澳大利亚公共服务改革及其对中国的启示①

(四川外国语大学国际商学院,重庆 400031)

1　澳大利亚公共服务改革的主要驱动力

几十年来,公共行政管理研究、政策改革的关键是提高政府绩效。从全球范围来看,各个政府正在不遗余力地从多方面入手提高绩效,其中包括提高资源利用率、加快各项工程进度,提高政府工作透明度,强化政府责任,提高公众参与度和公众满意度。有必要指出的是,对于澳大利亚公共服务或对于任何政府来讲,都不可能有一体适用的方法。但是,无论什么方法都有许多共同点。绩效管理办法成千上万,但对于某些体制或组织来讲,最有效的绩效管理方法取决于自身的实际情况。

那么,对澳大利亚公共服务(Australian Public Service,缩写为APS)改革而言,主要驱动力来自哪些方面呢?从澳大利亚公共服务改革的历史与现实来说,它们包括:(1)随着公民对责任型、实用型政府服务的渴求度越来越高,迫使APS采用不同于以往的方式提供公共服务,这需要新的技能、新的工作方式和新的文化,同时对核心公共服务技能的要求却依然不变。因而,必须重新审视员工的行政管理及财务能力才能打造更加灵活、适应性强的团队,这使政府在员工学习和发展的投入重心上发生了变化。(2)政府部门应该迎合当今员工对于学习发展的不断变化的态度,并持续提供机会强化他们对学习发展的需求,这样才能发现人才,留住人才。(3)新从业人员(年轻人)的规模、性质、从业意图和方式在不断变化,老资历的从业人员数量在增加,这需要一个成体系的途径来帮助他们学习、进步。APS如今也面临着两大压力:新从业人员在劳动力市场面临日益增长的竞争压力；留住工作经验丰富的老员工的压力。(4)政府和议会越来越重视绩效改革,重视怎样向民众合理解释在员工学习发展项目方面投入的效果和经费开支情况,这需要充分的分析报告。

2　澳大利亚公共服务改革的高绩效行政目标

不管我们怎么定义高绩效,高绩效组织都必须从整个系统出发全面地思考战略和战略实施。高绩效组织的关键是建立和增进组织绩效管理能力,这包括四点:(1)认识部门目标对政府整体绩效的贡献率；(2)从战略高度认识部门治理能力和部门间的动态能力是实现组织目标和高绩效的必要条件；(3)建立、支撑和推进部门治理能力发展的人力资源系统和实施方案；(4)管理和发展部门治理能力所需的团队和个人。其目标是建立高绩效行政管理系统(High performance governance system,缩写为HPGS)。

“HPGS”是一个能提高整个政府部门运转能力的整体系统。它旨在建立并加强组织和个人的行政能力。在这个系统里能够清晰地看到各行政部门是如何与更大更复杂的政府系统配合,实现部门和员工的高绩效,从而达成政府的目标。“HPGS”包括三个主要方面:高绩效政府管理系统、高绩效部门管理系统和高绩效团队与个人管理系统。这是一个很特殊的公共管理系统,因为要达成政府目标需要各部门的协同合作,而与此同时各部门又要完成自己的目标和任务。

几个世纪以来,政府管理模式都是各自为政。现在的理念却是求同存异,共同发展。因而政府公共管理的重点就是提高绩效和强化政府职责。政府内部有很多部门,部门之间又相互牵连,所以政府管理的关键是在这复杂庞大的体系中完成任务并实现目标。现在,政府的理念就是创造有利行政管理的环境。

从整个行政管理体系的角度架构、修正、改革以及营造有利环境,需要考虑管理、管理配置和超领导力三个因素。比如说,教条的公事公办的管理方式不一定能办好事,是因为有时那些条条款款并不合时宜,而有时是因为本身照章办事的方式过于死板而缺乏灵活性。这种教条式的管理是提高政府绩效的绊脚石,因为它没有考虑到各个部门的特殊情况。因此,创建有利管理环境需要更加灵活的管理职责体制。对于核心部门主管而言就意味着拥有跨部门的管理职权,从而拥有充分的灵活性调配和部署最适用的管理资源,完成项目和目标,同时确保最起码的公平性和其他职责义务的完成。

从理论上来讲,领导力的概念总是从组织层面提出的。然而,当我们关注创建“HPGS”时,我们应当变换思维,从整个体系出发,关注整个系统的领导力,其核心是完成政府的大目标。McNulty指出,相较单一系统领导,复杂系统里的领导水平与之有着天壤之别,“它注重各层关系的调和,包容事物的复杂性和模糊性,同时还助推和展现自己的组织部门”。McNulty还强调,这种领导关心的是如何与各个部门以及各个部门之间结盟、建立关系、构建体系、实现协同一体化、共赢。有趣的是,个人或部门是可以具有这样的领导力的,但面临最大的挑战是这种有效的协调部门组织间的领导必须相对熟悉每个部门、每个部门间的各种复杂关系以及这些关系的动态发展。

切实的大规模的变动将会涉及新绩效管理框架的设计及其应用,这需要对澳大利亚整个公共管理系统进行管理配置,其中每个配置节点的领导都必须具有足够的灵活性跟上不同目标不同情况的步伐和变化。他们也应该是一批资深的经验丰富的领导,对变化目标实施的整个过程能进行有力监控,同时在有必要时发挥鼓励、激励或处罚的功能。这样,我们可以明白管理配置和有利行政管理环境创造的方方面面是息息相关的,管理节点上领导的配置是实现有利管理环境的关键。

3　澳大利亚公共服务的改革历程与改革项目

从1980至1990年间,“理性经济”理论在澳大利亚发挥着很重要的作用,政府改革注重效率和利益。而与之相反的是保守派经济管理理论认为“小政府才是好政府”,于是他们采取措施缩小政府规模、加强政府管理。从1990年开始,澳大利亚政府改革进入了市场化阶段。受到美国公共管理新思想的影响,澳大利亚政府把工作重点从行政管理转移到市场,以此来提高政府效率。

澳大利亚公共服务改革中的私有化改革和市场化政策的具体实施始于1990年初期。当时澳大利亚摒弃了保护主义政策,开始实行私有化改革。许多国有企业都进行了私有化改革,比如Bundes银行、Qantas航空公司、机场以及澳大利亚铁路公司等等。1995年,根据科技委员会和希尔曼报告的建议,澳大利亚开始在全国实行市场化和私有化政策。在公共服务市场化方面,自1992年起,许多公共服务领域开始进行外包。在实行初期,这项改革只在某些州的个别公共服务领域进行简单的购买政策。比如,澳大利亚南部家庭同他们的社会服务部门一起与公司签订社会服务购买协议,出资方是当地政府。尤其是到了1996年,霍华德政府开始大张旗鼓地推行新自由主义改革,促使公共服务继续市场化、合同化和私有化,并进一步促进了经济私有化。这项改革一直持续到2000年。

自1990年初以来,政府开始实行更加严格的货币政策。1996年,霍华德政府开始实行财政部门管理改革。为了加强财政支出责任制,政府出台了《财政管理和责任法》,明确了政府问责制,并促进了财政的有效管理。在强化财政管理方面,20世纪80年代,为了加强对政府预算和财政的管理,澳大利亚开始对其财政管理体制进行调整,并且制定了严格的财务上报系统。90年代以后,政府仍然通过货币政策和财政立法来加强管理。甚至在2013年,新政府上台执政后也同样把财政改革作为缩减财政支出的重要举措。

深化公共服务改革一直是重点。20世纪80年代,政府推出了一系列公共服务改革项目,并出台了相应的法律法规推动改革。90年代,政府仍然推行市场化的公共服务改革。直到21世纪,为了深化改革,解决改革当中出现的问题,政府开始通过合作管理来深化改革,推动政府和非营利性组织之间的有效合作。

澳大利亚行政改革过程中的每个阶段都有好的成果和不尽如人意的地方。虽然一些重大改革从某种程度上解决了当时面临的经济和社会问题,但同时也带来了一些新的问题和消极影响。举例来说,20世纪80年代的政府机构和行政管理改革,虽然在一定程度上解决了70年代政府官僚主义严重、效率低下的问题,但也产生了一些不良后果:比如国家总理和部长们发现公民和政府的建议很难平衡。90年代的市场化改革和自由竞争大大地提升了政府效率,但是与完全自由市场化不同的是,这种市场化自由竞争从某种程度上削弱了政府的基本经济地位,于是又催生了新一轮的改革。近年来,澳大利亚行政管理面临着来自国内外的挑战,比如人口老龄化问题,物种多样性保护问题,全球气候变化问题,以及严峻的财政问题等。同时,整个社会和公众对政府的期望值也在不断变化,向着低投入高质量要求的公众服务方向发展。这些压力和挑战成为了政府改革的革新之处,为2010年的政府公共改革勾画了一幅美丽的蓝图。

随着公共服务改革信号的发出,2010年起澳大利亚政府开始推行积极的改革,当年就出台了4项核心改革项目,一共包括9个方面的具体内容和目标,目的是满足公民对公共服务的需求:(1)提升服务质量；(2)提高政府工作透明度、领导力和决策力；(3)提高政策能力；(4)提高战略领导力；(5)对公共服务委员会进行调整；(6)公务员录用公开透明,严格走程序；(7)有效地增强人力资源管理；(8)保持政府部门行政能力、活力和效率；(9)提高政府部门效能。这些改革措施的推出意味着政府更加开放透明、更加合作、在处理社会公众关系上更有效,从另一个侧面也反映出了公共服务改革的社会需求。

4　澳大利亚公共服务改革给中国行政改革的启示

澳大利亚政府行政改革是在许多国内激进党派人士和如何妥当处理国际危机的双重压力下进行的。虽然改革保持了国内经济发展,改善了公共服务,满足了公民的某些需求,但是许多新的问题也随之产生。在这一点上,中国应该尽量吸取澳大利亚政府改革的教训。

4.1　处理好政府与市场的关系

澳大利亚公共服务改革的关键是处理好政府与国内金融市场的关系问题。澳大利亚的税收逐年在减少,而政府的支出尤其在公共服务领域如教育、退休金等方面的开销又一直在增加。同样,高新技术的发展和健康医疗方面的政府投入也在不断增长。因此,要解决这些问题,在制度改革的时候一定要考虑到政府内部和外部方方面面的情况。总而言之,澳大利亚政府行政体制改革最重要的部分就是一定要处理好政府与市场的关系。但其他国家改革的首要任务或有不同。我们认为,中国政府改革应该将重点放在减少政府对市场经济的掌控上,从而促进经济的发展。因为中国政府将过多的精力放在了控制市场经济上,而忽视了对于社会和公共服务的投入。在澳大利亚,政府的功能就是提供一个良好的商业环境:能吸引高端的、长期的投资,维护社会公平,保持健康的生活环境。经济发展是每个国家社会发展的基石,即使发达国家也不例外。澳大利亚联邦政府和各州政府主要负责吸引投资、促进经济发展、提高居民福利待遇和推动环保事业发展。然而,当前中国面临的问题是,地方政府过于重视吸引投资,而忽视了诸如教育、医疗等社会公共福利的投入。因此,中国行政改革最重要的方面就是把握好政府与市场的关系,营造一个极具吸引力的市场环境,维护社会公平,改进公共服务和环境保护的政府职能。

4.2　公共服务外包需要政府机制改革

公共服务应该作为中国政府的一个基本职能,具体讲就是,政府若想实现基础公共服务的公平化,就必须改革公共服务供应机制和服务模式。澳大利亚政府选择从非营利性组织和私人企业购买公共服务,一方面降低了政府的成本,提高了公共服务的效率,另一方面还提高了广大市民和消费者的满意度。然而,这种公私合营方法也存在一些弊端:首先,政府公有资产缩水了,转移到了私人手中；其次,政府的公共责任降低了；再次,产生了高额的外部成本、交易成本和法律成本；最后,还可能产生责任不明以及透明度不高的问题。这些问题也是人们对澳大利亚市场化改革一直持有争议的原因之一。当澳大利亚的非营利组织提供公共服务的时候,由于政府政策的不延续性,资金的不到位,导致一些成功的公共服务项目搁浅的情况也时有发生。这些也正是中国在大量实施公共服务外包政策过程中值得注意的问题。当我们审核和评估这些新公共服务项目的时候,可以跳出合同、合作本身,让自己站得更高看得更远,打开思路,绝对不能盲目地照搬别国公私合营购买公共服务的办法,而是应该分析不同公共服务项目所存在的具体问题,然后针对该问题提出实际可行的解决方案。

中国政府也引进了公共服务外包政策和相关指导办法。办法指出,地方政府在向社会组织购买公共服务时,应该首先考虑怎样充分利用这些社会组织能提供专业化公共服务的优势,通过定期提交报告的形式提高工作透明度,明确责任,改善服务质量,充分表达民众需求,给民众提供物有所值的公共服务,同时加强机构设置规避风险。政府公共服务外包问题的解决很大程度上依赖于主要参与方的合理的机构设置。这些参与方包括政府、服务提供者和服务对象,各方要确定分工,明确责任。尤其是政府,作为服务购买方应该确定怎样提供,由谁来提供服务；确保这些服务的合法性、购买价格和服务质量标准；促进服务供应商的良性竞争,减少服务购买交易费用。

中国政府还可以借鉴澳大利亚为了发展公共服务业向非盈利性组织购买服务的一些经验,因为中国也应该加快培育和发展类似的社会组织,同时采取各种办法让其承担起政府转移的公共服务职能,从而增加公共服务供应机制的多样性,满足社会的多元化需求,以及公众对于社会公共服务的多层次需求。

4.3　通过合作管理模式实现政府有效管理目标

澳大利亚政府改革经历了从公共行政管理到合作管理模式的转变。在不同的历史时期和改革阶段,政府改革的主导思想在变,改革重点也不尽相同。在改革过程中,为了提高政府效率,政府先后实施过管理体制改革和市场化改革,但是这些改革都或多或少地存在问题。因此,政府决定实行新的合作管理改革和公共服务改革。中国如果要进一步推行行政体制改革,以上的经验和教训是值得借鉴的。中国应该避免一味地强调效率、市场和企业,而应该更加注重对不同发展阶段的管理,实现创新型管理,明确合作管理和有效管理的目标。利用政府外部关系与其他社会主体合作达成社会公共事务管理的目的,这是解决公共事务问题的常用方法。在某种意义上讲,这就是所谓的合作管理模式。从政府内部系统来说,这种合作管理模式需要各政府部门,各地方政府的积极配合,可分为不同层面的合作。这要求在政府与政府之间、政府与社会组织之间建立合作关系和责任共担机制,大家要共同面对问题、分析对策,通过协商解决问题,达成一致,执行项目,提供社会服务。

澳大利亚政府公共部门、私人企业和社会组织的合作方式是值得中国学习的:把与社会组织或团体的合作作为外部推动力,带动政府内部改革。政府应该向社会放权,给予社会组织和团体更多的权利和机会参与到政府管理当中来,推动政府改革创新,寻求政府职能全部实现的有效方法。而达成这一目标的关键就是革新,在公共服务、环境保护、社会治理、市场监管、网络监管等各个方面政府都要有革新,才能实施有效管理。与此同时,政府还要通过计算公共服务的成本效益,评估相关组织的利益得失来确定服务的可行性。

行政体制改革不仅要适应国家经济和社会的发展,还要与其政治体制相匹配。中国若要继续深化政府行政改革,就必须要达到中国政治体制改革的基本要求,然后才能进一步地满足中国社会主义市场经济发展的需要。中国要理清政府、社会、市场三者之间的关系,在“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标框架下,坚持以转变政府职能为核心,推动行政改革进一步放权,从而更加有效地提升政府行政能力和档次。

需要再次指出的是,世上没有放之四海而皆准的真理,改革政策的制定和实施,都离不开对本国的政治经济文化差异的分析和研究。

参考文献:

[1]McNulty,E.(2011).Leadership and Meta-System Challenges:a Literature Review and Synthesis.Lesley University,available at:http:∥www.richerearth.com.

[2]Hajkowicz etal.(2012).OurFuture world:Global megatrends that will change the way we live.CSIRO.

[3]Middelhurst,R.and Fielden,J.(2012).Private provision in UK Higher Education:Somepolicyoptions.HEPI Report,No.53.London.Higher Education Policy Institute.

[4]Department of education,custom dataset of indicative fees(as reported by universities and extracted from HEIMS database),2012.

[5]Reserve Bank of Australia,http:∥www.rba.gov.au/statistics/tables/index.htm#interst_rates.Table F3 Bond Rates,F5 indicator Lending rates.