乡镇领导干部法治思维培育研究——以渝东南地区为例

任大义，张 涛

（1.中共重庆市黔江区委党校，重庆 409000;2.中共重庆市黔江区纪委，重庆 409000）

党的十八大报告强调“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。乡镇作为我国行政体系中最基层的政权组织，始终处于政策执行最直接的位置，这种特殊性就要求乡镇领导干部必须更加重视运用法治思维和法治方式来解决实际问题。但长期以来，受历史人文地理环境特别是政府规划管理的缺失和失范等因素影响，我国部分乡镇领导干部在履职过程中“权大于法”“以言代法”等问题依旧突出。在建设社会主义法治国家的今天，从基层特别是偏远地区乡镇的角度探索培育领导干部法治思维的路径体系，对于促进新时期领导干部提升法治思维方式就具有重要的现实意义。

一、乡镇行政管理中法治思维的特征

思维方式是人们看待事物的角度、方式和方法，决定着人们的行为方式。法治思维是指各级领导干部在面对实际问题作决策的过程中，自觉运用法治理念、原则和逻辑来认识、分析和解决问题的思维方式，它在本质上有别于人治思维和权力思维。就乡镇而言，法治思维在其社会行政管理中具有以下特征。

（一）法治思维的认知主体是乡镇领导干部

现代法治要求严格控制政府的权力，即对政府而言，法定职责必须为，法无授权不可为，必须要将对权力的行使纳入到法律规定的程序范围内。从这个层面说，要实现依法治国首先应该是依法治权、依法治官。乡镇是我们党执政的基础层级，其党政领导干部是现代基层社会治理的主体力量，他们的法治思维水平、运用法治方式解决问题的能力如何，直接决定着法治建设在中国的成败。因此，要建设好社会主义法治国家就必须明确乡镇基层社会行政管理中领导干部在提升法治思维中的认知主体地位。

（二）法治思维体现的是规范权力保障权利的思维

中国特色社会主义追求社会的公平正义，法治通过对公权力运行的规范来保障公民合法权利的行使，以此来促进社会公平正义的实现。现代社会是利益多元化的社会，特别是当前我国所处的社会转型期，基层工作矛盾、社会纠纷频发，不少乡镇领导干部在行使权力解决问题时只注重提高管理效能而忽视对公民权利的保护。法治思维的实质就要求领导干部从权利和义务的角度去观察、分析、处理问题，最大程度保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等不受侵犯，努力维护基层群众的根本利益。

（三）法治思维的精髓在于让领导干部树立规则意识

法治是“使人类服从规则治理的事业”，不仅意味着民众应该遵守规则，更要求政府要按照宪法和法律规定来行使公权力。领导干部的决策是行使公权力的第一道门槛，直接关系到公权力与社会行政管理之间的平衡性，法治思维的精髓就在于让领导干部在行使公权力的过程中不仅需要熟悉相关法律规则，还应树立对法律规则意识，严格按照法律规则行使权力，准确做到既不缺位也不越位，特别是自由裁量空间较大时，更需要领导干部运用规则意识来对权力的行使加以限制。

（四）法治思维要求领导干部强化决策的理性逻辑

随着改革的深入，社会变革速度加剧，利益格局的调整使得基层矛盾纠纷的诱因更加复杂化，这就要求乡镇领导干部不仅要秉着公平正义的价值理念，注重法律的具体规定、程序性要求来解决具体问题，更需要结合实际强化运用法治思维的理性逻辑，在决策的过程中兼顾各方利益，切实做到既保障公民的合法权益又有力促进社会经济的快速发展，以推动社会的和谐稳定发展。

（五）法治思维的形成需要在长期的实践中不断推进

法治是文明进步的重要标志，是几千年人类社会发展的必然趋势，法治思维的形成是建立在后天的学习、教育、实践中不断固化的观念基础之上。受中国传统文化特别是儒家文化、封建传统文化、宗族观念等因素的影响，目前乡镇特别是渝东南地区乡镇中不少领导干部依旧存在用人治思维、道德思维等方式来解决实际问题，要在这样的环境下完成法治思维水平的提升必然要在长期的实践中探索推进。

二、提升乡镇领导干部法治思维水平的必要性

法治思维在治国理政过程中具有不可替代的位置，乡镇作为贯彻落实国家大政方针的前沿阵地，其社会管理直接决定了乡镇领导干部的行为具有直接性、执行性和实践性等特点。只有乡镇领导干部有了法治思维，才能更好地保障公民的基本权利，推进我国进一步发展社会主义法治国家。

（一）是实施依法治国方略的关键切入点

毛泽东同志指出:“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”乡镇领导干部是由基层群众直接选举出来的，是群众利益最直接的代表者，他们的思维方式决定着其所辖范围内的经济社会发展方式。提升乡镇领导干部的法治思维水平，可以推进其更好地带领所辖基层党员干部贯彻落实依法治国的基本方略，同时为全民学法、遵法、守法、用法、提高法治意识起到良好的示范作用。与之相伴的，公民法治意识提高了，反过来会监督领导干部的决策行为，促进领导干部更加科学地决策，以此形成良性循环。因此，将乡镇领导干部作为提高法治思维水平的认知主体，是实施依法治国方略、增强全民守法意识的关键切入点。

（二）是偏远地区基层实现良性发展的现实需求

偏远地区往往集老少边穷于一体，其乡镇经济市场体系不完善，经济发展水平低、特色产业滞后，社会事业发展缓慢、基本公共服务不足，区域发展不平衡、城乡差距大，所辖面积广、生态环境脆弱。这就亟需乡镇领导班子及时转变观念，抓住快速推进依法治国的契机，加快政府职能转变，逐步形成权责一致、执行畅通、监督有力的行政管理体制，打造服务型法治政府，破解发展难题。

（三）是化解转型期基层社会矛盾的手段保障

当前，我国经济体制、社会结构、利益格局以及人们的价值观念正经历深刻变化，特别是社会底层人们的人生观、价值观、世界观、道德观都经受着强烈的冲击和考验，乡镇基层社会矛盾呈现高发多发态势。可以预料，随着经济的快速发展和改革的全面深化，还将出现更多新的矛盾和问题。而预防及化解此类矛盾最重要的依据和手段始终是法律。基于此，乡镇的行政管理方式应由传统强调政治导向向法治导向过渡，只有用法治思维和法治方式来解决社会矛盾，才能真正处理好改革、发展、稳定三者之间的关系。

三、渝东南地区乡镇领导干部法治思维现状

渝东南地区“一区五县”包括黔江区和武隆、石柱、秀山、酉阳、彭水县，集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，以该地区乡镇领导干部为调查对象，研究其法治思维的状态对探索培育乡镇领导干部法制思维路径具有非常重要的借鉴价值。通过对渝东南地区乡镇领导干部访谈式调查，结合相关案例进行分析，发现乡镇领导干部的法制思维水平随着我国法治建设的深入开展已得到相应提升，但相对于新形势下人民群众对法治的期待而言，仍然存在诸多不足。

（一）法律的认识和信仰方面

1.部分乡镇领导干部“官本位”思想突出。调查显示，封建社会根深蒂固的“人治思维”不仅普遍残存于公民意识中，也深深植根于一些基层领导干部脑中。具体表现在乡镇基层领导干部日常履职过程中，对上级领导批示或指示的态度上。有的乡镇主要领导干部表示即便有时候上级领导批示的“条子”突破了法律规定，他们也要坚决执行。这意味着一部分乡镇领导干部在具体执行政策的过程中，特别是在有上级压力时他们会选择性使用法律。同时，也有少数乡镇副职领导干部表示，由于“一把手”的“一言堂”现象较为严重，因此在法律范围内不能很好地履职。从深受“官本位”思想影响层面上来说，法律只被用来治理和约束下级，更多的是只针对老百姓。

2.多数乡镇领导干部对现代法治的核心认识不清晰。就法律的根本目的而言，绝大部分乡镇领导干部都认同是保护公民基本权利，维护社会公平正义的，也基本能够认识到自己手中的权力是人民通过法律赋予的。但对现代法治目标的核心的理解，约7成受访乡镇领导干部认为是依法治理社会事务，而认为依法制约国家权力的则不足3成。限制权力，保障权利是法治思维的精髓，也是现代法治目标的核心。可以看出，目前渝东南地区乡镇领导干部对现代法治目标的核心认识不够清晰，没有从根本上明白法治落实到领导干部自身是“依法控权”“依法治官”。

3.部分乡镇领导干部崇尚法律、敬畏法律观念不强。就遵守法律而言，乡镇领导干部普遍表示遵纪守法是每个公民应尽的义务。可以看出，随着法治的普及，领导干部法治意识普遍增强，在遵纪守法上均有较为理性的认识。但就法律在领导干部履职过程中发挥的作用而言，极少数领导干部则表示有时候为了加快推进政策在本区域执行或解决实际问题时，会采取寻找法律漏洞或打法律擦边球甚至突破法律来推进工作，特别是涉及到领导打招呼的利益纠纷问题、上级制定的政策与法律相抵触时，会采取折中的办法，既不明显违法，也不得罪上级领导。可见，目前乡镇领导干部还缺乏对法律的崇尚和敬畏，由此导致在解决具体问题特别是面对各种压力时，依法办事的原则性不够强。

（二）法治思维的形成和培养方面

1.多数乡镇领导干部学法的主动性、积极性不够高。从受访的渝东南地区乡镇领导干部来看，对法律的学习突出表现为两个“不够”:一是对法律知识的系统学习不够。绝大部分乡镇领导干部或多或少都掌握一些与本职工作相关的法律知识，除此之外，很少对法律知识进行系统的学习掌握，甚至有极少数刚提拔的领导干部对自己本职工作内法律的具体规定尚不清楚。二是对法律知识的主动学习不够。乡镇工作具有很强的针对性，由此导致不少领导干部将主要精力放在实用性较强的业务知识上，而忽视了法治思维在破解当前经济社会发展中的作用，加上我国目前法治水平有限，行政手段相对来说更加有效，影响了乡镇领导干部学法用法的积极性。

2.多数乡镇领导干部接受法律教育培训的形式单一。当前，针对渝东南地区乡镇领导干部法律方面的教育培训主要有党校（行政学院）培训和重庆市干部网络学院（网络课程）网络学习两种形式。就学习效果来看，党校（行政学院）的法律课程少，时间相对较短，因此对法律条文的解读较宽泛，不深入。干部网络学院可供选择课程较多，但缺乏趣味性、系统性和实效性，且受年龄偏大的影响，乡镇领导干部网络学习的积极性不高。此类零散式的教育培训还远远达不到把握条文蕴含的法治精神并提高法治思维能力的高度。

3.多数乡镇领导干部尚未形成法治思维的办事习惯。虽然不少乡镇领导干部已经具有一定的法律基础，但必须要将外在的法律知识内化于心，转化为指导个人行动的内在思维方式，才能成为领导干部的法治素养。要实现这样的转化，取决于领导干部个人知识文化水平和修为。受各种因素的综合影响，目前乡镇领导干部将法律知识转化为内在素养的程度有限，多数尚未形成法治思维的办事习惯。

（三）法治思维的实践方面

1.部分乡镇领导干部对法律的程序性规定不够重视。就“作出某一决策、实施某一行为，其过程是否符合法律规定的程序”而言，近2成的受访领导干部表示“有时候不太符合也没有办法去完全符合”。调查中我们发现，偏远地区乡镇普遍存在财政资金不足的情况，导致较多领导在遇到重大基础设施或重大项目建设的决策时，为推动地方发展，往往先考虑的是如何将资金争取到，在整个决策过程中没有依照法律规定的程序向社会公开并认真听取社会和专家意见，有时即便召开论证会与听证会也是流于形式。一些重大决策往往仅由乡镇领导班子拍板，甚至只由“一把手”个人拍板。如网络爆料出来的渝东南地区某些乡镇未经附近居民同意建设加油站、电站等事项。

2.不少乡镇领导干部运用法律解决问题的能力不足。从各地暴露出来的各类民生问题来看，不少乡镇领导干部尚不能很好地运用法律来解决其所面临的复杂的社会矛盾和问题。这突出表现在各地的强拆事件上。就渝东南地区来看，各地均有群众反映强拆问题，如“石柱县南宾镇无良开发商无视法律偷拆房屋”“武隆霸王强拆”等。个别领导干部在处理复杂的社会矛盾时往往将政策作为其工作的依据而忽视法律对群众权利及利益的保护，因而引发相关的上访事件、群体性事件频频发生。

3.突发事件或维稳需要导致一些乡镇领导干部突破法治的现象时有发生。近年来，随着经济的发展，我国各类社会矛盾日趋复杂，各种突发事件频繁发生，由此引发的群体性事件屡见不鲜。及时处理突发事件及维稳的要求致使一些乡镇领导干部在处理此类事件时突破法治的现象时有发生。不少乡镇领导干部对解决上访问题的认识过于简单片面，习惯用行政方式代替司法方式、用个人权威取代法治权威，甚至不惜一切代价压制矛盾，导致问题更加复杂化，偏离了法治轨道。

四、培育乡镇领导干部法治思维的路径选择

培育乡镇领导干部法治思维是一项涉及政治、经济、文化、社会组织等各领域的系统工程，既需要顶层设计，又需要基层根据实践不断探索创新。

（一）前提:加强宣传教育培训，不断夯实法律基础

1.深入开展法治宣传，在乡镇基层积极营造法治氛围。法治信仰的形成是一个长期熏陶、耳濡目染的过程，要增强基层执政者的法治观念，特别是要改变偏远山区乡镇领导干部长期以来形成的思维定势，就需要高度重视当地社会氛围的营造。要依托广播、电视、报纸等传统媒体与网络、移动电视等新兴媒体，以法治新闻、法治故事、法治案例、普法歌谣等丰富多彩的宣传形式，增强民众的法治观念，使其更加积极主动地参与到法治建设中来。同时高度重视学校在教育中的基础作用，以法律知识、法律意识和法律思维为基本内容开展针对青少年的法治教育，为弘扬法治精神、形成法治文化奠定坚实的法治素养基础。

2.转变教育培训方式，激发乡镇领导干部的学法兴趣。一是创新学习方式。创新领导干部参与法律学习方式，如采取行政部门与党校、行政学院联合开展专题研讨班、研讨会，举办各类依法治国培训班，策划法治教育群众见面会，乡镇领导干部旁听庭审、参观监狱、参与法律援助的实践活动，开通普法短信平台等各种形式，充分调动领导干部作为实际工作者、领导者的参与热情。二是丰富学习内容。法律是活的有机体，传统的普法学习往往只注重法条与公法的学习，而忽视了对法理与私法的传输。乡镇领导干部法律的教育学习，必须高度重视私法、公法、法理、法条的系统性，将对法律的学习与推进社会矛盾化解、社会治理创新、公正廉洁执法等紧密结合起来，这样不仅能够改善领导干部学习法律知识碎片化、零散化的现象，防止领导干部对法律断章取义现象的产生，也能够进一步增强领导干部学习法律的热情和兴趣，最终形成解决社会问题法治思维优先的思维定式。三是改进学习方法。法治思维的形成建立在对法律的长期学习之上，但乡镇领导干部往往是“年龄大、工作忙、事务多”，这就要求领导干部个人要解决好学习方法与学习时间的问题。在学习内容上要做到单位有计划、个人有规划，在学习时间上要做到集中学习与见缝插针学习相结合，确保对法律的学习能够落到实处。

3.完善以考促学机制，提高乡镇领导干部的学法自觉。普法考试每年都在领导干部群体中开展，但就实践的效果而言，往往是流于形式。要切实提高乡镇领导干部学习法律的自觉就需要改变目前的普法考试方式，积极推行领导干部任前法律考试加考核制度，即在选拔提拔乡镇领导干部的过程中，高度重视对其法律知识的考核，特别注重对其法律素养、法治思维和法治方式解决问题能力的考核。同时，建立学法用法表彰通报制度，即每年对学法用法先进单位和个人进行表彰，特别是表彰能够运用法治思维和法治方式解决实际问题的单位和个人，并对学法用法不积极的单位进行通报批评。

（二）核心:着力完善决策程序，强化法治思维运用

1.高度重视决策程序建设，推动乡镇行政决策法治化。建设法治政府要求在行政决策过程中要将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。乡镇政府要结合本地区实际，将必须经过的程序落实到每年度的重大行政决策当中，甚至可以增加如决策启动、调查研究等程序，让重大决策程序更加完善。同时，要不断健全群众参与政府重大政策决策机制，乡镇一级更要广泛收集和听取群众意见，让广泛收集和听取群众意见始终贯穿于重大决策方案的规划、执行、评估、监控等各个阶段。

2.健全完善政府法律顾问制度，推进依法行政。十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度”，四中全会在此基础上明确“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”这需要从市级层面建立市、区（县）、镇（乡）三级政府法律顾问工作体系，并将重大决策的“预防”工作作为政府法律顾问工作者的重点，通过审查关口的前移，将乡镇重大决策及行为导入法治化轨道，由法律顾问在重大决策出台前进行法律论证，提供法律方面的专业意见和建议。

3.建立决策问责和纠错机制，强化法治思维的运用。建立健全决策问责和纠错机制不仅是乡镇领导干部树立和养成法治思维的重要手段，也是有效减少因决策失误造成损失或负面影响的重要途径。在健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免以及重大决策终身追究等制度基础上，建立与问责制度相适应的监督与评估等制度，确保乡镇领导干部深刻认识到权力只是履责的工具，其最终目的是保障人民的权利这一法治思维的精髓。

（三）保障:健全监督考核机制，积极营造法治环境

1.建立乡镇领导干部法治考核机制，提高依法履职水平。十八届四中全会明确“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。”据此，应当将法治建设成效纳入到乡镇领导班子政绩考核评价大系统中，并适当增加权重系数。同时，建立健全乡镇领导干部个人法治考核档案，将领导干部参加法治教育培训情况、重要工作实绩、重大工作失误等记入档案，作为选拔、奖惩、晋升、晋级等的重要依据，特别是对不依法履职的，可实行一票否决制，以此来促进乡镇领导干部切实提高依法履职水平。

2.健全乡镇行政全程监督制约机制，确保权力规范运行。法治思维的一个重要内涵要求就是公开透明，只有公开透明，才能最大程度地保障公民的知情权、参与权和监督权。乡镇一级必须紧紧围绕党务公开、政务公开、村务公开、财务公开等制度，将公开的内容、范围、时限以及反馈意见的程序等纳入到制度建设的范畴，充分发挥社会群众对权力规范运行的监督作用。同时，建立依法行政监督员制度，如聘请人大、政协、法制办等具体承担监督职责的工作人员或具备一定法律素养的社会人士作为特邀监督员，每年对政府依法行政情况进行年终评议，并指出存在的问题，提出整改意见。

[1] 黄诚.武陵山片区法治政府建设的路径分析[J].法制博览，2015（1）:69－70.

[2] 曹秀伟.基层领导干部法治思维能力建设问题研究——以山东聊城市为例[J].中共云南省委党校学报，2015（1）:146－150.

[3] 陈晨.运用法治思维和方式化解矛盾维护稳定[J].法制博览，2015（2）:132 －133.

[4] 张萍.提高领导干部法治思维的路径选择[J].成都理工大学学报，2015（1）:41－45.

[5] 汪永清.法治思维及其养成[J].求是，2014（12）:38－41.

[6] 李鸿忠.法治思维是现代治理的首要思维[N].人民日报，2015－01－14（7）.

[7] 董节英.法治思维:法治时代领导干部首要的思维方式[J].科学社会主义，2014（3）:58－60.

[8] 徐信贵，杨杰，李爱红，等.全面提高领导干部法治思维和依法办事的能力[J].探索，2015（1）:174－178.