我国玉米制种产业发展现状及战略选择

刘海启

(农业部规划设计研究院，北京 100125)

2013年12月召开的中央农村工作会议指出，我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。要坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，饭碗应该主要装中国粮，要确保谷物基本自给、口粮绝对安全［1］。这是确保我国粮食安全的指导思想，必须贯彻落实到国家粮食安全的各项实践活动当中。面对我国粮食安全的战略部署和具体实际，必须抓住种业和玉米这两个关键环节。这是因为种业是现代农业发展的生命线，是保障国家粮食安全的基石［2］;玉米是我国第一大谷物品种，是我国当前和今后相当长的时期内第一短缺的主粮品种［3］。因此，抓好玉米种业发展是保障国家粮食安全的重中之重。

1 我国玉米制种产业发展现状及主要问题

1.1 我国玉米制种产业发展的基本情况

我国玉米制种基地曾长期以辽西地区为主。20世纪90年代中期面积最大达到12万hm2。但由于自然灾害频发，不重视加工基地建设，导致企业投资信心不足，市场运作不规范，利益连接机制不够健全，农户规避市场风险能力弱等多种因素影响，制种面积迅速下降至目前的不足6 667hm2。

进入21世纪以来，以甘肃省张掖市为代表的西部地区因为具有得天独厚的自然优势，生产的玉米种子质量高，自然灾害少，单产高产而且稳定，逐渐取代辽西成为全国玉米制种的主产区［4］。2013年甘肃省玉米制种面积共计10万hm2，占全国制种总面积25．5万hm2的39．3%，制种产量5．8亿kg，占全国制种量的42．6%［5］。其中张掖市2013年制种面积为6．88万hm2，共生产玉米种子4．5亿kg，占全省玉米制种总产量5．8亿kg的77．6%，占全国总产量12亿kg的37．5%［6］。2013年被农业部命名为全国最大的“国家级杂交玉米种子生产基地”［7］。

近年来，新疆地区特别重视玉米制种产业发展和基地建设，2013年制种面积达到6．67万hm2左右，成为我国玉米制种的第二大区域。同时，随着黑龙江早熟玉米制种的快速发展，目前已经成为我国玉米制种产业的第三大区域。2012年，甘肃、新疆、黑龙江3省区种子产量分别占全国玉米供种总量的34．5%、23%、26．7%，3 省合计占全国的84．2%［8］。

1.2 我国玉米制种产业面临的主要问题

1．2．1 制种总产量供大于求导致产品积压，市场风险加大

2013年，全国玉米制种面积25．3万hm2左右，生产杂交玉米种子13．6亿kg，加上2012年有效库存10亿kg，2014年可供种23．6亿kg以上［9］。按2014年全国大田玉米种植面积3 667万hm2计算，需种量约为11．5亿kg，剩余量为12．6亿kg左右，是2014年供种需求种量的两倍。加之当前各地大力推广单粒播种方式，用种量会继续下降［10］。如果全国3 333万hm2玉米面积全部推广单粒播种，可节省种子6亿kg，是当前制种总产量的50%左右。因此，这种供大于求的局面短期内难以有效改善。

1．2．2 制种基地面积不稳定，生产合同关系不确定

从制种基地的面积数量来看，以甘肃省张掖市为例，玉米制种面积多年来稳定在6．67万hm2左右［6］。与其他作物相比，玉米制种最大的优点是实行订单生产，比较效益显著，制种农户依赖性较强。由于近年来产品积压严重，2014年面积大幅减少，效益大幅下滑，一定程度上挫伤了玉米制种农户的生产积极性，一部分农户在政府的引导下，已经转产发展设施蔬菜、食用菌以及特色林果业，这种耕地利用方式很难再恢复为制种利用方式，为制种基地长远稳定发展留下了隐患［11］。从制种基地的地理位置来看，企业每年与当地村委会签订一次生产合同，年际之间的制种村和生产户不同，即每个企业每年制种生产的地理位置不同、生产合同关系的对象不确定，导致企业和农户均缺乏轮茬作业、长期投入的意识和行动，导致地力下降、病虫害增加［12］，不利于制种基地的持续健康发展。

1．2．3 效益下降导致企业兑付困难，上访事件时有发生

从张掖市情况来看，由于近两年玉米种子市场供大于求，导致大批企业产品积压、效益下降、现金不足，不能及时兑付制种农户的合同款项。从2014年1～4月份的价格来看，玉米种子价格比2013年同期下降了10%左右［13］。往年12月底前均能兑现制种农户的合同款项，但是截止2014年4月上旬，企业兑付率仅为95%。春节前一些基地的农民群众因拿不到制种款而到市、县政府上访，造成当地社会不稳定因素增多，维稳压力较大［11］。

1．2．4 市场较为混乱，竞争进一步加剧

杂交玉米制种业是河西走廊尤其是张掖市天然的优势产业，年年制种，岁岁赢利，被誉为“黄金产业”。制种面积逐年增加，2013年制种面积达到最高点6．89万hm2［6］。两年前，政府主管部门发出了产能过剩的预警信息，但由于市场效益尚好、中小企业众多、无证经营现象突出、基层干部群众盲从等原因，形成了大企业调整压缩、小企业和无证者登场扩张的被动局面［14］。为整顿市场秩序，扭转市场混乱的局面，从2014年9月起，该市开展了以“五查五究”为主要内容的涉种违法违纪行为专项行动［15］，下大力气规范玉米种子生产经营秩序。

1.3 主要原因分析

1．3．1 持续发展动力不足

一是当地政府获得的税收较少，依靠玉米种业发展经济的内部动力不足。根据农业企业税收优惠政策，育繁推一体化企业和国家级农业龙头企业享受免税待遇;根据我国西部大开发政策，对种子企业实行减税政策，执行15%的利税率，低于其他工业类企业10个百分点。二是当地政府获得的外来支持较少，大力发展种业的外部动力不足。目前国家缺乏针对种子基地建设的专项资金，现有的高标准农田建设资金、农田水利建设资金、现代农业生产发展资金等国家专项资金，在种子基地建设方面也没有优先安排的原则要求。企业由于每年与不同村社的农户签订生产合同，生产基地位置不确定，加上利润获得的主要环节在销区而不在当地，所以企业直接参与基地建设的主动性不强。

1．3．2 市场主体带动力不足

以张掖国家基地为例，现有62家种子企业，具有自主知识产权品种的企业26家，其中育繁推一体化企业14家，其他企业均属代繁代制企业［6］。除隆平高科等少数企业外，具有自主知识产权的绝大部分企业研发能力不强，在生产经营自有品种的同时，也在从事代繁代制。近两年，在产品积压滞销的情况下，大企业主动压减制种面积，小企业反而扩张规模、压价销售，无证生产和套牌生产的个人也乘虚而入，致使市场平衡难以修复、供大于求的局面难以改观，企业多、小、散、弱的局面难以改善，给制种农户稳定增收带来负面影响，给国家级玉米种子基地带来不安全因素。

1．3．3 政府宏观调控力不足

一是从基地面积数量来看，缺乏稳定而有弹性的机制。据专家估算，张掖市基地只要有4．67万hm2制种面积即可维持市场均衡，但考虑基地作物轮茬的需要，仍然需要6．67万hm2基地面积作保障，固定下来专门用于玉米制种生产。但是，目前当地干部群众却在积极调整种植结构，改种成难以恢复为制种利用方式的设施蔬菜和特色林果。二是从基地轮茬种植来看，需要适当的财政补贴。在制种基地的大部分地块，已经连续10多年没有轮茬作业，存在很大的土壤病虫害威胁［12］。如果开展豆科、牧草、小麦、饲用玉米等作物轮茬作业，每公顷产值肯定低于制种产值。对企业和农户来说，只有政府按照目标价格予以补贴，才能实现轮茬作业，达到恢复地力的效果。三是从市场机制看，有订单生产、无订单销售，导致企业竞争加剧。政府部门需要引导企业实行订单销售，同时，根据种业发展的实际，开展必要数量的种子储备。据专家估算，每年种子储备量应在20%～30%之间，以防灾害急需之用。

1．3．4 缺乏养护导致地力不足

从甘肃省张掖市来看，玉米制种面积经过近20年的发展扩张，大部分耕地重茬年限在10年以上，最高的已达17年，土壤没有休养生息的机会导致地力下降。有机肥料投入量不足，超量施用化肥现象特别严重，土壤有机质矿化率大于积累量，部分土壤表现出土壤有机质和速效钾含量下降，碱解钾、速效磷和可溶性盐富集的现象。部分品种连作7～10年的，种子产量下降6%～9%，个别品种如中科4号减产达到15%以上［12］。这些问题不仅给种子基地生产带来一定影响，也为国家种子质量安全埋下了隐患。

2 我国玉米制种产业发展的机遇及对策建议

2.1 我国玉米制种产业面临的机遇

2．1．1 政策叠加支持机遇

为增强我国农作物种业竞争力，提升我国农业科技创新水平，满足建设现代农业的需要，国家密集出台了一系列相关政策。国务院及国务院办公厅先后出台了《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》(国发 ［2011］8号)［2］、 《全国现代农作物种业发展规划 (2012～2020年)》 (国办发 ［2012］59号)［16］、《关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》(国办发 ［2013］109号)［17］等文件。这些政策信号，强烈地表达了国家加速种子产业转型升级，发展现代种业的信心和决心，紧跟其后的一系列新的配套政策措施，对种子数量、质量、品种安全提出了新的更高要求，迫使现有传统种子产业向现代种业加速转型。

2．1．2 项目支撑机遇

中央文件明确要求加强西北、西南、海南等优势种子繁育基地的规划建设与用地保护;《全国新增500亿kg粮食生产能力规划 (2009～2020年)》［18］提出加快国家级重点种业基地建设，建设甘肃河西走廊杂交玉米、四川杂交水稻制种基地，全面提高杂交玉米和杂交水稻规模化、标准化制种能力和稳定供种水平［19］;财政部、国土部、水利部、农业部均有相应的资金支持;国家创建了种业发展基金。这些项目的实施，将为玉米种业发展带来了更多的机遇。

2．1．3 自身条件优势带来的机遇

张掖市60多家企业860份玉米种子抽检结果 (2010～2013四年均值)显示，张掖玉米种子纯度、发芽率、净度等主要指标远高于国家标准［19］，当前正在研究提高张掖市的地方标准，以便在市场竞争中占据优势地位［14］。所以，这么好的制种资源和地区，如果被占用，的确是资源的浪费，必须从国家战略上予以保护。

2．1．4 市场转型带来的机遇

一方面，各级政府在大力培育和支持育繁推一体化企业，种业发展的重心由科研事业单位向企业转变［16-17，20］。这是政府这只看得见的手的作用。另一方面，当前玉米制种企业正处于被市场这只看不见的手重新“洗牌”的时期，部分育繁推一体化企业将会兼并重组中脱颖而出，逐步成为世界级的大企业［22］。这种重大转型是当地农业主管部门和种子企业的重大机遇。

2.2 加强我国玉米制种产业发展的政策建议

当前，我国种业发展正处于向育繁推一体化转型升级的过渡期阶段［2，20］，玉米制种产业突出表现为“大而不强”，即基地规模较大、行业龙头不强。近年内如果不加快基础建设、规范市场发展，不但不能做“强”，还将会丧失其“大”的地位。为加快制种基地转型升级步伐、提升国家级玉米制种基地建设和制种产业发展水平，特提出以下设想和建议。

2．2．1 加快实施玉米制种“四化基地”建设

按照2014年中央一号文件关于“开展永久基本农田划定试点”的要求，在制种基地科学选择优势核心区域，优先开展永久基本农田划定试点工作，并把这些永久基本农田作为“永久制种田”加以建设，优化制种基地布局。同时，建议在实施高标准农田建设规划时，优先安排建设“永久制种田”，达到种子生产基地规模化、机械化、标准化、集约化的“四化”建设标准［20-21］，防止基地制种田被占用，切实保护种业基地优势战略资源。

2．2．2 加快建立种业宏观调控体系

在生产环节，应在张掖优势制种区保持6．67万hm2的制种农田规模，每年根据市场情况，开展1．3万～2．0万hm2的轮茬作业，切实做到基地面积不减、用途不变。在政策环节，对轮茬作业区，国家应按照目标价格的方式予以补差，提高企业和农民轮茬作业的积极性和主动性，推进种业和农业可持续发展。同时，仿照粮食大县奖励政策，尽快实施制种大县财政转移支付奖补政策，增强当地干部群众的内生动力。在市场环节，健全种子储备制度，提高应对灾害的能力。同时，引导企业以销定产和订单生产相结合，促进市场均衡发展。

2．2．3 加快构建新型种业经营体系

在生产上，充分发挥龙头企业和农民专业合作组织的重要作用，通过“四化基地”建设，引导土地流转，提升基地规模化和标准化发展水平。在体制上，重点培育和支持育繁推一体化，鼓励育繁推一体化企业与代繁代制的中小企业分工协作，形成大中小企业合作并存的健康发展格局［20］。在管理上，尽快出台《国家级种子基地管理办法》［23］，充分发挥政府、企业、农民合作社及种子行业协会的作用，加快推进产业化进程;充分发挥农业、公安、工商等部门联合执法的作用，严厉打击无证生产、私繁滥制等违法违规行为，促进种子市场健康发展。

2.3 完善玉米制种基地运作管理的机制探讨

2．3．1 开展永久制种田建设，保护国家优质玉米制种的战略资源

通过长期土地流转，先与整村整乡的连片土地承包户签订长期制种合同，国家出资开展土地平整，成为大块适宜机械化的耕地后，各户承包田的边界消失了，但各户的土地面积会适当增加，各户以此面积数领取转让费及红利，高于目前的纯收入 (净利润960元/667m2)，以后随着物价上涨和目标价格实施，会逐年增收。

2．3．2 开展目标价格补贴，保障制种基地可持续发展

开展轮茬作业，并按目标价格 (每667m2净收入约1 000元)对轮作区的经济损失进行补贴，每年按500元/667m2计算，补贴面积即轮茬面积每年不超过6．6万hm2，中央财政补贴不会高于5亿元。这一补贴在保护国家优质制种的战略资源、确保国家粮食安全中具有至关重要的作用。

2．3．3 完善宏观调控体系

应重点考虑3个环节。一是轮茬补贴调控种植面积，每年不超过6．67万hm2;二是做好产品储备以防灾害。一般来说，应把年产量的20%作为储备种子;三是要把育繁推一体化企业作为调控的首要主体，同时国家也予以重点支持。

基于以上考虑，国家应从以下5个方面予以重点支持:一是支持国家制种基地的永久制种田建设及其设施条件建设，这是制种业稳定发展的前提条件。二是给予轮茬补贴，这是宏观调控的手段、可持续发展的基础、调动农民的积极性的根本措施。三是对制种大县奖补，这是提高当地政府积极性的重要措施。四是支持育繁推一体化企业开展育种的基地建设和区域试验，这是不同生态区的种子适应性检验的需要，是良种推广的基础性工作，也是企业当前力不从心的环节。五是支持科研机构和育繁推一体化企业的成果转让与共享，这是当前我国种业体制机制转型当中育繁推相互脱节的重要原因，必须在顶层设计中予以根本解决。

国以农为本，农以种为先。希望这些思考和认识能够引起有关方面的重视，形成有利的社会舆论环境，凝聚思想共识，采取有力措施，加快推进我国玉米种业基地建设，切实打牢我国粮食安全的基石，有效推进我国现代农业的可持续发展。

［1］中央农村工作会议在北京举行．新华网北京电．2013-12-24

［2］国务院．关于加快推进现代农作物种业发展的意见 (国发［2011］8号)．2011-04-10

［3］韩长赋．玉米论略．人民日报，2012-05-28

［4］王建华．中国玉米种子质量状况报告．2011年中国作物学会学术年会论文摘要集

［5］王明远．2013年甘肃省玉米制种生产形势分析与对策．农业展望，2013，(12)

［6］张东昱．推动张掖玉米种子品牌战略研究．中国·张掖绿洲论坛 (第四届)杂交玉米种子质量提升战略研讨会文集．2014-08-15

［7］农业部．关于认定国家级杂交水稻和杂交玉米种子生产基地的通知 (农种发［2013］2号)．2013-07-29

［8］王向机．对张掖市农业优势主导产业战略定位和关键性问题的思考．张掖市党的群众路线教育实践活动市级领导干部专题讲座．2014-05-30

［9］2014年中国玉米种植业发展现状及玉米种子产业发展前景分析．中国产业信息网．2014-10-09

［10］王建华．玉米单粒播种的发展现状及对策．中国种业，2013，(6)

［11］徐涵．张掖制种喜与忧．经济日报，2014-07-22

［12］赵其国．张掖市百万亩制种玉米连作障碍土壤生态修复技术研究的建议．中国·张掖绿洲论坛 (第四届)杂交玉米种子质量提升战略研讨会文集．2014-08-15

［13］张掖制种农民收入现状与潜力分析．张掖调查，(3)．2014-11-03

［14］缪翼．“张掖玉米种子”名片如何保护?农民日报，2014-09-01

［15］张掖市人民政府．关于张掖国家级玉米种基地严厉打击涉种违法行为的通告 (张政发［2014］111号)．2014-09-10

［16］国务院办公厅．全国现代农作物种业发展规划 (2012-2020年)(国办发［2012］59号)．2012-12-26

［17］关于深化种业体制改革提高创新能力的意见 (国办发［2013］109号)．2013-12-20

［18］国务院办公厅．全国新增1 000亿斤粮食生产能力规划 (2009-2020年)(国办发［2009］47号)．2009-11-03

［19］中国种子2014年年报．中国·张掖绿洲论坛 (第四届)杂交玉米种子质量提升战略研讨会文集．2014-08-15

［20］余欣荣．坚持市场化改革方向加快种业强国建设——农业部副部长余欣荣就种业发展改革答记者问．农民日报，2014-05-20

［21］李云路．种业发展在中国得到空前重视．新华网，2011-02

［22］张学明．农业部部长韩长赋调研甘肃农业农村工作．甘肃日报，2011-09-23

［23］中国种子2014年年报．中国·张掖绿洲论坛(第四届)杂交玉米种子质量提升战略研讨会文集，2014-08-15