生态税收视角下深化我国燃油消费税改革的思考

唐素梅

（安徽电子信息职业技术学院，安徽 蚌埠233030）

一、生态税收视角下的燃油消费税

（一）生态税收

生态税收是指将环境因素融入传统模式的税收体系中，纳税对象或者税负承担者为对环境有污染的行为或者产品。这一定义从某些程度赋予了税收环境保护的职责，生态税收体系从宏观角度对地域经济发展起到了杠杆调节作用，并从微观税目、税率等方面保护了环境，增加了保护生态资源环境的专项资金收入。早在20世纪70年代初，世界经合组织（OECD）就提出了“污染者付费原则”：为了保证生态环境处于可控范围，污染者应该承担其政府对其污染行为的收费［1］（P175）。这一原则影响了很多国家对燃油消费税征收目标的定位，通过税收影响成品油的消费行为，一方面以减少尾气排放，一方面以期促进绿色能源的使用，进而保护能源、呵护环境。国内学者计金标［2］（1999）较早探讨了生态税收理论基础的问题，并将可持续发展引入生态税收中，进一步扩展了燃油消费税研究思路。其后，肖俊极等［3］（2012）基于生态税收理论对消费税和燃油税进行了对比，提出消费税能够促进新能源的使用，燃油税可以有效地抑制能源消耗。而龚辉文［4］（2015）通过对税率调整的研究，发现近年来国内燃油消费税的改革正日益凸显生态税收理念，对燃油消费税税率的调整按照对环境的影响程度来确定。刘晏［5］（2013）则在全面分析燃油消费税改革后不同利益群体的变化基础上，提出燃油消费税的进一步改革应依据生态税收理论，并就如何完善燃油税功能，进一步发展了生态税收理论。

（二）燃油消费税的“双重红利”

英国经济学家庇古在《福利经济学》一书中提出，政府应当从宏观税收角度治理污染行为［6］。在此之后，环境税收方面的思想逐步发展，20世纪80年代“双重红利”思想形成并被深入研究，其思想的主要内容为关于环境的生态税收在严格的假设条件下具有改善生态环境和推动经济发展的双重效用。燃油消费税由于其税种自身特性，是典型的具有双重红利性质的税种，特别是在我国现处的新常态经济形势下，燃油消费税价格的调整与税种的深化改革都具有一定的意义。刘建徽等［7］（2015）通过对西方国家改革环境税中燃油税的研究，提出要合理设定税制要素，从而为获取“双重红利”效应创造条件。而陈豹等［8］（2013）认为中国在进行燃油消费税改革时，短期内应以达到“双重红利”中的绿色红利为目标。刘晔等［9］（2010）通过对“双重红利”假说的评述，也认为燃油消费税的改革将有利于我国经济的长期可持续发展。李晶［10］（2014）的研究则强调，燃油消费税的改革需要与增值税改革相联动，并应创新燃油消费税的计征方式与税率。

二、我国燃油消费税实施的现实背景与所引发的问题

2009年，我国开始实施燃油税费改革，通过逐步厘清税费关系，规范了交通行业的税费制度，并分步制定了合理的成品油价格联动机制。但在现实执行过程中，随着社会环境的不断变化，节能减排、保护环境与经济发展的双重红利目标能否实现，还需要根据实际情况正视并解决所出现的各种问题。

（一）燃油消费税征收的新常态背景

1、汽车保有量增加迅猛。随着前些年我国经济的高速发展及国家政策偏倚，汽车市场自2008年起一直红火，我国已超越美国成为世界第一的汽车销售大国。根据公安部统计，2014年我国汽车保有量达到1．54亿辆，保有量和新注册量均达到了历史最高水平，私家车总量达到了1．05亿辆［11］，全国范围内每百户家庭拥有私家车比例为25%，北京百户家庭拥有私家车比例为63%，广州、成都等大城市每百户家庭拥有私家车也超过40辆［11］。汽车保有量的屡创新高凸显我国居民生活水平的不断提高，但接踵而来的却是城市的极度拥堵以及尾气排放产生一氧化碳和氮氧化物排放量急剧上升，不仅扰乱了城市的正常气候环境，导致雾霾严重、PM2．5异常，而且还诱发了暖冬、干旱、洪水等极端自然灾害的发生。这一系列的连锁反应使得我国人民的身体健康和生活环境改善，以及经济的可持续发展都面临着严峻的挑战。

2、不断波动的国际油价。随着汽车保有量的迅猛增加，我国的石油需求量日益增加。根据2015年发布的《国内外油气行业发展报告》显示，2014年我国石油净进口量为3．08亿吨，比上年增加5．7%，石油对外依存度达到59．5%，再创历史新高［12］。不断上升的石油需求以及较高的对外依存度，使我国石油行业以及消费者都对油价十分关注。自2009年燃油消费税改革以来，国际成品油价格一直不断提高，为了减轻居民的行车成本，燃油消费税一直未调整，税收本应发挥的杠杆作用效果也并未体现出来。随着2014年国际政治经济形势的变化，国际成品油价格迎来连续“十三跌”，燃油消费税在此时应该发挥起机动灵活的杠杆作用。

3、新能源技术的不断发展。为了减少对石油进口的依存度，也为了进一步实现经济可持续发展战略，世界各国都在积极致力于研究新能源以替代石油消耗品。2014年，国内各大汽车厂商都陆续推出自己的新能源汽车进入民用市场，以特斯拉、北汽、比亚迪为代表的数款电动车已逐步被消费者接受，各地政府也对新能源电动汽车进行高额补贴和高比例上牌率以鼓励其发展，燃油消费税在此时也应该发挥一定的能动作用，调节人们对石油资源的依赖，鼓励消费者使用清洁能源。

（二）现行燃油消费税引发的问题

1、征税成本提高。燃油消费税自2009年到2014年11月一直未提高，但在2014年12月到2015年1月的“三级跳”之后，燃油消费税的征管成本也随之上升。我国成品油加油点成千上万，在城市内每1 km左右就会有1个“两桶油”的国有加油站或私人加油站，在1个月内3次上调燃油消费税，每次上调的间隔都较短，对于税务征管人员来说保证1个月内各个销售点的销售数据精确无误，需要投入更多的人力财力的保障。另外，对于农林牧渔行业的燃油消费税补贴返还，也需要更多的征管力量以保证补贴全额、及时到达被补贴对象手中。

2、税收负担增加。随着国际油价的连续跌落和国内燃油消费税的“三级跳”，占机动车比例95%的私家车的税收负担提高。以2015年2月3日北京中石化93号汽油价格为例，当日价格为5．62元／升，除去上游加工、运输环节的成本，在销售环节消费者税收负担包括以下3个方面：首先，我国成品油需要缴纳增值税，93号汽油的含税价为5．62元［13］，其每升需要缴纳的增值税税额为0．82元［5．62×17%／（1＋17%）＝0．82］，则增值税占其每升价格的比例为14．6%［0．82／5．62］；其次，根据财政部2015年1月12日通知，汽油每升燃油消费税提升到1．52元，则燃油消费税占其每升价格比例为27%［1．52／5．62］；最后，对于已经缴纳的增值税和消费税，以及缴纳城市维护建设税和教育费附加（分别为7%和3%）［14］，因此二者需缴纳0．234元，则城市维护建设税和教育费附加占其每升价格比例为4．16%［0．234／5．62］。综上所得，增值税＋燃油消费税＋城建费教育费附加＝0．82＋1．52＋0．234＝2．574元，占汽油每升价格的比例为45．8%，与汽油8元时代近30%的税收负担来相比，消费者所承担的实际税收负担的比例上升不少。

3、交通运输部门事权与财权的不对称。我国开征燃油消费税的目的是取代公路养路费，是“费改税”的重要改革之一。燃油消费税明确了对资源环境的保护，促进了税收公平。由于我国的公路、铁路等都具有准公共物品的性质，决定其无法完全交由市场进行配置，各级政府是各自管辖内公路的主要出资人和管理人。在进行燃油消费税改革之后，实行中央与地方共享税模式，燃油消费税先由中央统一收齐，再通过专项转移支付形式进行分配，但实际执行过程中，国库集中支付的效率会由于程序问题而降低，导致地方政府在实际资金运用时会入不敷出，造成事权与财权的不对称现象出现。同时，中央资金的使用也需要更加透明化，按照2014年我国成品油的使用量估算，3次上调燃油消费税，国家财政将增收1500亿元，如何透明、高效地“取之于民、用之于民”并保护生态资源环境，是需进一步深化改革的重要内容。另外，税收法定原则如何适应油价联动机制也是值得关注的重要问题。税收法定原则一直是我国财税体制改革所追求的基本方向［15］。财政部和国家税务总局在燃油消费税3次上调之际声称，燃油消费税上调或下调是在《消费税法》允许的范围之内的，对于稳定油价与市场也具有促进作用，但很多学者还是质疑此行为是否依法行政。此矛盾的核心在于，应该如何建立税收法定原则以适应油价联动机制。

三、日韩在发展生态经济中的燃油消费税改革经验

日本和韩国在地理位置上与中国相近，在经济发展进程上快于中国，因此借鉴邻国的燃油消费税改革经验，有利于我国深化燃油消费税改革，发展生态经济。

（一）燃油消费税收入专款专用

20世纪50年代，《日本地方道路税法》就规定燃油消费税收入必须专款专用，只能用于道路的维护。韩国也通过类似法律，规范燃油消费税收入用途，保证其透明度。两国都是通过中央与地方共享税模式进行税收收入分配，一半是地方政府用来地方公路维护，一半是中央政府用来国家道路维护［16］。

（二）减免税项目较全

为了保护环境，两国的燃油消费税征税对象主要都是民用机动车，对于非车用燃油（化肥制造、医药、航空业等）设计了一系列的减免规定。为有效防止因成品油价格上涨形成的国内通胀现象的发生，两国都在公共交通行业实行较低的税率，鼓励公共交通业的稳定发展，提倡出行使用公共交通工具，以保护环境、节约资源。

（三）合理有效的差别税率

两国都根据不同用途，制定了煤油、柴油、汽油的差别税率。对工农业生产中使用的柴油和日常生活中使用的煤油，实行较低税率，保障生产生活的有序进行，而对私人汽车则征收较高的汽油燃油消费税，提高其出行成本，以期遏制私人交通工具的规模。

（四）消费税“组合拳”式样繁多

韩国政府通过交通能源环境税对柴油、汽油、煤油等征税，日本政府在汽油上不仅要征收消费税，还要征收地方道路税。两国对于成品油开征的税种目的，都紧紧围绕生态经济发展的目标。

概而言之，日本和韩国在其国内所实行的燃油消费税制度都是高税负的方法，其税收占成品油每升的比例在50%～60%之间。较高的成品油使用成本，长期来看，促使了国内经济的发展方向转向集约型，也减轻了对进口成品油的依赖，降低了束缚度，逐步形成了低能耗的经济发展模式，同时还加速了本国新能源产业的开发，从而收获了经济增长与资源保护的双重红利。

四、深化我国燃油消费税改革的生态路径

（一）采用差别税率及灵活的税收优惠政策

燃油消费税的税率改革要紧紧把握生态税收的理论基础，对各种燃油应按照其化学成分、环境污染程度、稀缺程度等实行差别税率，从而实现从源头对污染品进行有效控制的目标。即对工农业生产中使用的柴油和日常生活中使用的煤油要制定较低税率，以保障生产、生活的有序进行，而对于使用私人交通工具的汽车征收较高的汽油燃油消费税，提高其出行成本，遏制私人交通工具的规模。采用差别税率和灵活的税收优惠的出发点都是保护环境、减少资源的使用，但是另一方面也会造成社会福利的损失，影响钢铁、化工等行业的发展。因此，在采用差别税率和灵活的税收优惠时需要进行深度的分析与探讨，要在保证环境改善的前提下对经济的发展起促进作用，同时尽量保持能源行业的稳定发展。

（二）进一步促进地方政府财权与事权的统一

即明确中央政府与地方政府在国家交通运输行业上的职责分工范围，对于各自在道路建设、养护、管理上的责任进行细化，并将每年的燃油消费税收入进行明细公开，收支透明。这样不仅能够提高了各级政府的行政效率与质量，还能加强公民对政府依法行政的合理监督。而燃油消费税改革正是更好统一地方政府财权与事权的良好契机，当然，在进行具体改革时应把大数据的思维充分融入其中，建立透明的燃油消费税公开机制，细化政府职能，推动财税科学化管理的进程。

（三）征收方式多元化，完善环境税制

即依靠发达的计算机网络与大数据技术，完整、精确地获取征管单位相应的数据，并及时对获得的数据进行统计整合与深化分析。这对于降低征管成本、提高征管效率将有很大的帮助。此外，要在征管多元化的过程中逐步建立起涉税信息共享的机制，以共通涉税信息，同时，还应该对燃油消费涉税各环节数据予以统计分析，找出隐藏在其背后的内源性问题，从而为科学决策提供参考。总之，燃油消费税在今后的深化改革中，应逐步划入环境税体系，使得以污染品为代表的环境税形成完整的体系，进而有助于国家宏观战略的执行。

（四）强化税收法定原则的程序性

应理顺税收法律与税收行政法规之间的关系，建构起科学、协调的税收法律法规体系。税收法定原则并不意味着今后不能再进行授权立法，只是要求这些授权应在法治框架下针对具体事项，且限定明确的范围与要求，而不能是模糊宽泛的“空白授权”［17］。税收法定原则也不意味着绝对排斥税收行政法规等其他法律渊源，国务院仍可以根据授权或为了执行法律而制定税收行政法规，财税主管部门也可以根据法律法规出台具体的解释与执行细则［17］。但政府相关部门在制定、出台政策的时候，应严格按照法定程序进行。人大常委会及其执行机构对于类似国际油价频繁变动的现象，也应充分发挥灵活性，安排相关专业人员及时、准确地为税率等内容的法定调整进行高效审议，确保每次税率的上调与下降都合法合规。

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