缅甸立法机构中的军人议员：他们在做什么？他们未来将做什么？

序　言

缅甸新政治体制的一个特色是将军官派到议会（又称“鲁道”）担任议员，这也是各方激烈争论之处。2008年宪法规定缅甸军队（又称“塔莫多”）有权参加立法机构，允许不多于110名国防军代表进入联邦议会下院（第109条第2款）和56名代表进入上院（第141条第2款）。

在所有14个省邦议会中，军队指派的代表不能超过民选代表总数的1/3，相当于议员总数的1/4。所有军人议会代表都由国防军总司令指派。和民选议员不同，他们在任期中能随意调换，而前者的任期为5年。军队在立法机构中这一不寻常的安排是相对罕见的制度，只有在中国、某些非洲国家、2000年之前的泰国和2004年之前的印度尼西亚能找到，常常被跨国民主院外集团和西方政客所谴责。以昂山素季领导的全国民主联盟为首的许多国内反对党也强烈批评这一制度。他们认为，非民选代表存在于所有的立法机构是政策制订程序透明化和民主化的最大障碍。

通过最近在内比都和仰光的田野调查，本文重新检视了军人议会代表的角色。本文首先揭示了2012年任命的联邦级军人议员的社会背景，然后评估了后军人政权时期第一届议会（于2016年1月任期届满）中的军人团体的立法行为，认为军人议员除了一个潜在作用——在涉及宪法事务中投反对票（还未行使过），目前为止仍是沉默的后排议员。他们虽然日益参与议会辩论，但仍然是相当被动反应式（如果不是不情愿）的“立法者”。而除了军队官方反复宣示军队在议会的存在只是过渡性的，几乎没有迹象表明军队会很快从议会中退出它的代表团，尤其当2015年大选和政治局势日益动荡不安之时。

他们是谁？

2011年1月20日，丹瑞大将指派了388名军官，其中到新组建的国家立法机关——联邦议会的有166名，到7省7邦议会的有222名。他们中的高级军官并不多，下院（人民院）只有3名上校，上院（民族院）只有2名上校。同样，在14个省邦议会中各只有一名上校，他被任命为议会中军人团体的领袖。 ①其他军人议员全部为低级军官。但在2012 年4月，新的总司令敏昂莱上将替换了联邦议会两院中59名低级军官，代之以包括8名准将在内的高级军官。新的军队领导人显然希望通过这一举动，强调军队作为一个组织现在能够在这个国家重新崛起的立法机构中，扮演有深远意义和复杂的角色。 ②

在敏昂莱对议会中的军队议员团进行重大调整之后，一份非常有趣的文件出现了，它披露了包括所有166名联邦级军人议员（和其他492名在2010年大选和2012年4月补选中当选的民选议员）的简历。这份文件的编辑方式及其真实性仍不清楚，相互矛盾之外也相当多。 ③但尽管有这些缺陷，它仍是人们研究指派到新的缅甸议会中的军官的基本社会背景信息的唯一来源（至少在收集到这份数据的2012年内）。

笔者对这份简历文件 ④进行了深入研究，发现这166名军人议员被任命时刚好是议会第三次会议（该会议于2012年5月休会）快结束时，他们全部是男性， ⑤比民选议员年轻得多，平均45岁左右，而民选议员为50多岁近60岁。除此以外，军人议员似乎拥有相对更良好的教育背景，他们全部从当地教育机构毕业，最高级军官在军队指挥和战斗岗位上经历了相对较长的职业生涯，然后进入了高等教育机构如国防大学（NDC）。另一方面，这166名军人议员在民族和宗教构成上比民选议员更单一化：88%为缅族， ⑥他们中间没有人信仰少数宗教， ⑦全部为佛教徒。

缅甸军队上层人物的说辞中有一个关键点，即力图体现忠诚于公共事务、为了国家利益担任公共职位的有责任心的军官形象。 ⑧军队领导人声称在后军人政权时代，积极有作为的军官应该准备将他们一部分军人生涯投入到非战斗的行政工作中来，这就包括立法工作。事实上，有趣的是军人议员不需要从他们的职位上退休或辞职。在每次议会全体会议或紧急会议召开时，他们被指派到立法机构，当立法工作完成时就回到他们的单位。 ⑨因此，他们只保留了军人薪金，不像民选议员有一份月津贴。 ⑩但是，在议会开会时间，他们也像民选议员一样得到每日补助。 ⑪军官被指派到议会似乎也不会妨碍或耽误其在军队内部的职务上升。例如，岱通昂准将在2012年4月被指派到联邦议会时是一名上校，他最近在仍然担任军人议会代表时得到升职。 ①

可能的否决者

根据2008年宪法，宪法修改案需要两院召开联合会议、联邦级议员75%以上的多数同意才能通过（宪法第12章）。自从第一个议会委员会在吴瑞曼的支持下于2013年7月组成，承担了提交修宪方案任务之后，该规定成为各方激烈争议的问题。军队在两院中拥有1/4的席位，从根本上掌握了否决权。与民选议席不同，军人议席从2011年以来持续满员，这一事实揭示了军队高层多么重视这一问题。不仅如此，鉴于在2015年4月联邦议会两院里有25个民选议席空缺（由于议员死亡、议员担任行政职务和几个选区取消选举造成席位空缺未得到替补），准确地说，军队目前在联邦级议会中控制着约26%的议席。 ②

但是，议会第一次会议于2011年1月举行后的4年里，宪法修改动议仍未提交审议。 ③2013年以来，军人议员被任命为一系列承担监督宪法评估进程任务的议会委员会的关键成员。宪法第20条第6款赋予了军队“保卫”这个国家最高法律的职责，但是这并不意味着军队要有组织地反对对宪法文本所有可能的修改。军队并不一味固执地反对基本的宪法改革本身，其证据是军人议员在2014年1月的宪法评估委员会公布的第一份报告中提出了一系列修改方案。 ④

军队提出的几项宪法修改案中最显眼的是，扩大以联邦总统为主席的11人国防和安全委员会的职能。 ⑤军人集团宣布他们反对任何实质性修改，因此宪法文本中几个重点条款于军队领导层来说是严格不可修改的，如第59条第6款规定缅甸公民如果有外国亲属不得提名为总统候选人，以及修改程序本身（第436条）。例如2014年11月，一位军队发言人泰奈上校公开宣布军队坚决反对对这些条款作任何修改。 ⑥

宪法赋予军队否决权可以解释为一种手段，用来防止任何反对党（民盟和各个少数民族政党）和执政党（巩发党）以军队不希望的方式介入。出乎许多观察者意料之外的是，后者其实与新一代军队领导层并非一条心。实际上，2013年上院议长、前将军吴钦貌敏辩护说，军队在议会的存在是为了防止出现“任何单一政党的独裁”这一合理愿望，无论后者是谁。 ⑦军队成为了国家制度的坚强“守护神”，也许军队在下一届议会（2015年大选后和未来）会强调自己是立法辩论的“调解者”，尤其是立法机构成为高度对立和辩论的场所之时。

沉默的后排议员

军人议员从2011年第一次会议开始就避免使用系统性阻挠议事的战术。阻挠战术是反对党或少数团体在议会中经常主动使用的策略（在成熟的民主国家也一样）。如果说军人议员保持了否决修改2008年宪法的关键权力，但他们不能强行否决任何其他基本的立法程序，因为后者只需要简单多数票。例如，2012年8月上院启动弹劾宪法法院的动议时，得到了巩发党和民盟的民选议员一致支持（他们都反对此前宪法法院所作的一项决定），而所有军人议员都反对民选议员起草的议案。一星期后，同样的情景也出现在下院，所有民选议员都投票赞成弹劾，而101名军人代表反对。 ①

2011年以来，缅甸军人议员的表现与世界上其他成熟立法体系中的任何后排议员没有两样。正如唐纳德·西林（Donald Searing）提到的，“后排议员”的位置意味着在某些事上无须承担他们在议会中本来必须承担的职责和责任，如果立法者显示出承担它们的意愿，许多其他的职责和责任可能会被承担。 ②后排议员在议会中基本上听从他们各自的党鞭（或前排议员），很少诉诸大胆的举动，除非他们有个人野心。

在议会召开最初几场会议之时，许多人（包括联邦议会上下院的两位议长）批评他们行为太消极。 ③于是从2012年开始，军人议员加强了他们在立法辩论中的参与度。他们加入了联邦议会两院40多个议会委员会中的大部分委员会。 ④笔者从最近对各种背景和政党的民选议员的采访中得知，他们越来越多地参与到与民选议员具有建设性的讨论中。他们就所有辩论的事务表明军队的立场。毫不意外，他们以一种高层希望的行为方式进行质询和要求澄清，承担了谨慎地搞好“公共关系”的任务，以及塑造负责任的公共形象。在2014 年7月若开邦教派冲突中，上院中的一名军队少校呼吁联邦政府为当地创造就业、提供电力和更多教育机会。他坦诚、精心设计的参与政务的故事刊登在国营日报的封面上。 ⑤

因此，军人议员似乎还在议会中发挥他们文牍主义的作用，非常注意检查每一份准备好的草案或动议是否尊重宪法文本，或更重要的“国家三大任务”，后者体现了军队1989年以来最主要的政治目标。 ⑥他们还维护自己在议会中的角色和存在，比如反对一项据说要降低撤销军人议员资格的程序门槛的草案。 ⑦最高级军官经常不理睬反对党议员的批评，尤其是当后者公开披露军队在他们选区的不当行为时。

但议会中的军人团体也不总是不分青红皂白地反对针对军队的指控。正如最近对民选代表的采访所揭示的，军人议员有时可以成为军队与本国平民政治家之间的重要中介，后者可能没有其他渠道接触等级森严的军队。民选议员与他们的军方同事的接触越正式和严肃，他们传递给军队的信息就越成功。 ①有人认为，比起通过媒体曝光，或在议会会议期间提出，人们仍然能够用严肃与平和的方式来曝光军官的罪行和恶习，揭露军队强行征地行为，并“做点什么”。确实，接触联邦议会两院中最高级别的军人议员，被证明是曝光军地矛盾的一条日益成功的途径。 ②这并不是说军队向外界敞开了大门。缅甸现役高级军官团体仍是孤立封闭的精英。巩发党议员证实，他们与他们的现役军官同事的日常联系只比其他人多一点点。 ③正如一名从步兵部队退休的中校感叹，保密是一条铁律，高级军官与平民，包括退休军官接触越少，似乎就越好。 ④

最后，值得注意的是，军人议员并不总是作为一个团体投票。 ⑤不可否认，每次一项草案看上去涉及到军队本身的集体利益，或者更广泛来说，涉及到神圣的“国家三大任务”时，军人代表都显示出他们能用一个声音说话。指令来自于上面，他们的任务是遵从。但是某些情况下，他们的上级看来给予他们更多的余地，使他们可以按本人意愿自由投票，但即使这样，他们也需要收到让他们自由投票的命令。这大多体现在联邦和省邦层面、非战略或能改善军队公共形象的事务上。 ⑥它非常符合这一目标：展现出负责任、沉着和富有经验、了解国家面临的问题、能主动地作出应对的军官形象，这也是军队决心要打造的形象。 ⑦

勉强的立法者

2011年以来，军人议会代表只提交了少量的法律草案，其中大部分是在早期议会会议中制订的。迄今，与军队和安全事务有关的提案完全是由行政机构，而非军人议员制订的，特别是军队控制的国防部和内政部。 ⑧实际上，联邦议会上院和下院从未启动议会国防和安全委员会，该委员会本来可以由上下议院议长分别在上院和下院组建，讨论战略和安全事务（宪法第115条第2款和第147条第2款）。然而确实，宪法明确规定组建议会国防和安全委员会不是必须的。

与军队通常长期主导的国家安全事务相比，在军人议员制订的为数很少的草案中，一些草案似乎非常具体细微，它们反映了军队根深蒂固的民族主义。2011年9月，梭亨诺少校向下院提交了议案，敦促政府“监督地方媒体使用缅语的纯正性”。 ①两个月后，泰奈上校提交了另一份草案“在写作、编辑和出版的作品中使用缅语词，以提高民族声望……禁止在不当场所使用不当词语，包括使用不当词语用作商标。” ②两项提案都得到了民选议员，包括全国民主力量党（NDF）等反对党的支持。

目前，军队对立法事务的参与程度非常低。军方指定的议员被证明远非议会中积极的“立法”力量，他们作为2008年宪法的守护者，只是听候指令，执行他们传统的“守护”功能（宪法第20条第6款）。他们在不久的将来不会超越这一基本功能，除非议会的格局在2015年大选后发生剧变，局势变得日益不稳定（如果说不是糟糕的话）。到那时，军人议会代表作为保护者和干涉机构可能会更公开地介入，直接参与新法律的制定，使其更符合军队的利益。他们可能竭力抵制未来议会制订的法律，如果后者为公开反对军队在地方和立法事务中的角色的政党所主导。他们甚至可能成为未来行政机构的阻碍力量，如果后者试图清除军队保留的政治和经济利益领域。他们只可能改变他们的立法行为和策略，特别是在联邦议会层面上成为合格的立法者。而这也取决于未来国防军总司令拥有的威权、魅力和权力。

结　论

军队看来决心继续成为立法参与者，他们显然将自身在议会中的存在看作缅甸从军人政权向民主转型后的核心利益。虽然军人议员从未成为有效的立法者，但他们在议会中发出声音并聆听声音，至少军队现在不会采取大的动议或领导立法进程。然而，关于军人从政治舞台上退出的言论越来越多，并越来越公开化。甚至吴登盛和国防军总司令敏昂莱大将也承认这种军人在议会存在的过渡性。例如，在2012年《纽约时报》的一次采访中，吴登盛总统引用了印度尼西亚的例子，称印尼军队在20世纪90年代逐渐减少了在议会中的固定议席，最终在2004年完全退出。在最近的一次采访中，敏昂莱证实军队在议会中“提供建议”但不“作决定”。

但是，由于在过去60年中军队发挥“监护者”的作用是它本身的一个目标，现任领导人仍然未放弃这一理想，没有任何迹象表明军方会很快放弃它的立法（和制订政策）特权，这也许对军方是一个太大胆的冒险。它是一个长久以来缺乏对平民信任的组织，担忧在2015年底大选之后出现政治高度不稳定和分裂的局面。因此，有关缅甸军队从议会中，以及从更大范围的国家政治事务中逐渐退出的可能性完全不存在。

（原载新加坡东南亚研究所电子刊物《观点》，2015年4月28日）

云南大学国际合作与交流处　刘　静　译

克耶邦议会除外，军人议员中最高军衔的军官为准将，后来被任命为该邦行政长官。

军人集团在议会中军衔升高不仅可以增加凝聚力和纪律性（在起到“党鞭”作用的高级军官的监督下），而且可以对昂山素季和其他40位民盟议员于2012年4月1日补选后进入议会起到抗衡作用。

The Parliaments of Myanmar, Yangon: MCM, 2013. 它的英文翻译版本充满了拼写别字和错误，2013 年6月发布。

Egreteau, Renaud, “Who Are the Military Delegates in Myanmar’s 2010-2015 Union Legislature?”, Sojourn, 18, 2, forthcoming July 2015.

两名女性中校在2014年1月才被指派进议会。还有一名女陆军军官在仰光省议会，该议会共有31名军人议员。笔者对仰光省议会议长的采访，仰光，2015年3月。

民选议员团体为63%（2012年492位民选议员中有310位为缅族），见The Parliaments of Myanmar, Yangon: MCM, 2013.

Ibid. 在议会两院中，52位民选议员公开他们是基督教徒，3位是穆斯林。

采访国防部副部长，内比都，2015年2月。

采访一位上院军人议员，内比都，2015年2月。

后来上涨了3倍，从30万缅元上涨到2015-2016财年的100万缅元，见The Myanmar Times, MPs ignore president on pay rises, January 26, 2015.

⑪也上涨了2倍，在下一财年达到2万缅元。省邦军人议员也得到每日补助。

笔者对岱通昂的采访，内比都，2015年2月。

与议会人民院权利委员会一位委员讨论，内比都，2015年2月。

至2015年4月。

采访第一届108人宪法评估委员会的3位议员，内比都，2014年1月。

在11人国防和安全委员会成员中5人为现役军人，见The Irrawaddy, Military MPs object to constitutional change, November 17, 2014.

AFP, Myanmar army bristles against constitutional change, November 18, 2014.

当事人与笔者的访谈，内比都，2013年8月。

The Myanmar Times, Tribunal resigns to avoid impeachment, September 10, 2012.

Searing, Donald D, Westminster’s World: Understanding Political Roles, Cambridge MA: Harvard University Press, 1994, p. 33.

Radio Free Asia, Myanmar’s Military MPs scolded for abstaining, July 3, 2013; The Irrawaddy, Military MPs chided for silence on telecom bills, July 3, 2013.

采访作为上院国际关系委员会委员的军人议员，内比都，2015年2月。

New Light of Myanmar, July 2, 2014, p. 1.

即：联邦不分裂、民族团结不分离、主权永固。多数缅甸出版物今日在其封面还印着它们。

“Military MPs put forward changes to recall bill”, The Myanmar Times, June 18, 2014.

采访从克钦邦北部偏远选区来的民选议员，内比都，2015年3月。

只是有时（不总是）更有优势，如果他出身于军队，是一位退役军人：采访一位巩发党议员、前国防军中校，仰光，2015年2月。

采访几位从陆、海、空退役军官，现为议员，内比都，2015年2-3月。

采访当事人，内比都，2014年7月。

International Crisis Group (ICG), ‘Not a Rubber Stamp’: Myanmar’s Legislature in a Time of Transition, Brussels: Asia Briefing No. 142, 2013, p. 7; and Yola Verbruggen, “The bloc in the system”, Mizzima Business Weekly, October 23, 2014.

例如，一位来自仰光省某选区议员强调，仰光省议会的31位军人议员在一些小事上，如向三轮车发牌照等，经常不是作为一个团体来投票，采访当事人，仰光，2013年5月。

采访国防部副部长，内比都，2015年2月。

采访一位准将、上院议员，内比都，2015年2月。

New Light of Myanmar, September 9, 2011, p. 10.

New Light of Myanmar, September 28, 2011, p. 8.