缅甸对于美日同盟的含义

摘要：缅甸正在发生政治和经济的历史性转变，这是美国和日本的战略机遇。两国可以利用坚强双边关系的优势，超越临时性政策协调，针对长期影响和共同利益，建立以缅甸为中心的战略。为了实现目标，华盛顿和东京应以缅甸为高级同盟议题，并且协调彼此在政策优先领域的分歧，创造追求共同目标的国内政策。

关键议题:

·美国对缅甸采取民主优先路线，日本侧重贸易和经济关系；

·目前，缅甸的持续转型效果多样，华盛顿关注之后的自由化进程，尤其是反人权行为；

·美国总统巴拉克·奥巴马和日本首相安倍晋三在2014年4月承诺支持缅甸改革与和解进程。他们的协议创建了盟国间能够更好驾驭的合作动力。

·日本与缅甸政府的有力联系可以成为美国决策者的重要资产。后者谋求平衡完善社会纽带，以及议程制定能力。

·伴随计划于2015年举行的全国选举，缅甸正处于重要转折点。一种更为协调的美日路线将对近期局势产生正面影响。

·长远而言，在缅甸的成功能够强化东南亚的经济和治理。失败则可能损害地区稳定，削弱美日影响。

对美日政府的建议:

·召集针对缅甸的特殊双边发展对话会议：两国应当全面检讨其缅甸政策和项目。跨部门参与程度应当超过以往。盟国还应当规划针对和解、经济自由化和良好治理议题的同盟协同战略。

·对评价缅甸的改革，采用更长远的规划。进度需要时间，尽管这不应成为追求短期重商主义目标，毁坏改革的借口。

·考虑取消制裁，便利美国及日本企业进入缅甸市场：这将强化缅甸内部，尤其是金融领域的能力构建和透明度。

·充分利用两国的力量：盟国能够采取各种措施，如成本分担路线。期间，日本将处理对美国政府而言具有高度政治敏感性的问题。另外，在援助项目中也可以采取互补路线，即硬件和软件合作。

·扩大美日就缅甸议题的立法对话：为了推动合作路线奏效，两国应当说服各自国家的立法人员，表明合作将更有效推动两国的缅甸目标。

介　绍

数十年来，东南亚国家缅甸成为世界上政治最孤立、中央集权和言论管制最严密的国家，情况在2008年军政府采用新宪法，并于2010年末通过选举扩大政治参与后改变。随着缅甸领导人继续谨慎开放国家，他们的工作开始得到广泛的国际支持和建议，产生多种效果。其中，最主要的贡献来自日本，从2011年起，日本积极推动缅甸债务重组，提供大量援助，并推动私人投资缅甸。美国则成为国际全面接触缅甸的推手，从2011年起，在多个关键阶段，放松制裁，扩大援助，并给予重要的政治支持，包括美国总统巴拉克·奥巴马于2012年访问缅甸。此举与2005年，在包括古巴、朝鲜在内的多个国家中，美国将缅甸称为“独裁前哨”的做法大相径庭。

缅甸的政治和经济转型是缅甸自身重要的外交政策变局，也是美日同盟进入动荡时期的重要战略机遇。如果缅甸在20世纪60-70年代进入这一阶段，两国势必在冷战背景下构筑这一过程，两国也势必通过经济的政治墨镜看待问题。如果转型发生在20世纪80-90年代末，美日激烈的经济竞争可能波及两国接触缅甸。但在21世纪的第一个10年，缅甸转型正逢两个盟国在亚洲霸权局势转换的背景下进行的经济和安全利益重置。期间，两国不但面对中国崛起和东盟形成，也面临两国构建更紧密美日关系，强化地区稳定与合作的工作。美日因此倾向视缅甸转型为同盟议题，如果两国做此计划，又应如何准备，分别和还是协同，从而简化工作。

答案较为复杂。尽管两国存在诸多共同利益，但美日两国的政策优先项和决策环境差异显著。简言之，美国对缅甸拥有一个“民主优先”计划，因此经常限制美国的选择；而日本为了增加接触和商业机遇，路线更具弹性。但是，奥巴马总统和日本首相安倍晋三还是在2014年4月批准了强化两国在东南亚，特别是缅甸事务上的合作。两国存在实力和地区网络互补，能够更有效地工作，并惠及两国。

随着缅甸着手筹备2014年11月东亚峰会的接待工作以及2015年的全国选举，美日对缅甸的政策协同处于关键时期。尽管美国关注缅甸的政治自由化停滞和人权问题，但对于衡量缅甸的政治改革，华盛顿应当风物长宜放眼量，在维持或者恢复制裁之外，增加影响途径。日本和缅甸的强大政治、经济纽带可以成为美国的重要资产。但是，日美两国正确平衡美国的压迫战术和日本的包容立场后，该资产才有望发挥作用。两国应当跳出简单的好警察/坏警察思路，聚焦于授权及鼓励缅甸为其人民建立一个更为公正和富裕的未来。这意味着偶尔需要在美国面临政治障碍时，推动日本介入。

机遇和挑战

缅甸转型是超越任何一国或者政治实体控制能力之外的复杂过程，给美日带来某种外交机遇，也带来多种挑战。许多机遇和挑战源于缅甸的动荡历史和社会条件。为了建立和执行成功的政策，必须理解这些潜在的动态，认识东京和华盛顿的特殊视角，以及各自与缅甸互动的历史。

缅甸不仅隔绝于世界之外几十年，也在世界上最贫穷的国家之列。其社会和经济基础设施资金长期供应不足。缅甸军方及其控制政府的政治盟友怠于向民主政治的力量放权，造成持续的紧张局势，可能导致改革进程复杂化，并存在在未来升级为暴力的可能。此外，缅甸也是所谓“世界最漫长内战”的温床。在这场战争中，缅甸政府从1948年开始，与边界沿线的各个种族集团征战不断。冲突伴随持续的歧视、反人权行为，甚至在冲突各方寻求在2015年全国选举前实现和解时，上述问题依然存在。

目前缅甸境内的社会经济变革趋势明显。一个独立的商业阶层正在出现。国内外出现日益强大的民众运动；一度处于缅甸边缘前哨的边境地区作为前往经济发达地区，如中国云南省的通道，地位日渐重要。目前尚无法明确判断，缅甸是否能够处理其“去孤立化”。在缅甸人民内心中依旧存在根植于殖民地经验的疑虑，以及对外部势力卷入和利益承诺的不信任。新的商业阶层将把外国公司视为伙伴、剥削者还是对手？人民视全球化为潜在的好处还是危险？政治变化将强化民族和解还是恶化冲突？此外，更大的经济开放和民主治理长期而言可以带来更有利的后果，但如果因此导致短期的社会不平等现象增长，领导人可能执行分化政策，并且通过妖魔化外商归罪后者以及少数民族。美国和日本在通过援助、贸易参与缅甸转型期间，必须慎重考虑所有这些情况。

此外，缅甸的政治自由化并不只是一种国家现象或者孤立的动态。其背景是泛区域国际关系准则基础竞争。缅甸出现的情况将同时影响这场竞争，并受到竞争影响。尽管多个东南亚国家已经着手推动东盟成员国在民主、人权、法治、外国贸易方面接受自由准则，但其他东南亚国家则反对继续改变传统的“东盟式”互动。在后一准则奉行的各种规则中，尤其强调不干预内政，以及去法律化的外交。这一动态与缅甸于2014年首度出任东盟轮值主席国同时，因此部分外部人员可能把协助缅甸转型视为推动企业利润和经济增长的途径，但其他人认为，长远而言，还有就地区治理议题在东盟成员内部以及和中国之间进行高级地缘政治游戏的意义。美国和日本将如何涉足缅甸，是各自行动还是彼此互补，必须配合缅甸自身及其民众的需要。

美国和日本已经看到了这一外交挑战和机遇中的多层面特点。在2014年4月的两国东京峰会上，奥巴马总统和安倍首相已经肯定就东南亚事务与东南亚国家合作的重要性。双方还策划了一个政策协调议程，内容涉及地区机构、东盟联络、女性授权、灾难风险减排以及海洋安全能力构建。双方还特别提到支持缅甸的政治/经济改革及和解工作。

但无论华盛顿还是东京都没有在高级政治层面把握缅甸转型议题。因此，执行承诺的东南亚事务合作，仅限于两国政府的工作层面。尽管两国之间不乏善意以及就该议题合作的历史，但现实也存在结构和政治性障碍。部分障碍源于两国与缅甸不同的互动历史。尤其是日本与缅甸领导人长期存在的个人关系，以及此前强大的经济关系；以及来自美国方面的，导致与政治反对派及雏形民间组织形成密切联系的外交压力。两国对缅甸不同的路线，简洁表现为两国对缅甸的不同表述，美国继续使用Burma的名称，而日本则承认了缅甸军方在1989年使用的Myanamr。这些背景性动态也将导致美日就缅甸政策的合作更加微妙，即便双方存在协助缅甸回归国际共同体的共同目标。

日本观点

日本认为，缅甸具有地缘政治和经济双重意义。就地缘政治角度而言，缅甸位于印度和中国两大国之间，靠近南中国海和印度洋枢纽。云南回避马六甲的迂回路线走向印度洋时，必须通过缅甸。此外，缅甸的庞大人口（据估计为6000万）和经济发展前景，带来的未来消费市场和生产平台，成为吸引日本制造业投资的目标。缅甸庞大的天然气储备（东南亚第三大）也将捕捉日本的注意力。

日缅关系史悠久。两国从20世纪30年代末期开始积极靠拢。当时的缅甸还是英帝国的组成部分，但日本开始通过反英国的亲日独立领导人提供财政和其他援助。此后几年里，缅甸于1937年成为独立的自治殖民地。日本曾训练缅甸独立军核心领导层，其中就包括昂山（民主派领导人昂山素季之父）和奈温（曾领导缅甸30年至1988年）。二战期间，日本占领缅甸3年，重创缅甸。但缅甸内部也存在某种观念，认为日本协助缅甸摆脱英国殖民。这种观点也促进缅甸在战后的1948年独立后，日缅关系加速恢复。缅甸在1954年就成为首个与日本解决赔偿问题并缔结和平条约的东南亚国家。此后数十年，日本成为缅甸开发援助和贸易的单一兼最大来源。

此外，东京还有所谓的缅甸院外活动集团，包括部分属于执政自民党系统的日本高级政客，比如，首相岸信介和外长安倍晋太郎（Shintaro Abe）等人。他们经常向政治同行吹嘘自己和仰光的关系。这类个人关系的好处可见于一例——1962年缅甸军事政变后的数周至数月里，日本大使成为唯一留驻仰光的外交团，并能定期联络政变领导人奈温。

20世纪70-80年代，缅甸经济局势由于政府政策和其他制度性问题恶化期间，日本继续对其提供财政援助。1978-1988年，日本的贷款、援助以及技术支持近40亿。仅就规模而言，已经达到缅甸这一时期进口总额过半。

尽管具备这一明显的杠杆优势，但日本无法促使奈温政府改变其社会主义政策以改善经济。缅甸经济最终在1987年的示威期间走向破产。人民承受的经济苦难加上政治压迫引发1988年的大规模反政府抗议。军方随后发动1958年以来的第三次政变，暴力镇压抗议，导致数千人死亡。由此导致的另一项损失是缅甸与世界其他国家的关系，甚至包括长期支持缅甸的日本。缅甸军政府在推翻1990年选举结果后，进一步强化了这个国家的专制结构。

尽管东京保持沟通和协助渠道开放，但日缅接触规模明显缩小。日元援助在政变后终止。日本发现在继续维持密切关系、开展商业和推动缅甸变化的需要，以及日益严厉批评并积极孤立和压制缅甸政权的国际社会之间，处境尴尬。一位日本学者表示，“除了作为中间人，日本政府不时摇摆于两个阵营之间。”这位学者表示，结果导致日本经常“陷入而非抚平分歧。”2007年，日缅关系由于取消燃料补贴出现的反政府抗议进一步受损。这次抗议由于领导示威的佛教僧侣穿着的长袍颜色，又被称为“黄色革命”（Saffron Revolution）。一名报道示威的日本记者遇害引发日本公众不满，日缅接触进入新低点。

但是，日本政府从未放弃改善双边关系的意愿。这种情绪伴随中国对缅甸的影响力增加而强化。日本日益从与中国的地缘政治博弈角度看待问题，并且认为，在缅甸前线，日本的命运面临逆转。奈温执政的多数时期，日本成为缅甸约40%进口量的来源。而中国仅占不到5%。至2007年，这一地位开始扭转。此外，中国还为缅甸提供低息贷款和其他经济援助。

2010-2011年缅甸出现的政治改革进程带来了变化的机遇，并为日本捕捉。长期作为日本反对党的民主党于此时执政，其对缅甸外交的积极态度显示这一外交政策战略在日本拥有的广泛基础。2011年6月，政府派遣3年来访问缅甸的最高级别日本官员。大约在这一时期，日缅之间基本没有启动官方发展协助计划（official development assistance，ODA）。此后不久，当时的首相野田佳彦和缅甸总统登胜在巴厘岛的日本-东盟峰会期间进行场边会晤，一个月后，日本外相访缅。这一接触进程于2012年加速。日本私营部门12年来首次恢复日缅之间的航空服务。接触在2013年自民党和安倍晋三首相重新执政后加速（安倍正好也是缅甸院外集团重要人物的直系后代）。

日本接触缅甸的政治目标在于支持缅甸改革进程，使其成为“共享价值理念的日本伙伴。”为了推动实现这一目标，日本的官方开发协助旨在“支持缅甸在各领域实现走向民主、民族和解和可持续发展的努力。”在其他各种政策倡议之外，日本还试图推动债务减免，以及私人投资，补充其经济协助项目。其债务减免努力成果有限，但其经济开发协助工作效果广泛且深入。

债务减免

2010年，缅甸通过承担约150亿美元外债，加速其政改进程。由于多数属于未偿还债务，缅甸无法获得新的授信。日本是缅甸最大的债务人（拥有过半债权），导致东京在解决这一问题方面处于领导地位。尽管这项动议降低了缅甸的债务负担，获得贷款。同时获得一项国际货币基金组织参与的人员监督计划（Staff-Monitored Program）。这一进程也展示了协调多种利益相关方与缅甸政策工作所面临的挑战。

为了处理债务议题，日本大藏相从2011年3月起组织多次会议，与会者包括主要供款国和国际金融机构，如亚洲开发银行和世界银行。4月，在一次东京举办的峰会上，日本政府通过有条件放弃37亿美元债务，有力推动倡议。另一次于5月在仰光举办的会议上，日本与包括中国、印度在内的利益关联方会晤，这次会议的议程于10月在东京结束。那场被称为“缅甸会议”的活动正好在世界银行和国际货币基金组织年会之前，因此实现了最大与会率。来自24个国家、亚洲开发银行、国际货币基金组织和世界银行的代表都参加了会议。不过，中国由于和日本的领土分歧，取消了高级别参与。

在东京，与会者于2013年1月同意，日本将在与缅甸的双边协议基础上继续债务减免，并将迅速重启开发协助。与会者还同意，日本将通过日本国际合作银行（the Japan Bank of International Cooperation）提供过桥贷款协助缅甸处理与世界银行和亚洲开发银行的欠款。同时，巴黎俱乐部（the Paris Club）主席将邀请缅甸参加该俱乐部于2013年举行的会议，完成一项综合解决方案。在巴黎俱乐部的会议上，俱乐部提出一份50%贷款减免计划，最终，日本的贷款减免比例略超过60%。

出于政治和经济理由，日本积极推动缅甸加入国际金融体系，但其热情并未获得其他债权国普遍认可。美国国务院，尤其是其中与日本和缅甸协同的部门支持日本的倡议，但是美国财政部对抄近路的做法表示顾虑，认为基于短期外交目标制造例外可能在其他方面造成糟糕的先例。此外，批评者还指出，缅甸未能满足多项实现债务减免的标准。由于大部分缅甸债务都未清偿（该国已经停止偿还债务长达数十年），债务减免无法为缅甸发展释放新的资源。

新的贷款并未涌入缅甸，其中部分属于中转贷款。情况表明，世界银行旨在协助缅甸“外汇兑换需要”的贷款部分将用于协助支付日本国际合作银行的贷款，以便世界银行的新贷款能够及时进入。其他贷款用于资助大型项目。这类项目如果缺乏谨慎的监督，除了有利于外资企业、本国公司之外颗粒无收。此外，中国引人注意地缺席双边债务减免进程，也凸显了与涉缅国家之间的国家利益分歧。

来自日本的经济开发援助

日缅债务减免协议的核心部分，以及新贷款的目标旨在合作创建在微观经济管理、开发政策、教育、健康政策和政府治理领域的改革议程。倡议始于2011年的日本国际合作署（the Japan International Cooperation Agency）协助。此后的2年，日本的援助机构引入30名缅甸官员前往日本接受训练、协作和建网。这些官员将进而成为构建和执行改革计划的核心集团。在这一时期，联合国的开发项目自我重组，转型为缅甸政府的伙伴。同时，欧盟及其他国家取消经济制裁并建立援助项目。所有一切都在某种程度上有利于缅甸的改革倡议。

援助协调是一项挑战，但也极为必要。到访缅甸的日本官员利用一切可能的机会，在缅甸新首都内比都的友谊酒店（Thingaha）举办专门会议，这是一个人们与缅甸官僚会晤后等待转机时的优先考虑场所。任何时候，缅甸首都都有大批的日本官员代表日本的利益，他们几乎每个月到访缅甸。其中一名官员仅2012年一年就19次参与缅甸当地的跨部门协调。

缅甸的改革议程已经分解为多个政策集（policy clusters），例如财政管理、货币政策和经济中的财政环节，以及反腐败、劳工政策。同时，缅甸和日本在2013年召开的会议上，其中有3次共同检讨改革进程。绝对层面上看，缅甸的进步令人印象深刻，在多个领域取得进步，但该国的道路依旧漫长，有待建立以真正现代化且高效的方式掌控其政治、经济和社会事务的能力。情况表明，每一个分析家都对缅甸政府优先考虑的事项——经济领域、农业、能源和运输基础设施、财产权和外汇结算等，存在独特见解。没有几个人认为自己关注的领域获得足够重视和资源投入。多数人也都担心缅甸的社会紧张、腐败以及各种其他问题将导致其倒退。

日本与缅甸的经济合作旨在“推广民主化、民族和解和经济改革给缅甸人民带来的民主福利。”改革谋求通过平衡支持改善缅甸民生、推动能力建设和发展维持经济和社会的制度实现前述目标，同时协助发展持续经济发展所必须的基础设施和相关系统。

第一范畴包括支持少数民族、农业技术、灾难防阻、健康设施以及公民需要的基础设施开发。东京着重强调民族和解，并在少数民族地区设计有助于这一事业的支持项目。除了日本国际合作署在这一领域的工作外，日本政府还委托日本基金主席川阳平（YoheiSasakawa）作为项目的爱心大使兼合作伙伴。

第二项工作涉及大量的培训、技术协助和人员交换，以实现能力建设。而第三项工作目标则为大规模的运输、供水和能源基础设施，其中包括“仰光-迪拉瓦港开发倡议”（the Yangon Thilawa Development Initiative）。迪拉瓦港是仰光以东一处经济特区，正在通过缅甸和日本共同参与的公私合作项目共同开发。特区首个与外来投资者的项目于2014年6月签署，对象为美国软饮料容器制造商和一名日本车辆零件合伙人，协议项下的生产活动可于2015年开始。

日本提供缅甸的开发援助多于其他国家，而除了缅甸，也没有其他国家从日本获得更多资金（2012年约2280亿日元，合20亿美元。）这一数字有赖援助项目的支柱部分，近1990亿日元的“社会和经济开发支援贷款”（Social and Economic Development Support Loan）。此外，日本国际合作署提供了约280亿赠与援助（Grand Aid）和40亿技术支持。

日本还通过多边机制，如亚洲开发银行、国际货币基金组织及联合国间接援助缅甸。除了日本对联合国行动的总体高水平支持外，日本还于联合国开发项目（the United Nations Development Program）恢复在缅甸的工作以后提供逾1/4的基金。2006年以后，日本还向“东盟一体化基金”（the ASEAN Integration Found）提供逾4亿美元，用于支持各种项目，包括部分缅甸境内项目，从而实现在被称为东盟经济共同体的区域内建立单一市场和生产基地。日本政府还参与相关的协调组织，比如“缅甸发展合作论坛”（the Myanmar Development Cooperation Forum）、“联合国缅甸伙伴集团”（the United Nation’s Partnership Group on Myanmar）以及“援助有效性伙伴集团”（the Partnership Group for Aid Effectiveness）。

日本对缅甸的慷慨当然不只是为了钱。这是日本对东盟的宏观地区政策的一部分。该政策强调在东盟成员国之间实现“联系性”（Connectivity），并在任何可能的时候，推动类似经济合作与开发组织（the Organization of Economic Cooperation and Development）的共同标准。这一做法由于安倍政府强调对东南亚的外交而加强。这一外交政策推动安倍首相在就任第一年遍访东盟10国，并于2013年12月在东京主办东盟+日本峰会。

一名外务省官员表示，“我们的首要目标就是推动东盟一体化，尤其强调所谓的湄公河5国一体化（老挝、柬埔寨、越南、泰国和缅甸）。”因此，东南亚和缅甸政策制定成为日本一项高度密集的跨部门活动，牵涉外务省、日本国际合作署、经济贸易产业省以及日本外贸相关部门和大藏省，其他部门则提供技术支持。

外务省发挥领导协调作用，但是内阁必须批准其中的旗舰项目，作为较新的官方发展协助计划基础设施战略会议组成部分，这些旗舰项目此后将用于涉及其他国家的计划。在这一进程中，新的国家安全会议成为重要的政策协调和决策枢纽。即便多数实质性的战略设计以一种下对上的影响方式来自一线层面。协同工作出现在资助层面。内阁官员还有本部门专门针对缅甸的协同工作组。经济贸易产业省尤其重要，其偶尔为其他机构的工作提供资金，比如日本国际合作署领导的缅甸基础设施蓝图开发计划。经济贸易产业省及其伙伴，日本对外贸易关系组织（the Japan External Trade Relations Organization）也是重要部门，其目标旨在引导日本私营部门资源流向日本认定有效的缅甸投资领域。

缅甸和日本的经济关系

债务减免、微观经济和其他政府政策顾问以及来自日本和其他国家政府的开发援助都有利于缅甸的转型，但这只是国际社会接触缅甸工作的一部分，且不是最大的部分。缅甸在2012年接到的纯官方开发协助和援助，在扣除债务还款和其他接受援助的相关成本以后，不到5亿美元。相比之下，同年的外国直接投资约为270亿美元，中国依然是最大的私人投资者，而这类投资的规模预计还将扩大。

日本政府试图通过推动本国公司投资缅甸使日本经济获益，推动缅甸持续改革并强化日本对中国周边国家的影响力。因此，日本对外贸易关系组织于2012年9月在仰光开设了商业支援中心推动日本投资，也增进了对缅甸投资的兴趣。多达数千名日本企业访问者在一个月内前往该中心的办公室，并支持其成立。中心快速扩张，但也有人遗憾地认为，多数参访者只是采取围观（Look）、倾听（listen）、学习（Learn）并离开（leave）的“4L”立场。

根据日本国际合作银行（Japan Bank of International Cooperation）2012年的研究，日本对缅甸投资受制于基础设施以及包含法律和双边投资条约因素的商业友好环境限制。这些研究而后反映于日本对缅甸的官方开发协助计划。换言之，安倍政府和外务省认为，为日本企业创建有利于投资的气氛，构成日本对缅政策的关键。有时，日本不仅希望平顺的活动场地和良好的环境，也需要结果。2013年，当缅甸政府发出的某些重要的机场和电讯合同落入其他外国公司之手以后，东京开始质疑官方开发协助战略的效果。

在上述议题之外，日本政府开始通过官方开发协助计划及其他双边项目强化治理结构和经济决策、建立法律部门的工作能力并改善对外投资者的预测和保护能力。日本和缅甸于2013年2月签署投资条约，推动增加日本在缅甸的基础设施投资，包括丸红株式会社（Marubeni）参与的水电站；住友、日本电气（NEC）和东芝参与的空运和相关技术投资；久保田商事株式会社（Kubota）参与的供水项目；以及日本钢铁工程控股公司（JFE）和缅甸建设部合作的钢铁合资企业。

日本作为缅甸进出口领域长期贸易伙伴的地位始于1960年，并持续了30年。1988年政变后，中国、新加坡和泰国迅速介入，并于20世纪90年代初取代这一地位。此后，中泰在缅甸贸易中的份额缓慢增长，地位日益突出。日本与缅甸的双边贸易额在2002年则下跌到2.25亿美元。但在日本大规模进口天然气和纺织品，并出口其他制成品以后，于2013年反弹至近20亿美元。

（13,4）今天，只要缅甸政治继续维持稳定，迪拉瓦经济特区和相关基础设施继续开发，日缅贸易内容和导向将日趋多元化。日本汽车产商尼桑正计划在缅甸勃固地区（Bago Region）进行高达2亿的投资，建立一家新工厂。而缅甸也正在日本上组株式会社（Kamigumi）的物流协助下，开始向日本出口大米。同时，一家缅甸企业和三井株式会社的单独安排，将投资高达1亿美元，改善缅甸对非洲的大米出口。纺织、汽车零配件及其他轻工业都具有推动日缅贸易的潜力，并由此导致包括金融、法律和其他咨询机构在内的服务业参与贸易。当然，主要的瓶颈还在于缅甸建设性吸收这类流动的能力，这也意味着投资者必须抵制短期利益最大化的诱惑，致力于具有长期效益的当地能力（local capacity）建设。

军事关系

日本与缅甸的安保关系微不足道，也导致日本改善与缅甸军方关系的努力更加必要。东京认为，鉴于缅甸军方依然重要的地位，这一路线有助于补充日本与缅甸的接触政策。该路线也符合日本当前强化与东南亚各国军事关系，进而遏制中国地区影响力的政策。但是，基于日本国内的法律和政治原因，该合作侧重灾难救助和交通维护，而非作战导向型工作。

日缅建立直接军事联系的工作初始于2013年9月。3艘自卫队训练舰首次抵达迪瓦拉进行港口访问。2014年5月，日本统合幕僚会议议长到访缅甸，会晤缅军参谋总长和总统登胜。

美国观点

在经济领域，缅甸对美国的意义不及对日本的意义。但华盛顿也看到了缅甸转型，如果能够对政治和经济自由化提供有益的参考，将给地区稳定繁荣带来价值。短期而言，缅甸能够推动2014年以来受泰国持续政治动荡和军事政变影响的泛东南亚经济增长，这将有益于美国的出口和亚洲本地居民。美国政府还试图切断缅甸和朝鲜始于20世纪90年代中的密切军事联系。美国的目标旨在降低风险扩散，进而孤立平壤。

长期而言，持续增长、整合的东盟共同体将强化其成员国的灾难恢复能力，并处理其他共同挑战、发展适用于所有国家、和平解决纠纷，避免恐吓与对抗的共同规则。这一观念成为奥巴马政府所谓亚太再平衡战略的持续要素。这项政策认为，强化地区机制和“建立地区框架”构成重要的外交政策目标。在这一背景下，缅甸的变化将正面影响东盟及其成员国的特性，因为二者正试图实现其长期构想的目标，创建一个真正的区域共同体。但这取决于缅甸成功建立一个更为多元、民主和稳定的政府。这并非易事。此外，华盛顿对缅甸的规划在后冷战时期也绝无仅有。

冷战深刻影响1988年以前的美国和缅甸关系，当然，双方的关系形成时间更早。1950年，美国政府派遣官方调查组前往包括缅甸在内的东南亚国家，任务旨在确定为了限制当地的共产党影响，美国应当提供何种形态的援助。华盛顿随后扩大援助面，覆盖艰难建国仅两年的缅甸。但是，鉴于和中国的漫长边境，以及顾虑卷入中国内战，缅甸在国民党军队逃入缅甸北部，并获得美国的游击战支援时，选择远离美国。此后，缅甸政府拒绝美国援助，直到计划于1956年重新启动。

此后几年里，美国政府和私人基金成为资助和经济建设的主要来源，并向缅甸所有已知领域派驻特使团。华盛顿还支持缅甸在多个多边组织，如国际货币基金组织和关税贸易总协定中取得成员国资格。尽管美国对缅甸经济形成正面影响，但两国的关系相对于同时期的日缅关系，起伏不断。围绕缅甸僵硬的社会主义政策、不结盟政策和经济发展路线出现的分歧，导致美国于1964年暂缓双边合作。

缅甸政治家们的态度在20世纪70年代中期出现某种变化，出现一种“打破缅甸孤立状态必要的认识。”缅甸同时要求美国提供旨在解决基本人道主义需要的小型化援助项目。这一项目始于1978年，至美国在1988年终止计划为止。也就在20世纪70年代，缅甸开始成为重要的海洛因生产国，其产量至少占世界海洛因供应量的75%，因此也引起了华盛顿新的顾虑。海洛因生产通常处于反政府组织控制下，导致缅甸政府与美国官员存在某种共同目标。这种利益交集导致两国于1975年形成禁毒合作，也为后来的某些国际军事教育和训练项目打开通道，直到1988年。华盛顿还接受缅甸成为1976年《普惠制关税》（the Generalized System of Preference Program）受惠国，以此推动缅甸的经济增长。后来，还授予缅甸最惠国待遇。

1988年政变以及1990年否定选举结果后，华盛顿的缅甸政策几乎聚焦人权和推动民主。冷战结束强化了这一趋势，经济、战略，甚至人道主义议题一概让位于全国民主联盟领导人昂山素季的命运，美国国会一马当先。推动美国与缅甸继续接触的美国利益相关方则包括参与缅甸开发合作的美国能源公司、在缅甸境内从事人道主义协助的非政府组织和部分在美缅甸流亡者。但人权院外组织的游说能力更强。

上述情况导致美国启动始于1990年《关税和贸易法》（the Custom and Trade Act）的一系列制裁。该法案授权总统“对缅甸执行总统认定适当的制裁，包括任何适当的制裁以及1986年的《毒品贸易控制法案》（the Narcotics Control trade Act of 1986）。”第一项贸易和投资制裁于1997年5月根据第13047号行政命令（executive order 13047）启动。该制裁禁止美国对缅甸启动任何新投资，以此惩罚缅甸糟糕的人权状况。此后几年，国会经常在缅甸内部的重大事件以后强化原有制裁或者增加制裁项目。在此期间，缅甸从朝鲜购买武器，以及可用于大规模杀伤性武器的双重技术，都成为美国眼里应当处罚的行为。不过，就在几年前，缅甸的艾滋病患病率骤然提高时，布什政府一度于2002年为缅甸的艾滋病项目提供100万美元。但在1988年政变以后的20年里，美国总体寻求孤立并制服缅甸。同时，美国还敦促包括日本在内的其他国家，以及联合国开发项目一类的多边组织远离缅甸政府。

双边关系和政府间协助

缅甸的政治自由化进程也启动了华盛顿的政治变化。奥巴马政府于2009年开展政策检讨，为广泛接触缅甸奠定基础。由于必须获得国会批准，美国的路线谨慎、渐进。但政府在高级层面政治支持下，坚定推动这一政策。奥巴马于2009年11月在新加坡举办的首次东盟-美国（ASEAN-US）领导人会议上首次会晤登胜。而后的一系列双边会议明确了何种政治改革的“具体进步”有助于取消制裁。

2010年11月缅甸议会选举后，奥巴马政府依然维持其谨慎态度，措辞谨慎地声明鼓励继续改革的同时，批评选举的部分层面。2011年8月，白宫委任德里克·米切尔（Derek Mitchell）成为首任缅甸特别代表兼协调人，同时，希拉里·罗德姆·克林顿成为1955年的约翰·福斯特·杜勒斯以后，首位访问缅甸的国务卿。这一时期，美国政府同时于2011年开始以美国在缅甸的人道主义援助网络为基础，扩大对缅甸的开发援助。

2012年4月，缅甸议会补选后两天，克林顿宣布支持缅甸改革的第一步接触计划。包括互派大使，在缅甸境内建立美国国际开发署特使团，支持联合国开发项目的倡议，放松对美国组织的非盈利活动的制裁限制，协助缅甸的亲改革官员访美，放松对美国金融服务和投资的出口限制。随后的秋天，双方开始一系列紧密的高层会议，包括昂山素季于9月访美。登胜于同月出席联合国大会，以及美国总统于11月首次访问缅甸“展示美国”对缅甸的政治经济改革工作的持续支持。次年5月，登胜完成互访。

2012年11月，奥巴马总统访问缅甸期间，还宣布在2012-2013年财政年度，为缅甸提供1.7亿美元的开发援助。美国国际开发署随后重新启动在缅甸的工作，并于2013年6月签署一份双边协议，规划美国援助的框架。援助目标包括推动国内和平与和解，支持民主制度发展和维护法制、保护人权的机构，协助缅甸实现向政治透明、自由市场经济的转变提高生活和地方政府治理水平，改善缅甸作为地区和全球安全贡献者的能力。在美国看来，最后一项目标的内容包括缅甸停止与朝鲜的军事设备关系。能源部的多种项目均旨在推动不扩散原则，并改善缅甸在这一领域的责任意识。

经贸关系

美国与缅甸的贸易关系也在改善中，但是，这一发展起点低，而且受制于制裁和有限的市场机遇。已经取消的制裁中，奥巴马政府于2012年7月取消对缅甸的投资限制。2个月后，又放松美国企业为缅甸提供金融服务的限制。随后一个月，美国政府进而开放自身和国际金融机构提供金融支持的通道，并随后允许进口绿玉和红玉以外的缅甸货物。2013年，两国又签署贸易和投资框架协议，美国商会（the American Chamber of Comerce）于10月建立缅甸分部（Chapter）。2014年2月，美国进出口银行开始向缅甸提供短期和中期金融服务，美国公民也可以和缅甸主要银行开展多数重要交易种类。

美国公司仍然被禁止投资缅甸军方持有的公司，或者与国务院和财政部外国资产办公室指定的“特别指定国民清单”（list of Specially Designated Nationals，简称SDN）上的个人和组织开展商业活动。这项清单曾被称为美国直接投资缅甸的“雷场”和“障碍”。主要原因在于其内容变动不居，而且无法明确名单的变动。比如，就在外国资产办公室取消对于4家缅甸银行的金融交易限制的同一天，办公室又把其中一家缅甸银行放入“特别指定国民清单”。此举似乎有悖“减轻美国对缅甸的经济制裁，授权对缅甸进行新投资”的精神。2013年12月，美国又将一名缅甸军官和3家缅甸公司放入“特别指定国民清单”，惩罚上述主体从朝鲜购买武器。部分美国国会议员出于对缅甸政治改革可能后退的忧虑，也支持扩大清单，以保持压力。

通用电气董事局副主席曾指出清单列表“复杂”，并表示“很难绝对确定”你没有和黑名单上的人员做买卖。美国公司普遍担心自己可能与清单上的主体从事商业往来，实践中这类主体可能与美国公司的投资仅有几步之遥（比如，一家在美国公司租用的办公室属于清单主体），没有一家美国公司能够承受后果，所有一切导致人们呼吁提高豁免事务的透明度和可预测性。

除了清单，国务院还对在缅甸投资的美国企业提出大量涉及社会、环境、安全、反腐、土地政策与操作方面的报告要求。其他在缅甸投资的国家并不要求本国公司披露涉及人权的信息。也没有像美国一样，通过非政府组织积极审核商业档案并提供污点公司的公共“成绩单”。

尽管美国投资面临挑战，但包括可口可乐、百事可乐、微软、运通（Visa）、赫力士离岸（Hercules offshore）在内的多家美国公司已着手进入缅甸市场。同时还有联邦快递等多家公司正在计划加入。2013年美国对缅甸的出口达到1.456亿美元，相当于2011年出口数字的3倍。2011年并不存在的进口在2013年达到3000万。相对于缅甸对日本的出口，这一切在短时间内发生，但并不代表美国和日本在缅甸的利益融合。

军事关系

相对于较为突出的援助以及（程度相对较弱的）经济接触，美国国会明显限制美缅军队接触。2012年以后，美国国防部与缅甸的接触限于以下领域：

·参与2012年10月在内比都举行的首次美缅人权对话；以及在东盟防长扩大会议一类的多边论坛上，进行非正式场外会议。

·二战失踪美军搜寻行动。

·侧重推动文官控制军界、法治、国际军事准则和文官-军事关系原则的学术讨论会和私人交往。

·缅甸观察员参加2013年于泰国境内举办的金色眼镜蛇演习，参加其中的参谋计划和人道主义环节训练。

在美国的政策圈内，目前有争论涉及双方就军事议题开展接触的有效性。部分观点认为，原则性接触可以产生正面影响，并指出缅甸军方对军界同行的反应通常较好，但也有相反观点。如一名众议院代表指出，“我们知道缅甸军方希望和我军建交，我们的行动应当以物质方式刺激缅甸军队改革。”换言之，应当把军事互动作为一种表现良好的奖励，并在目前搁置接触。由此导致美缅军事接触近期仍将存在限制。同时，由退休美国军官参与的次级军事接触也许将成为深化接触的更有效途径。

协调同盟政策的挑战

日美同盟的基石在于双方的《双边合作与安全条约》（Treaty of Mutual Cooperation and Security）。条约侧重填补日本的非战宪法造成的安全空白，这一工作也导致两国官员此前忙于处理由于日本提供基地支持美国在太平洋的积极安全存在造成的天然紧张。但在冷战于20世纪90年代结束以后，两国开始通过全球伙伴关系（the Global Parnership）和共同议程（the Common Agenda）扩大安全领域以外的合作。但是，这类倡议经常受到日美两国贸易争端的影响。在开发援助、全球健康、禁毒以及环境保护等领域的合作产生了各种有形也可行的利益，但它们需要时间形成工作层面的战术性项目合作，而且还缺乏更广泛的战略合作。

前国家安全顾问汤姆·多尼伦（Tom Donilon）的评论印证今天的日本对美国依旧举足轻重。他指出“五项工作”奠定了美国亚太再平衡的基础。第一项就是以日本为起点，强化地区同盟体系。然而，决策者并未说明，除了深化安全合作之外，强化或者“升级”还有什么具体含义。美国并未就双边关系的非安全内涵（比如更宏观的外交或者经济政策）提出设想和战略，甚至未就强化同盟关系应成为优先事务达成共识。因此，尽管日美同盟继续发展，但美国冷战以来的同盟政策并无根本变化，尽管亚洲的经济形态和地缘战略已经变化。

在《双边合作与安全条约》50周年之际，学者乔治·帕卡德（George Packard）指出美国官员已经忘记“与日本的安全条约尽管举足轻重，也只是更宏观伙伴关系的一部分。”而且“华盛顿从与东京的环境、健康、人权、核不扩散和反恐合作中获得众多利益”，他呼吁白宫和国务院“重新强调文官对美国对日政策的主导权。”缅甸因此可以成为一个有意义的潜在起点。当然，这一领域的众多挑战也解释了日美同盟至今并未做出具体工作的原因。

表面上，美国和日本对缅甸的目标明显重合。两国均侧重推动国家和平与和解、民族和人权以及更为开放的市场经济从而支持持续增长。但是，华盛顿和东京的政策环境差异明显，由此导致两国政府的政策有些不同，导致目标偶尔出现冲突。一名目前还在积极致力于推动日缅关系的日本前国会议员表示，“美国的问题在于其过于推崇昂山素季和民主优先。”缅甸需要时间在经济发展的同时稳定其政治和社会，“因此可以慢慢等待一部新宪法”。另一名自由民主党高级党员也对支持宪法改革以及支持昂山素季的缅甸公众基础表示怀疑。

无论正确与否，这些呼吁远离国会山的情绪，这里的立法者定期为人权“次于战略考虑”敲打奥巴马政府，并且带着“玫瑰色眼镜”看待缅甸。部分国会议员叹息缅甸的“改革落后于腐败的治理体系……而奥巴马政府却提出更多奖励、交易和让步。”鉴于缅甸的发展印证了上述部分顾虑，美国官员在扩大军事关系或者放松剩余制裁措施方面正感觉到政策束缚。一名日本外务省官员对美国政府的对缅态度总结如下：“国务院和国防部‘热衷’缅甸，财政部‘冷淡’，而国会是一个黑箱。我们需要和国会更有效的沟通。”

“民主”先行遭遇“贸易”先行，用于形容两国的政策过于简单，但不乏准确，并且已经反映在金融一类的具体领域。比如，日本官员从2012年中期开始强调缅甸金融领域的重要性，指出美元仍无法有效结汇，这为新加坡和中国银行介入提供了机遇。许多日本分析人员认为，美国的金融制裁必须为缅甸通过第三方完成国际汇兑负责。相对于通过合资进入缅甸的美国和日本银行，这种通过第三方的国际汇兑效率低下且缺乏透明度。一位日本学者因此主张美国国会应当为了更重要的利益作出让步。他对此表示“取消制裁当然会使缅甸军方受益，但也有助于发展正规的支付结算制度，从而帮助缅甸的非军方企业。”

美日两国除了政策环境、优先性不同外，还存在经济竞争，虽然频率已不如既往。比如，国务院官员在谈到缅甸境内的投资和经济接触时，总会强调其目标在于透明性、公平竞争环境和责任，同时质疑日本在上述领域的承诺。美国官员顾虑日本盟友受国内政治和经济利益影响，仅仅考虑使日本获益。多数日本官员否认这一看法，认为分歧仅仅表明两国的政策存在有限的差异。无论争议结果如何，分歧导致部分美国外交官认为，“日本不是我们需要的政策伙伴。”在另一方面，也有部分日本官员公开认为，美国政府操纵“特别指定国民清单”用于制肘美国企业的对手并推动美国企业创收。尽管这种看法不太成立，但却证明持续存在的经济竞争意识进一步导致双方深化外交协同的工作复杂化。

日美对缅政策更紧密合作还将面对多种其他挑战，包括无法满足跨区或者跨功能合作的落伍官僚结构。尽管国务院的缅甸和日本部门都位于东亚地区办公室内，但其对口的日本同行却分别位于北美和亚洲局内。另一个官僚结构问题出现在不同的财政年度时间表和预算周期领域，从而导致双方的互补性援助项目工作复杂化。

项目评估工作通常也能反映两国不同的标准。工作层面的频繁人事调动影响了工作的持续性。当然，如果有必要，上述所有障碍都能够克服，但需要两国更高战略级别的共同投入。2014年4月，奥巴马-安倍峰会后联合发布的“情况说明”因此地位特殊，尽管措辞依旧模糊，但已经表达了这一指向，同时在两国的同盟关系内部创建了某种提高缅甸事务领域合作效率的动力。

缅甸转型在这一关键时刻的动荡特点，加上国际支持的投入，导致这成为日美两国提升政策协调性，启动强化战略互补工作的重要时期。

协调同盟政策的机遇

综上，为了使两国能够更有效地协调对缅甸的政策，必须将相关工作视为一种战略同盟。商业领域能够为这一局面提供有益的经验。在商业领域，战略同盟意味着公司之间达成协议，在常规的公司对公司交易之外，采取一种非兼并或者全面合伙的方式，共同从事商业活动。公司共同工作，实现战略目标以及互惠目标。

这类同盟关系包括在可能成为竞争者，或者运营风格和文化区别明显的公司之间实现相互依赖，但其操作较为困难。部分咨询公司的研究表明，出于各种理由，战略同盟的失败比率高达60%-70%，其中包括高级管理层投入不足、目标不清晰、管理团队的沟通或者协调差以及缺乏互信。

《金融时报》的一份研究表明，战略同盟没能满足期待的全面原因在于“未能捕捉和构建战略意愿”。另一项相关理由在于“对公司总体战略的互动，以及同盟关系在这一互动中的作用缺乏认识”。在外交政策和同盟背景下，很难不在当前的“亚太再平衡”战略下考虑美日同盟关系，作为再平衡战略的子议题，两国对缅甸的政策可以被视为一个需要相同战略调适的议题。换言之，如果两国希望在缅甸问题上达成本质相同的结果，何种政策协调能够以不同于单独行动，或者国与国常规交往的方式实现这一目标？

尽管两国对缅甸存在不同的政策优先考虑，但在缅甸成功转型以及东盟一体化和能力建设方面，日美两国存在共同的总体利益。此外，日美两国都期待缅甸的政治开放能够正面影响地区发展和治理。尽管日美在经济，尤其是微观经济层面依然存在竞争，但在形成中，和政府控制强度较大的经济领域，双方对于市场开放、高标准贸易规则、知识产权和资产流动性存在日益广泛的共同利益。两国在上述领域均需求缅甸的管制合理化，从而推动符合国际标准的私人投资。

部分涉及缅甸的同盟政策协调已经存在于工作层面。2014年启动的一项新倡议将进一步强化这一趋势。比如，除了两国缅甸事务官员的偶尔会晤之外，美国缅甸事务高级顾问多次咨询其日本外务省的对口同行。缅甸事务高级顾问是一个由美国国会在美缅关系于2011年改变以后创设的特殊职务。其包含特殊的协调功能：包括与政府和其他非政府组织的专职部门官员合作，充实美国的政策并扩大对国会的披露范围。这类协调意义重大，但日本是许多国家中，缅甸高级顾问唯一咨询的国家。

国务院-外务省正式咨询链（Formal State Department-Foreign Ministry Consultations Link）更为直接地触及政策制定，其中在助理国务卿和亚洲事务局的主管层级已经召开部分会议。缅甸只是这类高层会议众多议程的议题之一，朝鲜、东海和其他地区议题经常压缩对缅甸问题的细节讨论。幸运的是，在日本和美国的驻缅甸使馆已经开展了大量现场政策协调工作。

在官方发展援助这一缅甸政策具有发展潜力的领域，两国于2014年初建立了新的协调机制。这一美日的新对话机制于2月首度召集，与会者包括国务院、外务省、美国国际开发署以及日本国际合作署的助理和副手级别领导人。会议旨在提升两国官方开发协助的效率，推动和平、稳定、经济增长，同时强调减灾、女性经济权利和东南亚的地区合作作为优先项目。3个目标均指向缅甸。

此外，日本国际合作署和美国的亚洲基金还于2013年4月签署了一份谅解备忘录，开通新的合作通道，进行非政府组织层面的协助合作。目前，这一备忘录已经和发展对话机制非正式挂钩。两国的管理者显然乐于看到这一机制成为在更宏观的外交议题领域扩大合作的通道，不过这一机制只有在官方开发协助项目的操作者看到互动的价值以后，才有持续的可能。为了产生有益的影响和持续性，这类合作的范围应当不仅限于同盟建设和持续活动。

尽管动用传统和新建机制，美国和日本操作缅甸政策时仍然受到国内限制，而且两国也远未建立新的联合或者协同战略。鉴于两国不仅存在多项共同的基本利益，而且在经济开放、地区和解与改善管制方面存在重要优先事项类似性，当前局面令人感到不幸。两国之间还有建立互补战略的空间，从而更有效地利用各自的国家力量，强化对缅甸的影响力。但是，改进措施有赖美国决策者考虑不同的政治杠杆，也要求日本决策者弱化对短期商业利益的迷恋。

总之，鉴于缅甸试图在缺乏前瞻性领导层的前提下，弥补失去的数十年发展机遇的现实，美日同盟关系的挑战在于，在评估过程中结合急迫意识和耐心的时间表。短期的评估指标并非无足轻重，但其真正的价值在于它们能够在未来推动缅甸继续改革，而非成为一种论证具体政策或者项目的论点。只要回顾一下，美国极力在2007年巴格达政府“领导”安全事务以前完成伊拉克陆军的训练，和伊拉克长期的动荡根源之间存在的脱节现实，就能想到，美国和日本建立互补性缅甸政策战略，需要两国就能力建设的优先事项以及评估程序达成某些协议。

两国的3项优先议程：和解、经济自由化和良性治理存在相互关系，但也存在各自的特殊性，并需要采用不同的政策工具。为了建立更为协调的战略，美国和日本决策者可以在发展对话工作中召开侧重缅甸的会议，并邀请其他部门和机构的贸易和金融专家参与。会议的目标旨在综合检讨两国的缅甸政策和项目并考虑挑战，从而推动和巩固两国所期待的改革。如果能够建立协同战略，两国还需要建立一个专注于缅甸的跨部门联合工作组负责执行战略。

美日的协同战略可能采取不同形式。日本对缅甸政府提出的，在种族和宗教少数群体高度集中地区开发基础设施的倡议，也就是硬件倡议，应当更为紧密地结合美国与当地非政府组织配合的健康和教育工作，即软件工作。基于一种强化上述地区通道和透明的宏观目标，并配合一种衡量改进的长期标准，在可能发生调整的缅甸金融领域，美国可以放松制裁，从而推动更多的美国和日本银行带着提高市场标准和透明度的共同承诺，进入缅甸市场。这只是深化协调的两个例子。实现任何的有效调整，都需要投入大量的时间和精力。

鉴于国会对缅甸人权政策的强烈兴趣，以及新的日美缅甸战略需要获得国会的支持，最好在行政和立法部门开展的双边咨询过程中增加国会成员。在美国众议院中新建立的日美预选会议（U.S.-Japan Caucus）可以成为讨论的潜在切入点。但其他关注缅甸和东南亚政策议题的意愿，包括众议员斯蒂夫·沙博（Steve Chabot，简称R-OH）、约瑟夫·克罗利（Joseph Crowley，简称D-NY）、特伦特·弗兰克（Trent Franks，简称R-AZ）、戴纳·罗拉巴克尔（Dana Rohrabacher，简称R-CA）、本·卡丁（Ben Cardin，简称D-MD）以及参议院少数派领袖米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell，简称R-KY）都应当参与进程。最终，这些决策者应当能够相信，他们能够通过同盟协调战略更好地实现各自对缅甸的目标，只要就长期目标未能实现时如何进行惩罚和控制未来的利益达成协议，短期放松对缅甸的部分限制无伤大雅。因此，鉴于日本广泛的政府工作联网、大规模的海外投资、债权及其官方开发协助项目，美国的制裁性“杠杆”相形见绌，不过只有两国就运用日本资源的标准达成协议，日本提供的杠杆才能发挥作用。

美日建立对缅政策的联合阵线将向内比都领导人传达强烈的信息，但是，这不能成为动员日本从属于美国政策需要或者反之的简单举措。相反，两国应当看到，改善两国缅甸政策协同性有利于动用两国各自的智力和资源储备，以及各自在缅甸、地区层面以及国际金融机构层面拥有的广泛网络。此外，两国对缅甸的政治和外交杠杆将强化到两国同意就接触缅甸的调解达成协议的程度。这是一种值得双方就部分政策调整的敏感议题达成某种

詹姆斯·L·肖夫：卡内基亚洲项目高级研究员。其研究聚焦美日关系和地区结束，以及日本的政治和安全。作者此前曾任美国国防部东亚政策高级顾问兼外交政策研究所（the Institute for Foreign Policy Analysis）主任。任职国防部期间，肖夫负责制定涉及日本和韩国的战略计划和政策。其著作包括《核二时代战略：霸权、野心和终极武器》（Strategy in the Second Nuclear Age: Power, Ambition and the Ultimate Weapon）（乔治城大学出版社2012年出版）中涉及日本的一章，以及《危机时代：美国和日本的军用-民用灾难救助协调》（In Times of Crisis: U.S-Japan Civil-Military Disaster Relief Coordination）（合作作者，波多马克书业2009年出版）、《三边主义工具：促进美、日、韩协作处理复杂危机》（Tools for Trilateralism: Improving U.S.-Japan-Korea Cooperation to Manage Complex Contigencies）（波多马克书业，2005）。作者感谢日本全球伙伴基金中心（the Japan Foundation Center for Global Partnership）的支持，以及ChihiroShikata对这篇论文的重要协助。

程度妥协的战略利益，或者至少值得双方在某些政策对接领域面临困境时尊重彼此的立场。这就是战略同盟的全部内涵。

缅甸在面对政治转型和经济自由化期间的所有挑战的同时，也拥有两个其邻国不具备的重要优势。首先，较晚脱离自给自足的政策以及迟缓融入世界为其提供了可供学习的丰富经验教训，缅甸可以选择最适合其社会和经济的经验，崛起于东南亚地区前所未有的富裕和技术先进时期。其次，通过日本和美国，缅甸获得两个最强大国家的关注和支持。两国也是在缅甸积极活动的金融机构和其他国际组织的重要成员国，而且对缅甸的发展抱有相同的期待。如何有效地为了缅甸的光明未来，传递两国的能量、智力和资源，成为两国同盟关系的新挑战，但是成功也将带来两国伙伴关系更具成效的未来。

（原载卡内基学会的研究报告）

随　缘　编译

1989年，时任军政府将缅甸官方名称由Burma改为Myanmar。在缅语中，二者可相互替代，但它们的使用已经成为一个政治性问题。Myanmar这个称谓主要在国内和国际外交范围内使用，并且现在国外英文世界中对这个词的使用更加频繁。为了表达一致，本文也使用Myanmar。

尽管，所有的数字需谨慎对待，阿富汗目前仍然是最大的鸦片生产国。根据UNODC的2014年世界毒品报告，2013年阿富汗的鸦片种植面积大约是209,000公顷，鸦片生产数量大约是5500吨，产量约占全世界的80%。这些数字并不包括巨大的印度鸦片种植数量。

例如，第四届国际海洛因大会的参与者进入果敢首府老街，进行为期一天的实地考察。

其他原因包括：关于苯丙胺类兴奋剂的生产和交易问题，缅甸政府并未做出令人满意的努力；当美国在2005年1月起诉佤邦联合党（UWSP）的成员时，缅甸政府未能依法将其惩处；未能推广减少、预防、药物治疗项目，来减少毒品使用和控制艾滋病的传播。