少数民族体育文化遗产”作为一个重要法条，或专设一节对少数民族体育文化遗产保护和利用进行法律规定，使我国少数民族体育文化遗产保护和利用有直接的法律依据。二是从程序上讲，由于司法解释出台更快更容易，建议应尽快出台《非物质文化遗产法》、《文物保护法》 中有关少数民族体育文化遗产的司法解释，使司法实践中一些有争议的问题得到澄清，存在的问题得到公平公正的解决。

二、各类规章存在的不足及对策

目前已经颁布的行政规章和部门规章中，就少数民族物质文化遗产看，主要有3个：第一个是1984年4月19日国务院办公厅第一次颁布的《转发国家民委〈关于抢救、整理少数民族古籍的请示〉的通知》 （国办发[1984]30号）。第二个是国家文物局、国家民委于1998年9月29日联合发布的第一个《关于加强少数民族文物工作的意见》 （文物博发[1998]54号）。第三个是2008年1月17日国家民委、文化部联合发布的《关于进一步加强少数民族古籍保护工作的实施意见》 （民委发[2008]33号）。这三个文件从宏观高度指明了少数民族文物保护工作的极端重要性，提出了明确的任务和指导方针、组织协调、机制建立、制度形成等措施。但是，这些文件基本上是指导性的，没有法律效力，可操作性也不强。

另外，国家民委、国家体育总局联合于2006年1月16日发布的第一个《关于印发〈关于加强少数民族传统体育工作的意见〉的通知》 （民委发[2006]16号），是专门为少数民族传统体育工作制定了针对性要求，但从整体的目标指向和实施内容来看，文件重在强调民族地区群众体育、体育基地建设、人才培养等工作方而，而针对少数民族体育文化遗产保护方面谈及较少，尚未从法制角度将其保护工作提升到重要的位置[10]。

有学者建议：“尽快出台《民族传统体育非物质文化遗产保护法》是对我国民族传统体育非物质文化遗产进行保护最重要的一步。呼吁国家体育总局、国家民委、文化部、教育部等相关部委联合起来，加强联系，加强立法研究，制定相关的法律制度，使我国民族传统体育非物质文化遗产得到有效保护，并得以传承和发扬，也为我国由体育大国向体育强国迈进争光添彩。”[11]我们完全赞同后面的观点，但对“尽快出台《民族传统体育非物质文化遗产保护法》”的观点不敢苟同，而且这也是不可能实现的想法。针对目前分割保护的不足，为了便于从整体上系统全面地保护和利用少数民族体育文化遗产，我们倒是有一个比较可行的建议，即由国家民委、国家体育总局牵头，联合文化部、教育部、国家文物局等部门出台《关于加强少数民族体育文化遗产保护的通知》，详细规定少数民族体育物质文化遗产的定义和范围、实施办法、保障措施等，在资金等方面大力支持民族地区建设少数民族体育文化遗产保护生态区；将少数民族体育文化遗产的基本内容纳入少数民族和民族地区教育体系，在制度、编制、师资、职称、经费来源等方面给予特殊优惠政策。同时，各地方政府和体育部门可以制定和修订地方法规、规章等形式对少数民族体育文化遗产进行全面保护。

三、机构设置存在的问题及对策

虽然2005年已经提出“文化遗产”的概念，但相关机构的建设并没有配套或调整，更为严重的是，各部门各自为战，没有形成统一的管理机构，无法形成强大的合力。物质文化遗产，国家文物局、农业部、住房和城乡建设部、国家民委等部门都在管，存在主体不明以及职能交叉、冲突和模糊的问题。非物质文化遗产的管理隶属于文化部非物质文化遗产司、中国艺术研究院中国非物质文化遗产保护中心。显然，这两个单位行政级别太低，根本无力管好全国数量庞大的非物质文化遗产和做好头绪繁多的管理工作。而国家体育总局体育文化发展中心，与中国体育博物馆、中国奥林匹克博物馆三块牌子一个机构，是国家体育总局直属事业单位，主要职责有十项，其第四、五项分别是：负责体育文物（包括各种文献资料）的征集、整理、研究、陈列、管理和利用；负责体育档案的收集、整理、管理和利用。就国家体育总局网站上公布的各个直属部门职责来看，也没有发现管理少数民族体育非物质文化遗产的部门。

此外，由于少数民族体育文化遗产保护工作涉及到多个行政管理部门，如体育部门、文化部门、民族事务部门、文物部门等，多头管理，导致管理效率低、责任不分、保护不到位等问题。国务院于2005年3月26日公布的《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》的附件文件《非物质文化遗产保护工作部际联席会议成员名单》中，却没有体育行政部门及负责人的影子，这显然不利于少数民族传统体育非物质文化遗产的保护。

党的十八届三中全会指出：“建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，必须坚持社会主义先进文化前进方向，坚持中国特色社会主义文化发展道路，培育和践行社会主义核心价值观，巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。坚持以人民为中心的工作导向，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，以激发全民族文化创造活力为中心环节，进一步深化文化体制改革。”[12]针对新形势和新问题，为了贯彻落实党的十八届三中全会精神，为了更好地管理和充分发挥作用，推进文化遗产管理体制机制创新，建立统一管理的“顶层”领导机构是当务之急。在归属不变的情况下，把国家文物局改为国家文化遗产局，统一管理全国的物质文化遗产和非物质文化遗产。地方文物机构和非物质文化遗产机构合并为文化遗产部门，管理本地的所有文化遗产。在国家文化遗产局成立之前，体育主管部门应该更主动积极地参与少数民族体育文化遗产保护工作，特别是下辖的国家体育总局体育文化发展中心应积极配合文化部、发改委等其他部门，对少数民族体育文化遗产的挖掘、抢救、保护、开发等工作实施决策和领导，制定少数民族体育文化遗产保护战略专项规划，并在人员、资金和物资等方面提供力所能及的保证。同时，各级体育部门特别是民族地区各级体育部门应切实担负起责任，保护少数民族体育文化遗产，并主动与各有关部门加强合作[13]。提倡各地建立少数民族体育文化遗产专题博物馆或展示中心，妥善保存和展示与少数民族体育文化遗产有关的实物、资料；设立少数民族体育文化遗产保护中心、数据库等，为少数民族体育文化遗产保护和利用作出应有的贡献。

[1]现代汉语词典（修订本）[M].北京：商务印书馆，1996：1622.

[2]国务院关于加强文化遗产保护的通知[J].中华人民共和国国务院公报，2006，(5)：32-35.

[3]李义凡.浅谈《文物法》的缺失对文物工作的不利影响[J].经济与社会发展，2007，(5)：116-118.

[4]徐懿姣.对“文物保护”的基本政策在实践中的几点认识[J].世纪桥，2008，(3)：150-152.

[5]李华成.论非物质文化遗产传承人制度之完善[J].贵州师范大学学报（社会科学版），2011，(4)：81-85.

[6]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2012-11-18：3.

[7]张洋.提高政府立法质量有何良方[N].人民日报，2013-4-3:18.

[8]邹兵.完善非物质文化遗产法律保护体系[N].人民日报，2012-4-11:7.

[9]邓章应.也谈非遗传承人的权利[N].光明日报，2012-12-18：11.

[10]曾建明，邓欣，庞辉.我国民族传统体育文化的立法保护研究[J].北京体育大学学报，2013，(5)：28-33.

[11]王卓.我国民族传统体育非物质文化遗产保护的立法研究[J].北京体育大学学报，2011，(4)：27-29，39.

[12]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16：2.

[13]白晋湘.非物质文化遗产与我国传统体育文化保护[J].体育科学，2008，(1)：3-7.