提高领导干部法治能力:现实挑战与对策

刘文科，李传兵

(贵州大学 马克思主义学院，贵州 贵阳550025)

“法治能力就是指特定主体具有法治思维，运用法治方式，认识、处理和决策相关问题的能力。”［1］在我国，提高领导干部法治能力，就是“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”［2］。十八届四中全会指出:“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。”［3］这一论述是新形势下党对领导干部治国理政能力的新要求、新期许，是当前各级领导干部提高自身法治能力的行动指南。新形势下，如何切实提高各级领导干部的法治能力，是推进法治中国建设面临的重大现实课题。

一 提高领导干部法治能力的重大意义

新形势下，全面推进依法治国，需要坚持依法治国、依法行政、依法执政共同推进，而党员干部尤其是各级领导干部作为依法治国、依法行政、依法执政共同推进的重要组织者、推动者、实践者，切实提高自身运用法治思维和法治方式的能力，自然就成为一种必然要求。

(一)提高领导干部法治能力是全面推进依法治国的必然要求

正所谓“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”［4］，各级领导干部作为全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，如果他们自身缺乏法治信仰，缺少法律知识，不善于运用法治思维和法治方式处理问题，那么即使依法治国这一治国方略再好，也只是一种理想而无法成为现实。此外，提高领导干部法治能力，本身就是全面推进依法治国这一重大战略的关键组成部分，贯穿于这一重大战略的全过程，如果这一方面出现了问题，其他部分必然会受到影响，那么全面推进依法治国自然就无从谈起。因此，全面推进依法治国就必然要求切实提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力。

(二)提高领导干部法治能力是深入推进依法行政的必然要求

法治政府的核心是依法行政，如何在我国这样一个人治色彩浓厚、法治传统欠缺的国家深入推进依法行政，建设一个职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，是我国各级政府长期面临的一项重大挑战。如果说依法行政这项重大挑战是一把锁，那么领导干部就是开锁人，而领导干部运用法治思维和法治方式的能力就如同开锁人手中的钥匙。唯有不断提高各级领导干部运用法治思维和法治方式的能力，才能不断深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，才能切实将党的十八届四中全会提出的关于深入推进依法行政、建设法治政府的六项重大举措落到实处。因此，深入推进依法行政就必然要求切实提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力。

(三)提高领导干部法治能力是切实推进依法执政的必然要求

依法执政是依法治国的关键，如何领导立法、带头守法、保证执法，如何不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，从而切实推进依法执政，是我们党当前和今后相当长一个时期面临的重大挑战。这些都对领导干部的执政能力尤其是法治能力提出了更高的要求和更多的期待。党员干部尤其是各级领导干部作为深化改革、推动发展、化解矛盾以及维护稳定的重要组织者、推动者、实践者，自觉提高运用法治思维和法治方式的能力，既是顺应改革发展稳定“大背景”的现实需要，也是切实推进依法执政的必然要求。因此，切实推进依法行政就必然要求切实提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力。

二 提高领导干部法治能力面临的现实挑战

党的十一届三中全会以来，广大领导干部的法治观念和法律意识虽然有所提高，但是法治能力却明显不足。新形势下，在领导干部法治能力建设过程中，领导干部法治信仰与法治思维欠缺、法治方式运用不足，领导干部法治能力建设的长效机制不健全，对提高领导干部法治能力构成了严峻挑战。

(一)来自领导干部自身的挑战:法治信仰与法治思维欠缺、法治方式运用不足

新形势下，提高领导干部法治能力面临的首要现实挑战，主要来自于领导干部自身，具体表现为有些领导干部法治信仰与法治思维欠缺，以及在实践中法治方式运用不足。

第一，领导干部法治信仰与法治思维欠缺。我国历史上是一个人治色彩浓厚的社会，几千年的封建传统文化一直强调的是“重礼轻法”、“刑不上大夫”，缺乏法治的文化传统和思想基础，因而法治信仰与法治思维缺失的现象普遍存在。当前，有些领导干部无视宪法法律权威，常常超脱、逾越甚至违反、破坏法律法规、规章制度、原则规则，大搞特殊化;有些领导干部“信权不信法”，将“一把手”的指示、批示视为尚方宝剑，凡事只要有领导发话、批示，就能一路“绿灯”，反之则于事无补;有些领导干部信奉“摆平就是水平、搞定就是稳定、妥协就是和谐”的人治模式;有些领导干部仍然习惯于“人治”思维，认为“法治”更多的是一种宣教口号，有碍办事效率。这些错误观念和行为的根源，归结起来就是领导干部法治信仰与法治思维欠缺。

第二，领导干部法治方式运用不足。领导干部法治信仰与法治思维欠缺，必然导致领导干部法治方式运用不足。试想一个平时既不信仰法治，又无法治思维的人，在处理问题时何以会运用法治方式。当前，有些政府部门及其领导干部打着改革旗号不是为了让人民共享改革发展红利，而是为了扩张权力;有些领导干部为了招商引资、保税收、促发展，为辖区内企业的审批和监管大开绿灯、绿色通道，甚至省略环评程序;近年来我国社会群体性事件频发，而且一直保持着上升的势头，究其原因，其中很重要的一个方面就是由于有些领导干部在事件发生以后，依然采用传统的运动型治理思维方式处理问题;有些领导干部在维稳过程中，不是依法办事，而是祭起“特事特办”，甚至是暴力维稳。这些错误行为的根源，归根结底就是领导干部运用法治方式不足。

(二)来自外部机制环境的挑战:领导干部法治能力建设的长效机制不健全

新形势下，提高领导干部法治能力面临的重大现实挑战，主要表现为领导干部法治能力建设的长效机制不健全:包括教育培训机制不健全、权力运行制约和监督机制不健全、行政问责机制不健全以及考核评价机制不健全四个方面。

第一，教育培训机制不健全。在教育培训内容方面，主要表现为常规政治理论课程份量偏重，有关法律知识方面的课程设置偏少，而且即使有也针对性不强，学非所需、补非所缺;在教育培训方式方面，主要表现为大多采用理论灌输式的授课方式，而且不注重结业考核;在教育培训基地方面，完全依赖于党校、行政学院、干部学院、社会主义学院，而这些基层院校又面临着数量不够、教师队伍知识老化等问题。

第二，权力运行制约和监督机制不健全。当前我国虽然在理论研究、在一系列的制度与政策规定以及在职能和机构设置上对权力进行了种种限定，但在政治体制的实际运作过程中，权力过分集中、权力分立与制衡弱化、权力运行民主与监督严重不足的问题，使滥用权力和贪污腐败成为顽疾，也使中国的法治建设陷入了瓶颈［5］。

第三，行政问责机制不健全。我国现今还没有一部关于各级领导干部问责的系统性法律，问责的依据散见于《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中华人民共和国公务员法》、《政府信息公开条例》等政策、法律的相关规定，问责制度、机制尚缺乏全国性统一、规范、科学的立法支持，而且缺乏与之配套的监督机制和领导干部绩效考核评价机制。第四，考核评价机制不健全。在我国现行的领导干部绩效考核评价机制中，主要根据领导干部的思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩以及廉洁自律等情况来进行综合考核评价，而缺少对领导干部法治能力的考核评价，领导干部依法履职水平相关的的考核评价机制也不健全。

三 提高领导干部法治能力的对策思考

新形势下，面对领导干部法治信仰与法治思维欠缺、法治方式运用不足，领导干部法治能力建设的长效机制不健全等现实挑战，要想切实提高领导干部的法治能力，除了领导干部自身要通过学习与实践强化法治能力外，还应该积极构建提高领导干部法治能力的长效机制。通过内强与外促相结合的双管措施来切实提高领导干部的法治能力。

(一)领导干部自身要通过学习与实践强化法治能力

提高领导干部的法治能力，关键还在于领导干部自身。新形势下，针对领导干部自身法治信仰与法治思维欠缺、法治方式运用不足的问题，一方面领导干部应该积极主动地加强对宪法法律知识的学习，不断培育法治能力;另一方面领导干部应该积极主动地善用法治方式、投身法治实践，不断强化法治能力。

第一，积极主动地加强对宪法法律知识的学习，培育法治能力。正所谓“巧妇难为无米之炊”，当前我国大多数领导干部没有法学背景，法律知识储备也明显不足，而没有一定的法律知识何谈法治信仰与法治思维，因此各级领导干部加强对宪法法律知识的学习就显得尤为重要。各级领导干部要积极主动地学习宪法法律知识，更好地适应全面推进依法治国这一“大趋势”、“大任务”的需要;要善于结合工作，按照“掌握共同的、精通本职的、了解相关的”要求学习宪法法律知识，更好地适应以法治思维和法治方式做好本职工作的需要;要切实端正目的学习宪法法律知识，更好地适应“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的需要。在这一学习过程中，切实树立宪法法律至上、依法行政、法律面前人人平等的理念，切实养成尊重法律规定、维护宪法法律权威、严格依法办事的思想观念，切实保持对法律、权力、人民尤其是宪法足够的敬畏。自党的十八届四中全会以来，全国各地陆续开展了领导干部学习宪法等法律知识活动，其中，山东临沂莒南县台办组织全体人员学习宪法知识，每天下午学习半个小时，广泛宣传普及宪法等知识。

第二，积极主动地善用法治方式、投身法治实践，强化法治能力。正所谓“读万卷书不如行万里路”，对宪法法律知识除了要内化于心之外，更重要的还是要外化于行，即积极主动地善用法治方式、投身法治实践。首先，在深化改革、推动发展中，领导干部要切实做到:“一项行为方案，即使它被认为在政治上是有利的，在经济上是收益的，在道德上是善的，只要它不具备合法性基础，就必须将其排除在选择范围之外”［6］，努力在合法性允许的范围内以法治方式来深化改革、推动发展，不断锤炼法治能力;其次，在化解矛盾、维护稳定中，领导干部要积极主动地将利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道，充分利用各种社会资源，以调节、和解、仲裁、复议、诉讼等多元化方式来化解纠纷、维护稳定，切实做到在善用法治方式的同时也要巧用其它治理方式，努力实现多种治理方式“并育而不相害、并行而不相悖”，而且，即使存在多元的解决纠纷机制，但是，法治应该是首选，也是最后的选择。例如，贵州省瓮安县通过建立健全社会矛盾纠纷动态排查、化解、稳控、处置“四位一体”工作机制，对矛盾和问题做到“三早三解决”(早发现、早控制、早化解，解决在基层、解决在内部、解决在萌芽状态)，调处成功率达98%，切实保障了社会矛盾的有序化解。

(二)积极构建提高领导干部法治能力的长效机制

实践证明，仅仅靠领导干部通过自觉学习与实践提高法治能力是远远不够的，还必须积极构建提高领导干部法治能力的长效机制，包括健全教育培训机制、健全权力运行制约和监督机制、健全行政问责机制以及健全考核评价机制。通过构建这些长效机制，促使各级领导干部逐步形成运用法治思维和法治方式处理问题的能力，同时也为提高广大领导干部的法治能力营造一个良好的外部环境。

第一，健全教育培训机制，帮助领导干部提高法治能力。在全面推进依法治国的“大趋势”下，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力，势必成为今后相当长的一个时期对各级领导干部的基本要求。因此，在教育培训内容方面，一方面要将学习宪法法律知识列为各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院以及各类委托的教育培训机构必修课程，另一方面既要注重教授宪法法律知识以及与履行职责相关的法律知识，又要注重培养领导干部的法治能力;在教育培训方式方面，要打破传统灌输式的教学方式，结合法学学科的特点采用专题讲座、案例分析、小组辩论、实战训练等教学方式，同时要注重结业考核，减少开卷考试、杜绝考试作弊;在教育培训基地方面，要将各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院作为培养领导干部法治能力的主渠道和主阵地，同时也可以委托各大高校尤其是政法院校以及体制外的各类教育培训机构进行培训。总而言之，要建立一整套对领导干部进行法治教育培训的常态化、整体性的教育培训机制。

第二，健全权力运行制约和监督机制，倒逼领导干部提高法治能力。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”［7］法国启蒙思想家孟德斯鸠的这一精辟论断深刻指出了加强对权力的制约和监督的重要性。因此，健全权力运行制约和监督机制，首先要推行政府权力清单制度，让权力在“阳光”下运行，具体可以参考北京市西城区、河北省廊坊市、天津市南开区等地开通“权力公开运行网”的做法;其次，针对权力集中的部门和岗位，应该实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗等机制，加强权力之间的制约，防止权力滥用;再次，要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等机制建设，切实把权力关进制度的笼子里，增强监督合力和实效，倒逼领导干部增强监督意识，带头接受监督，养成在监督下工作、生活的习惯。例如，贵州省瓮安县出台了加强执行力的规定、干部绩效考核制度、“五大访”工作制、领导干部责任包保制、机关干部驻点帮扶工作制等，通过建立这些长效机制来约束权力运行。

第三，健全行政问责机制，助推领导干部增强法治能力。我国目前还没有一部关于领导干部行政问责的系统性法律，各级地方政府行政问责机制也颇不健全，因此尽快建立健全行政问责机制就显得尤为必要和迫切。当前从我国实际出发，须从以下几个方面来着力解决:一是亟需通过立法的形式来规范问责主体、问责对象、问责方式、问责程序、问责事由、责任倒查、救济途径，建立重大决策、执法终身责任追究制度，以此来完善行政问责制度，推进行政问责的法制化;二是要建立健全与之配套的监督机制，各级政府部门要积极建立“责任清单”，并将此挂至网上，真正实现“法定职责必须为”，让行政问责在监督中得以贯彻落实;三是要建立健全与之配套的干部绩效考核评估机制，将问责结果直接与领导干部的绩效考核评估挂钩，促使领导干部切实重视行政问责。

第四，健全考核评价机制，促使领导干部提高法治能力。2013 年2 月23 日，习近平总书记在主持中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习时指出:“各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”［8］这充分说明将法治建设成效纳入对领导干部的绩效考核评价和选拔任用内容，在当前显得尤为重要。因此，健全领导干部考核评价机制，一方面要将法治建设成效纳入各级领导干部绩效考核和选拔任用标准之中，并且应该占比较大的比例，用一些具体量化、可操作、可测量的指标作为考核评价领导干部工作实绩的重要依据，从而保证考核评价的时代性、完整性和科学性［9］;另一方面应该成立由政府各部门、专家、群众等多主体组成的专门的考核评价委员会，建立科学、规范的考核评估程序，保障考核评估的权威性、严肃性和客观真实性。例如，贵州省瓮安县认真建立党员领导干部综治工作个人实绩档案制度，把抓综治工作的好坏、社会是否稳定作为检验各级党政工作成效的重要标志，将领导干部抓综治工作成效记入实绩档案，并进一步明确领导、部门、单位、个人责任，强化责任意识，严格责任追究。

［1］领导干部法治思维能力的培养［J］.科学社会主义，2013(5):22-26.

［2］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012-11-18(1).

［3］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［EB/OL］. ［2014-10-28］http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330.htm.

［4］毛泽东.毛泽东选集:第2 卷［M］.北京:人民出版社，1991:526.

［5］王江燕，樊石虎.领导干部法治思维的形成:深入学习习近平总书记关于依法治国的重要论述［J］.人民论坛，2014(20):25.

［6］郑成良.司法推理与法官思维［M］.北京:法律出版社，2010:23.

［7］孟德斯鸠.论法的精神:上册［M］.张雁深，译.北京:商务印书馆，2004:184.

［8］习近平.依法治国依法执政依法行政共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设［N］.人民日报，2013-02-25(1).

［9］罗志坚，万高隆.领导干部要以身作则带头具备和运用法治思维［J］.求实，2012(8):25.