电子政务环境下地方政府竞争力的构成要素及提升机制

杨 航

(福州大学至诚学院，福建 福州 350002)

一、政府竞争力的内涵

政府竞争力是一个有别于企业竞争力的新兴概念。在全球竞争日益激烈的环境中，各个地区的政府也要像企业一样参与竞争活动，以谋求自身的存在和发展。政府竞争的目的是为了获取人才、资金、信息等优势资源，这些优势资源数量有限，并且能在各个地区流动，各个地区的政府都想方设法保留或争取更多的优势资源为本地区服务。政府竞争的根本途径是，通过提高政府治理能力、改善行政质量、健全法律制度等手段，吸引优势资源向本地区流入。

政府竞争力，是指两个以上的地方政府在围绕人才、资金、信息等优势资源展开竞争的过程中所表现出来的参与竞争的能力。地方政府竞争力越强，它对于这些流动的优势资源越有吸引力，这种吸引力又使得它因在竞争中保持有利的地位而获得更多优势资源。这是个良性循环的过程。

政府竞争力是一种依据政府自身所拥有的独特资源和能力而形成的、可持续存在的独特优势，这里的独特能力和资源更多指的是政府的创新能力或制度的灵活度，比如高效灵活的管理体制，而不是一些可流动的要素，比如资金或人才，它不会轻易流失或被模仿。

二、政府竞争力的构成要素

由于地方政府所有的竞争行为都只能在国家既定的政策框架下实现，其竞争的宏观环境是相同的;由于我国实行中央与地方的分税制，地方政府也拥有相对独立的权益，因此，地方政府的竞争主要是围绕可以自由流动的人才、资金、信息技术等生产要素进行的。吸引这些优势生产要素，政府依靠的是宽松良好的政策制度、高水平的合理分配与利用生产要素的能力，以及足够多的优质公共物品和公共服务。

1.制度保障力

在现代国家的经济发展中，劳动力、自然资源、资本等传统资源的作用已不是决定性的了，一个国家或地区的竞争力不是由其所拥有的资源的多少决定的，而是看该政府能否创造出一个吸引和保留资源的良好的制度环境，以确保这些资源的作用得到最大的发挥。比如，新加坡经济的快速增长就得益于政府制度创新所推动的交易(及生产)成本的减少。一个国家的发展，仅有资金、人才、技术等优质生产要素是不够的，一个能让这些优质生产要素发挥作用的制度框架可能更重要，这一框架应该是充分开放、公平竞争、稳定可靠的。制度保障力包括政府的决策能力、政策执行能力、政策监督和反馈能力。地方政府必须根据宪法、法律以及上级的政策，制定符合本地区实际情况的具体制度，一项富于积极意义的新政策给一个地区带来的经济增长效应是逐步显现的。好政策只有被执行才是真的好。执行能力是评价地方政府及其工作人员优劣的标准。政策执行过程是政策反馈和监督的过程，这是下一轮政策制定的依据。政策方案在实施过程中常常被曲解，这直接影响到公共政策执行的效果，因此，必须对政策执行过程进行监控，以保证正确的政策得到贯彻实施，避免政策执行过程的偏差。一个公开透明、监督有力的政府才是具有竞争力的政府。

2.资源汲取力

资源的稀缺性是竞争的根本原因，而资源的可流动性则使得竞争行为得以存在。如果资源是不可流动的，是被一方所控制把持的，那就谈不上竞争了。在计划经济年代，资源是由中央根据各地区的情况统一进行分配的。在市场经济时代，人才、资金、技术这些生产要素都是由民众分散持有的，哪个地方政府能更好地提供持有稀缺资源的民众所需要的公共物品与服务，能以更低的成本更好地满足居民与企业的需求与偏好，哪个地方政府就能获得更多的稀缺资源，从而在竞争中脱颖而出。众多分散的居民与企业根据自己使用的主观感受评价地方政府所提供的公共物品与服务，并通过手中的货币进行投票来表达自己的这种主观评价，即通过交纳税费的形式向地方政府购买公共物品与服务［1］(P291－292)。如果某地方政府提供的产品与其他地方政府提供的产品相比较差，那么，潜在的消费者就会转向其他地方政府。竞争迫使地方政府调整其所提供的服务，以满足消费者日渐变化的需求。众多居民与企业的分散裁决最终决定着地方政府在竞争中的胜负。因此，政府的竞争力必须包含对于这些资源的汲取能力:一是对人才、资金、技术的吸引力。地方政府争夺人才、资金、技术等稀有资源的竞争日益白热化。各地方都致力于改善生活环境、投资环境，以吸引和汇聚科技人才和力量，引进、消化、吸收和创新技术，使人才、资金和技术能够直接转化为现实的生产力。二是对人才、资金、技术的利用力。地方政府所拥有的资源优势能否顺利转化成现实的经济效益，这不仅与其掌握资源的多少有关系，更多地取决于地方政府的能力，即对这些资源的发掘能力与综合利用能力。三是争取优惠权和试点权的能力。各个地方为促进当地经济发展，采取多种策略和博弈手段与中央政府进行讨价还价，以获得中央政府的优惠政策和特殊照顾。地方政府与中央政府讨价还价的能力也构成地方政府的制度保障力。

3.公共服务竞争力

政府辖区以内的公民向政府缴纳地方税，政府就应该向公民提供相应水平的公共服务。地方政府在提供公共服务时，既要考虑到纳税人的支付能力，又要公民对于公共物品和服务的需求能在既定的税收水平下达到最满意化。政府所提供的公共产品和服务并不是狭义上的公共物品，还包括居民生活的改善、区域经济能力的增强和竞争力的提升。如果纳税人发现在同等税赋条件下，其在一个地方政府的辖区内所得到的公共产品与服务没有其他地区好，那么，这些纳税人完全可以搬迁到其他地区去居住，其后果不仅仅是搬出地区的地方政府的税收收入的流失，其提供公共产品与服务的能力的进一步下降，更为重要的是，人才与资金的流失将造成区域经济发展速度的下降，因为相对而言越是优质的要素其流动能力越强，越有能力选择优质的公共产品与服务［2］。因此，在现实中，如我们常常看到的，优质的公共产品与服务总是与优质的生产要素相匹配。我国现阶段提出打造“服务型政府”，是与提高政府竞争力密切相关的。一个具备政府竞争力的服务型政府必须下决心把钱投到能够改善、提高人民群众生活质量的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等方面。

因此，政府要保持自身的竞争力，继续保持对人才与资金的吸引力，就必须提供优质的公共产品和服务，打造一个效率、廉洁、开放的新型服务型政府。

三、电子政务与政府竞争力的关系

行政生态学的理论方法有助于分析电子政务与政府竞争力的理论关系。行政系统本身作为一个“有机体”，处于电子政务这一“新型环境”中。行政生态学认为，任何一个行政系统都不能脱离环境而存在。研究政府的竞争行为及其竞争力，必须在所处行政环境下加以考察，因为这些外部环境直接或者间接地作用和影响政府竞争力［3］(P21－24)。首先，政务环境是一个复杂、多元的开放式系统，它包括经济、文化、历史、社会、人口、自然等诸多因素，而电子政务的发展也是这些因素当中的重要子集，同样会对政府的竞争行为产生不同程度的影响。其次，行政生态学认为，影响一个国家行政的生态要素主要有五个:经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。虽然电子政务不是直接构成生态环境的五大要素之一，但它对这五大要素的影响不可忽略。比如，电子政务要求加强执行层与高层决策的直接沟通，拓展管理幅度，逐步缩减中间管理层，使整个管理层结构趋于扁平化，这就完全改变了政府管理模式，使政府部门内部的沟通网络产生了根本性的改变。

电子政务所带来的主要是基于政府生存环境的重大变化。在不同的环境下，政府为了生存和发展必然要采取不同的竞争行为，以解决自身与环境的矛盾，因而政府的行为可以看作政府的行政环境的函数，行政环境是自变量，政府行为是因变量。一旦政府环境发生改变，政府的竞争行为就必须随之变化。如果我们令当前电子政务环境下的行政环境为E(Environment)，政府竞争行为为B(Behavior)，那么就会产生B=f(E)的函数关系。政府采取任何的竞争行为都应该基于政府与其电子政务环境互动的性质与方式。因此，对电子政务环境下的政府竞争行为的研究不能脱离电子政务大环境。

四、电子政务对于政府竞争力的提升机制

1.电子政务提升制度保障力

电子政务的决策支持系统可以帮政府解决政策方案的选择问题。传统的信息获取模式，渠道单一，传递层次多，获取成本高，收集周期长，反馈速度。电子政务能够有效地克服因时间和空间跨度而带来的信息源问题，帮助政府工作人员搜集用于决策支持的较为完整的信息，同时过滤掉影响决策的不重要信息。电子政务通过网络媒介，以最直接的形式向公众宣传那些正在实施或即将施行的政策，使得公众能够借助电子平台了解政策意图，避免对政策产生误解，从而使政策得到顺利实施。同时，公众作为政策实施的对象，可以通过网络平台向政府反馈政策体验结果，使得反馈结果能够及时纳入政府的政策修订日程，让政策日臻完善。电子政务是政务公开的重要工具，也是公众对政策实施监督的重要手段。网络的直接对话提高了政策透明度，缩短了监督距离，监督渠道的便捷化也促进公民监督意识的觉醒。

2.电子政务提升资源汲取力

电子政务是一个宣传范围广、宣传成本小的招商引资、吸引人才的平台。建立政府网站，可以把地区的城市基本情况、投资环境、办事程序、优惠政策、申报表格、联系方式等公之于众，进而一传十、十传百，带来更多的商业机会和技术人才。珠海市外商投资服务中心早在1998就建立了“珠海招商网站”，这是一个全天候、零距离的招商渠道。据统计，从2001年到现在，珠海市外商投资中心通过电子政务平台已受理了新项目、变更项目等2200多个外商投资项目的登记，成为该市最主要的对外招商平台［4］(P18－20)。

电子政务的应用提高了政府的工作效率，也提高了社会资源的整合利用效率。虽然在市场经济条件下，大部分生产要素的流动较为自由，但仍有部分资源受政府控制，由政府进行整合利用。电子政务为政府将有限的资源对接最多的受益群体提供了保证。在电子政务环境下，资源整合的技术和网络平台已经成熟，信息资源技术的共享机制有了得以实现的可能。地方政府通过发展电子政务增强对现有资源发掘和综合利用的能力，已成为提高政府竞争力的一种重要方式。

3.电子政务提升公共服务能力

电子政务的主要作用是使政府的经济调节、市场监管、社会管理与公共服务职能的计算机化，使一些本来需要手工完成的政府业务实现了自动化、网络化。与传统的政府服务相比，电子政务拓展了政府提供公共服务的渠道，使政府的服务功能进一步增强［5］(P5－6)。电子政务可以使政府的公共服务覆盖更大范围内的公民，可以提供更高层次的社会需求的满足，可以为公众获取公共服务提供更宽广的路径。电子政务不但以其方便、快捷、多样化、个性化的友好界面满足公众已有的服务需求，而且可以通过制度和管理的创新整合，发现公众新的需求点。利用电子政务对政府的组织结构进行重塑，把层级观念下的金字塔形组织结构改造成互动机制完善的扁平形组织结构，用电子化处理取代传统的人工作业，提高了政府的组织运行效率。加快电子政务的发展，既可以督促政府形成“以公众为中心”的服务理念，也使政府进一步提升服务能力，从而更多、更好地满足公众日益增长的对于公共产品和服务的需要。

［1］温桂珍，唐荣伟．浅析全球化时代我国政府竞争力的表现形式［J］．学术探讨，2008(9).

［2］王作成．政府竞争力理论与实证研究［M］．北京:中国标准出版社，2006.

［3］徐伟．试论政府应培育、发挥自身的核心竞争能力［J］．广东行政学院学报，2001(4).

［4］潘信林，王晓芳，魏捷先．政府核心竞争力的提出、构建及提升途径［J］．湖南财经高等专科学院学报，2007(12).

［5］Breton，Albert．Competitive Governments － An Economic Theory of Politics and Public Finance［M］．New York:Cambridge University Press，1996.