敦煌市草原生态保护监管存在的问题及对策

杨 皓

（敦煌市畜牧兽医局，甘肃 敦煌736200）

草原是可以更新的自然资源，保护利用好，就可以重复利用，长期受益。草原是畜牧业生产的物质条件，是可以为社会提供多种高档、紧缺和不可代替的畜产品的自然资源，面积大、分布广，地处特殊位置；同时又是利用很不充分、破坏严重、开发潜力很大的重要自然资源。然而，敦煌市草原生产长期以来一直处于“一重二缩三下降四加剧”（草场退化严重、湿地不断萎缩、地下水位持续下降、自然灾害危害加剧）的状态，造成目前草原生产力严重落后的局面，除自然因素外，人为因素也起了重要作用。故有待于进一步的管理、保护和利用。

1 基本情况

1.1 自然生态情况

敦煌市位于河西走廊最西端，是中国西部地区一块重要的生态源地。敦煌绿洲草地是我国极干旱荒漠区的重要水源涵养区和“蓄水库”，总土地面积3.12km2，折合312万hm2，四周被沙漠戈壁包围，属温带大陆性干旱气候区，日照充足，降水稀少，蒸发量大，昼夜温差大，平均海拔1 138 m，年日照时数3 248h，日照率73%。年降水量为40mm，年蒸发量2 486 mm，年平均气温9.4 ℃，无霜期145d左右。根据国土资源卫星遥感资料和“敦煌县畜牧资源调查和区划报告”显示，全市草场总面积69.07万hm2，其中可利用草地面积为30.92万hm2。随着长期以来自然环境的变迁和人为因素的影响，敦煌的生态环境逐步恶化，“沙漠绿洲”正面临消失的危险。主要表现在以下几个方面：

1.1.1 草场退化严重 退化草原面积达到57.47万hm2，占到草原面积的85%，其中，重度退化18.4万hm2，中度退化10.4万hm2，轻度退化28.67万hm2。草原“三化”（退化、沙化、盐碱化）面积达到24万hm2，占全市草原总面积的48%。草原退化使饲草质量不断下降，与60年代初比较，天然草场年产草量平均下降50%左右，近百万亩草原植被枯死，成为裸地或盐碱滩。60%的草场因缺水得不到充分利用。

1.1.2 湿地不断萎缩 建国初期敦煌共有湿地25万hm2，现存只有18 万hm2，面积减少了28%，平均每年减少0.133万hm2；绿洲区内的667hm2多咸水湖和66.67hm2多淡水湖现80%已不复存在，月牙泉即将成为其中之一。

1.1.3 地下水位持续下降 全市目前现有水资源总量为4.55 亿m3，水资源年净补给量为1.99 亿m3，年消耗量为2.04亿m3，补排均衡差为-500万m3。1975～2010年的36年间，地下水位共下降了10.77m，平均每年下降0.414m。上世纪60年代初期，月牙泉水域面积1.47hm2，水深7m，至1998年水域面积仅存0.4hm2，1998年淘泉清淤，目前水域面积也只有0.57hm2。

1.1.4 自然灾害危害加剧 随着生态环境的恶化，敦煌大风及沙尘暴强度增大，危害加剧。国内一些生态专家在敦煌西部考察后断言，如果这一地区再没有地表径流，地下水再没有补给来源，再过50年，敦煌西部河西走廊最大的湿地草场湾腰墩草场将变成干滩，成为第二个罗布泊。

1.2 草原保护建设情况

近年来，敦煌市在草原保护建设中，注重借鉴全国先进县市成功经验，逐步加大了保护和建设力度。实施了育草基金、草原灭鼠示范区等建设项目，开展禁牧休牧试点工作，探索出了一套行之有效草原保护建设的办法。草原生态保护建设的法律法规不断完善，出台了《敦煌市草原管理暂行办法》，在农区推行“三禁”措施，即：禁止开荒、禁止打井、禁止移民的；加强和完善了草原监理机构和执法队伍，加大了草原执法力度，有效地遏制了滥采、滥挖、乱垦草原的行为。

2 取得的成绩及经验

自上世纪80年代开始，敦煌草地生态保护问题就已经引起国家、省、市各级领导的高度重视。2006年3月31日，温家宝总理在一份内部文件上做出关于“敦煌的生态保护工作，必须高度重视，科学规划，综合治理，加快进行”的批示后，敦煌市按照温总理的要求，坚定不移地把保护生态环境，实现可持续发展作为加快敦煌经济和社会发展的根本方略。

2.1 组织宣传并进，草地生态环境治理的工作力度逐步加大

2.1.1 加强组织领导，健全领导机构 强化对敦煌辖区内草地资源及生态环境治理工作的统一规划和统筹安排，明确责任、强化措施、兑现奖罚，落实一级一级责任制，确保各项措施落实到位。

2.1.2 加强媒体宣传，赢得社会各界的普遍关注 通过与中央电视台、《人民日报》、《中国政协报》、《甘肃日报》等重要媒体合作，广泛宣传敦煌的水资源和生态环境问题，引起了海内外各界和各级领导的关心和关注。

2.2 开源节流并举，节水型社会建设稳步推进

2.2.1 靠强化政策措施引导节水 严格落实各项节水措施，对农村水源井征收水资源费，对城市居民用水实行分类定额梯次水价制度，基本杜绝了乱打井、乱开荒、无序移民的行为。

2.2.2 靠引进节水技术促进节水 在农业节水上，近年来，敦煌市示范推广滴灌节水技术面积达到0.13万hm2。在城市节水上，积极引进推广节水器具，关闭了54眼城市自备水源井。在工业节水上，对现有工业企业进行了节水工艺改造，有效地降低了水资源的消耗，提高了利用率。

2.3 预防治理并重，生态环境恶化趋势减缓

自上世纪90年代以来，敦煌市为加强草原生态保护，采取了封育措施，先后成立了护林站、西湖国家自然保护区，2006年又成立了草原站。草原工作部门先后实施了农业部列项的“敦煌市育草基金”和“敦煌市草原无鼠害示范区”项目，累计争取到项目资金208万元，其中育草基金项目110万元，草原无鼠害示范区项目40万元，其它58万元；争取到草原防虫灭鼠和防火物资324 件（套）。通过项目的实施，累计完成草原灭鼠11万hm2，完成草原治虫3.8万hm2，草原改良0.8 万hm2，草原围栏杆0.08万hm2。近几年来天然草原植被有了一定的恢复，成效有目共睹。根据酒泉市草原站和我市技术人员的实地考察结果表明，同上世纪70年代比较，变化很大，经测算，草原总面积达30.92万hm2，每667 m2均产草量达280kg，总产草量达3.84亿kg，每667m2产草量提高了112倍。

3 存在的困难和问题

3.1 生态意识不强，人为破坏严重

我市位于库塔穆格沙漠边缘，生态环境极其脆弱，由于农牧民群众缺乏生态保护意识，滥砍滥伐、乱垦乱牧、乱挖乱采等行为屡禁不止。在牧区本来数量效益型的畜牧业就以使草牧场严重超载，但部分牧民却为了眼前利益，大量引进牲畜，加重天然草场压力；违规乱牧偷挖甘草行为更是不断发生。

3.2 政策机制不健全，生态治理困难重重

全市沙化退化草场面积达24万hm2，并且每年还在不断扩大。草原资源流转和生态建设激励机制不完善，草原还没有按照国家有关规定实行有偿承包到户，农牧民群众参与生态建设的积极性不高，全市生态治理仅靠国家投入，资金来源渠道单一，相对全市急待进行生态治理的面积而言，总量少，治理速度慢。生态管护政策法规还不够健全，实际执法操作十分困难，执法过程中，合理不合法、处罚不力等现象经常发生。

3.3 统筹规划不到位，生态建设综合效益低

敦煌目前尚未有一个整体的、科学合理合法的生态保护与建设工作规划，全市生态治理工作对上级投入依赖性大，建设布局不尽合理，往往是“头痛医头、脚痛医脚”，标本不能兼治，缺少综合性措施，在重点工程实施上，整体建设规模性、连续性不强，生态建设综合效益不突出。

4 对策及政策建议

4.1 今后工作思路及打算

4.1.1 加强宣传引导，不断提高广大干部群众的生态意识 生态建设是最根本的基础设施建设，生态环境的恶化，将直接危及全市各族人民的生存和发展大计。经济要发展，人民要致富达小康，就必须提高生态保护意识，应以媒体宣传教育为主，以政策引导、管理约束为辅，不断强化广大干部群众的生态保护意识。工会、妇联、共青团等群团组织应将生态建设作为主题，深入开展各种系列化教育活动；中小学校应强化环保知识的普及教育，编制乡土教材，开设环保课程，大力开展生态环境保护社会实践活动，提高学生生态保护意识；新闻媒体应进一步加大对生态建设的宣传力度，将生态保护与建设纳入公益性宣传范围，形成强大的舆论声势。同时，还应结合“爱我敦煌”及文明单位、文明行业、文明村镇等精神文明创建活动，组织开展好生态文明乡镇、生态文明村、绿色学校及各种形式多样、内容丰富的群众性生态文明创建活动，建设生态文化，倡导生态文明。

4.1.2 加大农牧业产业结构调整，提高科技含量，促进生产生态协调发展 转变畜牧业生产经营方式，在农区牲畜全部舍饲圈养的基础上，积极推进牧区牲畜舍饲半舍饲，走专业化生产、集约化经营的生态效益型畜牧业的新路子。加大基础设施建设投入力度，通过宣传引导和项目带动，鼓励农牧民群众加快以棚圈、青贮窖、饲草料加工机械为主的基础设施建设步伐，提高配套能力，为发展舍饲半舍饲畜牧业创造良好的条件。优化种群结构，在保证质量和饲草供应的前提下，加快扩张肉牛、奶牛和绵羊存栏总量，稳定并适当消减山羊数量；按着总增高、周转快的要求，不断提高畜群优质基础母畜比例，大力引进优良畜种，加快牲畜改良，促进畜群内涵性、外延性同步发展，以内涵性发展为主，向质量要效益，靠科技发展畜牧业。

4.1.3 创新政策机制，调动全社会参与生态建设的积极性 ①要切实搞好产权明晰和流转工作，应本着稳定所有权、放活使用权的原则，加快草原产权确认工作，该分户经营的，全部通过合法程序划分到户，及时确权发证，并依法保护所有者的使用权、经营权和收益权。加快各种资产评估中介组织建设，鼓励草原使用权的合法流转，允许各种社会经济主体通过承包、租赁、转让、拍卖、协商等形式依法参与流转，草原使用权可以依法继承、抵押、担保、入股和作为合资合作的出资或条件，参与市场经营。②建立新型投融资体制坚持“谁经营、谁治理、谁开发、谁受益，允许继承、转让、长期不变”的政策，将亟待治理的区域划分到户或向社会公开招标、拍卖，不同地域、不同行业、不同经济成份的主体，只要具备经营治理能力，即可按照股份制、合作制等方式进行承包、租赁，明确产权，落实经营主体、利益主体和责任主体，进行治理经营。对于难以治理的荒滩，可以无偿划拨给有能力治理的单位或个人。严格执行生态建设限期治理责任追究制，进行生态治理土地的承包、租赁合同中必须明确治理目标及期限，对规定期限内未治理或治理不达标的，要坚决收回使用经营权，并追究相关人员违约责任。允许投资者在不破坏生态环境的前提下，经过科学论证，合理开发利用林草资源，提高生态建设经济效益。③健全生态建设扶持优惠政策，根据国家有关生态建设投资要求，结合地方财政状况，不断加大投入力度。认真执行国家及各级政府关于生态建设优惠政策，各种经济成分的经营主体，只要符合国家重点工程实施有关政策要求，即可享受国家建设项目待遇，统一规划设计、统一技术服务、统一调运种苗及建设物资、统一检查验收，对于治理面积较大的，生态治理成效显著的，市乡两级政府应另外适当给予投入性奖励。④建立健全领导干部生态保护与建设目标责任制和考核制度，进一步明确市、乡镇生态保护与建设工作的第一责任人和主要责任人，对生态保护与建设主要指标实行任期目标管理，建立领导干部任期生态保护与建设目标责任制和离任考核制度，将生态保护与建设目标完成情况，纳入干部政绩考核之中，作为干部选拔任用和奖励的重要依据，实行一票否决制。组织、纪检、监察、审计等部门应严格考核责任制的落实情况，对于离任的领导干部特别是主要领导干部，要进行任职期间生态保护与建设目标考核，特别要对国家生态建设专项资金的使用情况进行严格审计。开展生态书记、生态乡镇长和生态村民委员会主任评选活动，对于在生态建设中做出突出贡献的基层领导干部应予以重奖。

4.1.4 统筹规划，综合治理，努力提高生态建设整体效益 ①加快草原生态建设规划和任务落实工作，进一步明确生态治理方式及方法，应从全市实际出发，划拨专项资金，组织专业技术人员，按着规划一步到位、治理分步实施的要求，尽快制定全市草原生态建设规划，明确长远建设目标和近期治理任务，今后在重点项目安排上，严格按规划进行，保证全市生态保护与建设工作的科学性、连续性，提高生态建设的综合效益。在治理方式上，应本着生态效益、经济效益、社会效益三效统一的原则，在牧区以转变牧民生产经营方式、合理利用草原资源为重点，大力推广家庭牧场模式，认真落实草牧场“双权一制”和“草畜平衡”制度，狠抓小型水利开发和青贮饲料种植工作，以小面积的高产作物来解决好禁牧休牧后的饲草短缺问题，稳步推进舍饲半舍饲，实行规模化养殖、专业化生产、集约化经营，走科学养畜、建设养畜之路；在农区实施退耕还林还草和小流域治理，围绕种植业结构调整，种好水浇地，改造旱平地；在沙化退化草牧场本着自然恢复和人工治理相结合，以自然恢复为主，通过禁牧休牧、划区轮牧等措施，实施退牧还草，保护生态、发展生产、改善生活；在流动半流动沙区以封育为主，集中连片，综合治理；在沿河、沿渠、沿路采取宽带绿化的方式，营造防护林，建设绿色长廊、绿色通道。②本着全面保护、重点建设的原则，狠抓重点工程的实施，结合国家退耕还林、退牧还草等重点项目，在巩固完善以往生态建设项目的基础上，以加快畜牧业基础设施建设为核心，进一步转变生产经营方式，强力推行家庭牧场建设模式，大力发展生态效益型畜牧业。以水土流失治理为核心，扎实推进种植业结构调整，增加优质高产饲草料种植面积。以控制沙源、保护草原、拯救水源为核心，在保护好生态环境的同时，大力发展生态产业，使农牧民开展生态建设的过程中直接获得经济收益，增加收入。③以禁牧休牧为重点，全面加强生态保护工作，在生态重点治理区坚定不移的执行全年禁牧，牧区稳步推进划区轮牧和季节性休牧。加大生态管护执法力度，加强生态监察队伍建设，充实人员，改善办公设施及条件，健全完善各种管护性政策法规，提高执法能力及水平，严厉打击乱牧抢牧、滥垦滥伐、乱捕滥猎、乱采乱挖等破坏生态建设成果的违法违规行为。进一步完善落实草牧场“双权一制”和“草畜平衡”工作，明晰产权，严格以草定畜，保证草畜动态平衡，科学合理利用草原。

4.2 政策建议

4.2.1 区域生态环境须综合治理 敦煌地域内地表水全为入境客水，水资源的利用受上游用水规模和水质的限制和影响，仅敦煌加强区域水资源保护，无法收到预期的效果，加强疏勒河和党河源头水资源和全流域的生态环境治理，对于敦煌生态环境保护和建设至关重要。同时，党河、疏勒河流域及周边县市的地表和地下水资源是一个闭合的整体，敦煌的生态环境与全流域及周边县市区的生态环境状况息息相关，保护与建设好敦煌的生态环境，维护莫高窟、月牙泉的存续，需要全流域和周边县市的协调统一行动，更需要上级党委、政府的协调支持。建议政府部门以水资源的承载力为基础，重新定位产业产品结构，强化流域水资源统一管理，科学调度、分配党河、疏勒河流域的水资源，协调昌马水库、双塔水库和党河水库调剂必要的水量，每年向下游有计划地放水，及时向草地补充必要的水源，逐步建立高效权威的流域水资源统一管理调度体制，维持区域生态平衡。

4.2.2 重大项目亟需尽快立项实施 长期以来，在生态环境保护和建设的实践中切实认识到，生态环境的保护和建设是一个长期的、艰巨的、复杂的过程，需要采取综合治理的措施，需要一些重大项目作支撑，关系敦煌生存与发展的“退牧还草”工程项目概算总投资4950万元，由于敦煌市财力十分有限，实施这些工程靠敦煌市不可能完成，只有靠国家和省市各级的全力支持，才能付诸实施。建议政府和有关部门加大退牧还草工程的协调争取力度，争取年内取得突破性的进展。