让党内各项管用的制度切实运转起来

(中共中央党校党建部,北京 100091)

党要管党、从严治党,需要发挥党内各项管用的制度的作用。而一个有效运转的制度一定是多种制度要素有机组合的结果。中国共产党在革命、建设和改革的不同时期形成了一系列管用的党内惯例、传统、规定、规则、准则、条例等,这些制度在管党治党方面发挥了巨大作用。总结这些经验,最重要的一条,就是这些制度、规则与传统、惯例等耦合,实现了制度要素、环节的有机组合。十八大以来,全党上下为了迎接“四大挑战”,破除“四大危险”,提出了“打铁还需自身硬”的要求,由此,党要管党、从严治党被提到了新的历史高度,顺利完成这个历史使命既需要实现制度要素的有效耦合,也需要实现制度之间的有机衔接,使党内各项制度切实运转起来。

1　既要有“法律”，也要有“心律”

所谓“法律”,是指约束人的行为的各种外在的规则、规定、规范等；所谓“心律”,是指人内心的自我约束。人的行为主要有两种约束力量:一是人的自觉,即内心的自我约束,比如道德教化、宗教熏陶等；一种是外在约束,比如制度、规矩、习俗、传统、法律等。中华数千年文明极其重视人自我约束的训练,即“心律”训练,如产生于周代的“天命”学说第一次成功地构建了中国人的“敬畏”意识,这种天命学说逐步发展为绵延几千年的“天道”观。孔子在《论语·季氏》中讲:“君子有三畏:畏天命,畏大人,畏圣人之言。”荀子在《荀子·不苟》中也提出:“君子大心则敬天而道,小心则畏义而节。”道家则提出了对自然规律的敬畏,如老子讲的“天网恢恢,疏而不失”。“天道”观逐步浸润在儒家的修身思想之中,并借助于佛教的禅道思想发展成宋明理学、心学等中华文化,全方位影响着中国人的思维方式。

在“心律”与“法律”的关系中,中国传统文化历来强调“心律”的优先地位,如《荀子·君道》指出:“法者,治之端也；君子者,法之原也。故有君子,则法虽省,足以遍矣；无君子,则法虽具,先失后之施,不能应事之变,足以乱矣。”可见,当时中国人头脑中的“法律”有其独特的含义,所以如果要对当时中国的老百姓讲法律,他们可能不懂,但只要讲“王法”,没有人不懂。而“王法”某种程度上来自于古代中国的“天道”“天命”哲学。

由于有强大的“心律”训练作基础,中国古代出现了一批具有极强自控能力的封建官员。东汉杨震在赴任东莱太守途中,昌邑县令王密半夜前往送礼,被杨震拒绝。王密说:“幕夜无知者。”杨震回答:“天知,神知,我知,子知,何谓无知?”[1]365清代河南巡抚叶存仁离职时,僚属为避人耳目,特别安排在晚间设宴相送,并附送一批礼品。叶存仁当即附诗一首:“明月清风夜半时,扁舟相送故迟迟。感君情重还君赠,不畏人知畏己知。”[2]

中国共产党从我国古代的“心律”文化中吸收了许多有益的智慧,成了党性修养的思想源泉。刘少奇在《论共产党员的修养》中将“慎独”作为党性修养的有效形式和最高境界加以提倡,他指出:“即使在他个人独立工作、无人监督、有做各种坏事的可能的时候,他能够‘慎独’,不做任何坏事。”[3]133在党员干部的“心律”训练上,中国共产党发明了一个新办法,即在个人内心“修炼”的基础上通过党内政治生活中的批评与自我批评来实现组织的“修炼”,通过在实践基础上的主观世界改造来提升个人修养。这种“心律”训练超越了儒家、佛家的唯心主义式的个人修炼,把个人修炼和集体修炼结合起来,把客观世界的改造与主观世界的改造连接起来,创造性地实现了党性修养的实践途径,在党内培养了一大批党性修养极强的党员干部。在延安时期,有一位“红色技术专家”张协和,一身正气,始终坚持党性修养,到了晚年他总结自己的座右铭:“做人,对有的事情要感兴趣,对有的事情要不感兴趣。比如追求权位、物质享受是无止境的,你的兴趣若在这方面,就苦恼一辈子。如果你对求学问、对为人民服务很感兴趣,你将会永远乐观。”[4]

当前,在推进党的建设制度改革的大背景下,中国共产党不能不强调“法律”这个制度的根本标准,但忽视对党员干部的“心律”训练,会出现管党管不好、治党治不严的局面。党内制度建设当然不能像封建统治者那样仅仅靠人的自觉和内心修炼来实现党员干部的自律,党内制度要运转起来,要有“法律”,但也要有“心律”,要把二者有机结合起来。说到底,就是要把理想信念教育、党性修养和科学的制度设计结合起来,把思想建党的优良传统和制度治党的理性规则结合起来。

2　既要有“软法”，也要有“硬法”

所谓的“软法”是指党在长期实践中形成的优良传统和好的工作惯例,不一定“明文”,但一定“明示”。经过实践检验,约定俗成,为广大党员干部所接受,是全党必须长期坚持并自觉遵循的“规矩”。政治学的新制度主义往往把好的传统和惯例也作为正式制度的一种,更有甚者,把长期存在人们头脑之中的“观念”也看作制度。这些制度主要是指“软法”。所谓“硬法”,是指党的纪律和国家法律,既“明文”,又必须“明示”。党的纪律包括政治纪律、财经纪律、组织纪律、保密纪律等,是刚性的约束,其中政治纪律是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。国家法律则是党员干部必须遵循的刚性规矩。“软法”只要入脑、入心,变成党员干部长期的行为习惯,就能达到“软法”不软的效果；“硬法”是基本底线,党员干部不能碰,碰之,轻则出局,重则亡身。如此,软硬结合,党内的各项管党治党制度就能有效运转了。

中国共产党在长期革命、建设和改革实践中形成了一些优良传统,这些传统有些成文,有些不成文。如党内政治生活的若干传统:党内实行集体领导,反对个人专断；对领导人的宣传要实事求是,禁止无原则的歌功颂德；禁止给领导人祝寿、送礼、发致敬函电；党员干部要讲真话,不讲假话；党员干部敢于同错误倾向和坏人坏事作斗争；党员干部保持艰苦奋斗的革命本色；党员干部严格遵守生活待遇的规定,加强对子女的教育；党员干部密切联系群众,从群众那里听取意见；党的各级组织(包括党组)要定期向上级组织汇报工作；党员干部定期召开群众大会；党员干部在实践调研中寻求真理；党员干部定期与普通党员聊天；党员干部定期参加所在支部的民主生活会；正确对待党内犯错误的同志；党员干部既要重视人情,又要过好“人情关”；建立党内关怀机制,提升党组织“温度”,等等。这些优良传统、惯例是党内的“软法”,但“软法”不软,在执行中虽因人而有“度”的差异,却是全体党员干部行为的普遍原则和基本底线,不可不为,不可乱为。

党的十八大尤其是十八届四中全会以来,全党提出依法治国与依规治党相统一,这是党内“硬法”有硬度的基本体现。其中,党内法规必须同国家法律衔接和协调,以不违背宪法和相关法律为基本底线,这是党内法规的基本要求。同时,党的纪律是党内规矩,由于党员干部是群众中的先进分子,党纪党规严于国家法律,这是党纪党规的特殊要求。从这个角度讲,党员干部既要遵守国家法律这个基本要求,提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,实现从改革开放初期的“有胆有识”到今天“有法有为”的转变；更要坚守自己的入党誓言与承诺,遵循党纪党规的特殊要求,以高标准严格要求自己,坚定理想信念,践行党的宗旨,坚决同违法乱纪行为作斗争。在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上,习近平指出,制定纪律就是要执行的。不以规矩,不能成方圆。党的规矩,党组织和党员、干部必须遵照执行,不能搞特殊、有例外。各级党组织要敢抓敢管,使纪律真正成为带电的高压线。

3　既要有“高线管理”，也要“底线管理”

在《礼记·礼运》中讲到:“大臣法,小臣廉。”正风肃纪如从高官入手,则下面自然不敢胡作非为,社会风气为之变矣。毛泽东在1913年的《讲堂录》手稿中指出:“在上者为政教,在下者为风俗。变之自上者,效速而易迁；变之自下者,效迟而可久。”毛泽东认为,民风、民俗的改变有赖于社会精英风气的改变,良好的民风、民俗需自上而下给予引导。1986年1月17日,邓小平在中共中央政治局常委会上指出:“抓精神文明建设,抓党风、社会风气好转,必须狠狠地抓,一天不放松地抓,从具体事件抓起……越是高级干部子弟,越是高级干部,越是名人,他们的违法事件越要抓紧查处,因为这些人影响大,犯罪危害大。抓住了典型,处理了,效果也大,表明我们下决心克服一切阻力抓法制建设和精神文明建设。”[5]1102这表明,以“高线管理”抓党风建设,首先要高级干部带头。党的群众路线教育实践活动中扫除“四风”从中央政治局做起,量身制定“八项规定”,中央领导带头,以上率下,效果立显。

高线管理与底线管理相结合,意味着党要管党、从严治党还要解决“两公里”问题。在中央,首先要解决政令通畅的“第一公里”问题,防止政令被有关部门肢解,蜕变为部门出政策；在基层,则要解决政令畅通的最后“一公里”问题,防止基层组织“软弱涣散”,防止小官巨腐,以致党的公信力在基层被侵蚀。在“两公里”之间,管党治党还必须借助于发挥现代国家治理体系的作用,如科学调整国家治理层级,合理规划中央与地方的事权和财权,规范权力运行流程,发挥权力的监督与制衡作用,等等。在解决政令畅通的“第一公里”时,要充分发挥中央委员会及中央委员会休会期间中央政治局的核心领导作用,党和国家的各个部门、机构党组织应该定期向中央委员会及其政治局汇报工作；充分发挥中央层面党内监督机构的作用,保障政令通畅；充分发挥中央各种领导小组的综合决策和协调各方的作用,以使其超越各种部门利益；在基层,如果基层组织不能在“最后一公里”服务好人民群众,党的影响力就会“断路”“改道”甚至变成“盲肠小道”,消失于人民群众的汪洋大海之中。为了解决服务群众的“最后一公里”问题,浙江省宁波市宁海县正在积极探索“村级权力透明运行三十六条”,把村级组织领导人在便民服务和集体决策方面的权力分解为36项,设立权力清单,通过规范权力运行的流程并广而告之,既解决了村庄民主的授权问题,又解决了村干部“限权”的问题,把民主和法治精神有机结合起来,把依法治国与依规治党有机结合起来。“村级权力透明运行三十六条”构建了一个公开透明公正的基层政治生态,实践证明,越是在软弱涣散的村庄越能发挥作用,牢牢把住了管党治党的“最后一公里”。

底线管理意味着管党治党不能停留在一般原则要求,还要落地。当前,应该牢牢抓住党员应该承担的基本义务,下大力气规范并整治党内民主生活、县处级以上领导干部双重民主生活会、党员党费缴纳、流动党员管理等短板,在党员管理上逐步畅通党员入口与出口,使党员规模达到自然的优质平衡,把面上的“覆盖率”变成实质性的“覆盖率”,真正提高党的“代表力”。

高线管理需要提出总体要求,底线管理需要培养底线思维。习近平指出:“党章就是党的根本大法,是全党必须遵循的总规矩。在各级党组织的全部活动中,都要坚持引导广大党员、干部特别是领导干部自觉学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章,自觉加强党性修养,增强党的意识、宗旨意识、执政意识、大局意识、责任意识,切实做到为党分忧、为国尽责、为民奉献。”“凡是党章规定党员必须做到的,领导干部要首先做到；凡是党章规定党员不能做到的,领导干部要带头不做。”[6]在底线思维中,党的各级组织必须牢牢守住党纪党规的底线,任何人触碰底线,就必须以“出局”为代价。

4　既要有“顶层设计”，也要有“细节设计”

管党治党需要顶层设计。党内最大的顶层设计应该是党的全国代表大会及其选举产生的中央委员会。当然,党的主要领导人也是顶层设计的重要发起者和参与者。同时,顶层设计也需要由中央委员会授权成立的党内各种领导小组来牵头并完成。当前,涉及管党治党的常设性领导小组有:中央党的建设工作领导小组、中央宣传思想工作领导小组、中央巡视工作领导小组、中央人才工作协调小组、党的建设制度改革专项小组、纪律检查体制改革专项小组、中央反腐败协调小组、中央农村基层党风廉政建设工作联席会议,等等。此外还包括一些临时性的领导小组,如:中央惩治和预防腐败体系建设工作领导小组、中央治理“小金库”工作领导小组、中央治理商业贿赂领导小组、中央党的群众路线教育实践活动领导小组,等等。顶层设计应充分发扬党内民主,规范党内协商议事规则,多方听取党内不同意见；在党外,应该充分听取民主党派和各种社会团体、智库等方面的建议。

顶层设计方向一旦定下来,就需要具体制度来跟进,如果管党治党提出了新思路、新方向,却长时间缺乏具体配套制度,对于习惯遵从组织号召的党员干部来说将会无所适从。因而,党内关于管党治党的新思路、新方向最好选择在具体跟进的制度设计基本成型后提出来,或在具体制度颁布的同时提出来,这样使下级党组织既有方向,又有行动指南,更容易形成统一意志。

“细节决定成败”,细节就如机器中的零件,关键的零件坏了,机器就会停止运转,因而对关键性细节的把握是制度和工作成功的重要保证,也是“顶层设计”的前提。因此,顶层设计不能只在理论上说得通,离开了对关键细节的把握,制度运行就会失调或失灵。以党组的功能定位为例,在现行行政管理体制中,一些设置党组的垂直管理部门的组织关系在地方,归地方党委领导,但在人事、业务方面却受上级部门领导或指导。这样的设计从理论上讲得通,但在实际操作中地方党委基本不管,垂直管理部门的干部交流、培训等出口很窄,难以调动干部的积极性。于是,党组的地位就很尴尬,属于地方领导,却不被地方党委所“接纳”,一定程度上出现管党治党漏洞。此外,在设立党组的一些国有企业中,下级公司的党委与所在地方党委之间也存在类似的尴尬关系。

十八大以来,党中央高度重视细节设计,在具体规范上给全体党员干部定规矩,如:2012年12月的《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》,2013年2月的《关于加强新形势下发展党员和党员管理工作的意见》,2013年3月的《关于在干部教育培训中进一步加强学员管理的规定》,2013年5月的《关于在全国纪检监察系统开展会员卡专项清退活动的通知》,2013年7月的《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》,2013年9月的《中央和国家机关会议费管理办法》,2013年10月的《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》,2013年11月的《党政机关厉行节约反对浪费条例》,2013年12月的《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》、《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》和《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,2014年1月的《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》,等。再如2014年5月的《配偶已移居国(境)外的国家工作人员任职岗位管理办法》规定:裸官不得在党委、人大、政府、政协、纪委、法院、检察院领导成员岗位、以上机关工作部门或机关内设机构负责人岗位等5类重要岗位任职,同时要求,针对已在所列5类岗位任职的裸官,组织人事部门应与其谈话,或者动员其配偶、子女回国、或者调岗等。这些规定、意见、通知等党内法规对全党起到了极大的震慑作用,对过去规范不详或规范盲区作了具体规定。

5　既要发挥制度的作用，也要发挥人的作用

管党治党首先要发挥党纪党规的作用,逐步改变党内一定程度上存在的人身依附关系、圈子文化、熟人关系、利益关系等,形成建立在制度基础上的透明、干净、严肃的党内工作关系,并依靠制度形成一种健康的良性运行的党内文化。当然,任何制度的运行都是制度与人的函数,最终必然具备一定的“弹性”。所以,好制度也需要有人来执行,不能解决公正执行的问题,制度有效运转就是一句空话。

无产阶级政党一贯强调要正确处理群众、党员与领袖之间的关系。在政党建立初期甚至是政党转型的特殊关键时期,领袖对制度建成的影响力不可低估。领袖本人既是制度的创立者,也是制度的忠实执行者。作为创立者,一位优秀的领袖所拥有的开阔视野、高度负责的责任心、超凡的魅力能为良好制度设计打下坚实的基础；作为执行者,优秀的领袖以身作则、以上率下、开拓进取,可以大大降低制度执行的阻力,最终在党内形成一种遵循制度的风气和土壤。因而,马克思主义政党在初创或其转型的特殊关键时期,一个拥有广泛党内认同与权威的领袖的出现,能大大扩展党内各项制度发挥作用的空间,提高各项制度要素耦合的效力,让制度真正运转起来。

管党治党历来是各级党组织书记的“第一责任”。在很长一段时间里,由于政绩考核指标这个指挥棒的影响,经济建设占用了各级党组织书记大量的时间和精力,很少有时间和精力花在党建工作上,导致了“伟大事业”这条腿长,“新的伟大工程”这条腿短,在一些地方甚至出现了“端起碗吃肉,放下碗骂娘”的现象,党的公信力并没有随着经济绩效的提高而增强,甚至有所降低,这种不正常的现象必须改变。“举直错诸枉,则民服；举枉错诸直,则民不服”,这就意味着必须通过强调各级党组织书记在管党治党方面的引领作用和“第一责任人”角色,只有把书记的作用充分发挥出来,管党治党的各项制度真正运转起来就有了前提。

然而,各级党组织书记的重视(比如当前普遍采用的年终党建工作述职与评议、层层签订责任书、班子民主生活会等做法),能够解决培育管党治党的氛围与土壤的问题,却依然难以解决在基层落地的问题。比如,截至2013年底,全党有430多万个基层党组织,大量的基层党组织书记在农村和城镇社区,这些党组织书记大都是兼职的,农民兼任村支书,社区工作站站长兼任社区支部书记,姑且不说他们是否熟悉党务,农民大量的时间在种田劳作,有多少时间能抓党建?街道办下沉的行政职能都履行不完,社区书记哪有时间抓党建?如果基层的支部书记都没有时间抓党建,那从上到下层层签订的落实党建工作责任书又如何落实?党务工作者专业知识的不足可以通过培训来解决,可以解决“怎么干”的问题,却难以解决“谁来干”的问题。为了破解农村和城市基层社区党组织长期存在的“党不管党”的老大难问题,深圳市龙华新区从“总结自身经验和借鉴世界其他政党经验”入手,以改革创新的精神积极探索一条在基层管党治党的新路子。比如,他们从借鉴国外现代政党管理中的职业化党务工作者这个经验入手,积极探索实施“专业化、职业化”的党务工作者机制。所谓专业化,就是通过培训考试的方式提高现有专职党务工作者的水平,并颁发等级证书；所谓职业化,即在所有社区基层党组织中按照每200名党员的比例配备一名职业化的党务工作者,这些职业化的党务工作者(由党员组成)几乎都由社会培养,都具有实际工作经验,许多人一度担任民营企业经理。他们的入职,克服了过去社区书记、村支部书记兼职化导致的党的工作抓不深、抓不实、抓得不专业等问题,这项探索得到广大基层党员的欢迎,而且实施得当,目前已取得很好的效果。

当前,党的建设正处于管党治党的关键时期,党内各项管用的制度能否充分发挥作用并有效运转,从近期看,决定了全面建成小康社会的战略目标能否实现,决定了建党一百周年时各方面能否形成比较成熟的制度；从远期看,决定了中国特色社会主义伟大事业能否完成,决定了中华民族伟大复兴的中国梦能否实现。

参考文献:

[1]范晔.后汉书·卷五十四·杨震传[M].长沙:岳麓书社,1994.

[2]马祖云.可贵的“不畏人知畏己知”[N].人民日报,2010-08-31.

[3]刘少奇选集:上卷[M].北京:人民出版社,1981.

[4]张大健,张辉.“临财毋苟得,临难毋苟免”:红色专家张协和延安经历[J].中华魂,2012(1).

[5]中共中央文献研究室.邓小平年谱:一九七五—一九九七(下)[M].北京:中央文献出版社,2004.

[6]习近平.认真学习党章,严格遵守党章[N].人民日报,2012-11-20.