国家与社会互动:现代社会组织体制的构建及实证研究——以北京社会组织建设管理为例①

王海军 简小鹰

国家与社会互动:现代社会组织体制的构建及实证研究
——以北京社会组织建设管理为例①

王海军 简小鹰

党的十八大提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的内涵意义,十八届三中全会提出“创新社会治理体制,激发社会组织活力”。在此背景下,借鉴西方学术界以“国家与社会关系”框架对社会组织的理论研究成果,同时梳理了中国社会组织的本土化研究进展,提出超越二元对立的“国家与社会良性互动”分析框架,阐释了构建现代社会组织体制的学理可能性,并结合北京社会组织建设管理实践分析了形成现代社会组织体制的现实基础和制约因素及其社会组织发展的内生机制,从而提出构建现代社会组织体制的基本路径。

国家与社会良性互动;现代社会组织体制;内生机制;路径

从党的十八大提出“加快形成现代社会组织体制”作为社会体制的改革目标,到《国务院机构改革和职能转变方案》提出“改革社会组织管理制度”,再到十八届三中全会提出的“创新社会治理体制,激发社会组织活力”,党和国家对社会组织的重视程度前所未有,社会组织已成为国家治理的重要主体。因此,对我国科学构建社会组织理论,加强理论指导和支持提出了新的要求,本文从“国家与社会互动”的理论视角和实证的维度展开对现代社会组织体制构建的研究,具有重要的政策意义和理论意义。

一、研究背景及问题的提出

(一)相关文献回顾及问题的提出

党的十八大提出“加快形成现代社会组织体制”后,引起了学界的关注,王名、张严冰等学者从政策解读的层面分析了十八大报告有关社会建设的重要思想,从宏观层面阐释了我国现代社会组织体制建设的战略目标和主要任务[1]。李培林也是从宏观的角度分析了我国社会组织体制的历史背景和改革开放以来我国社会组织体制的变化,主张通过体制内改革和体制外发展双轨驱动来构建我国现代社会组织体制[2]。还有杨丽等学者从战略、理论、建议与思考等方面对现代社会组织体制建设进行了探讨[3]。从国家层面来看,2013年3月全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出“改革社会组织管理制度”,明确了社会组织管理制度改革的任务,有了一个宏观的指导思路。从政策创制层面看,民政部与有关部门共同拟定了国家层面社会组织管理制度改革方案;对《社会团体登记管理条例》的修订正在按计划推进;四类社会组织直接登记办法等配套规章政策也在加紧研究制定之中[4]。

从上面的综述可以看出,无论是学界层面,还是国家层面,都是从政策解读的角度和国家的宏观角度来研究和推进现代社组织体制的建立,缺乏从社会组织实际现状的角度论证建立现代社会组织体制的可行性。“形成现代社会组织体制”作为社会体制改革的一个理想目标在我国现阶段被提出,有其理念层面的意义,其背后的理论逻辑和理论支撑是什么,这一理想目标的提出是否顺应了我国社会组织发展实践的需求,是否具备建立现代社会组织体制的条件等,都需要做出理论层面的回应以及当前社会组织发展的现实基础的实证。就目前的研究来看,构建现代社会组织体制的全面系统的理论研究还很少,从微观层面结合社会组织发展实际现状的实证研究也较少。

(二)研究思路及选择北京社会组织建设管理为实证分析对象

本项研究以党的十八大提出的“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的内涵意义为理论分析起点,梳理西方经典社会理论对社会组织的阐释以及基于中国经验的社会组织本土化研究成果,构建现代社会组织体制的理论框架,论证建立现代社会组织体制的学理可能性,以此理论框架转化为可操作的分析指标,展开对北京社会组织建设管理的实证分析,考察了形成现代社会组织体制的现实基础和制约因素,在此基础上提出构建现代社会组织体制的基本路径。

2012年北京社会组织总量为7 984个,同比增长6.2%,其中,市级社会组织1 831个,同比增长7.7%,区县社会组织6 153个,同比增长5.8%。北京备案社区社会组织达11 198个,同比增长27.9%,覆盖全市213个街道、2 007个社区。[5]选择北京社会组织建设管理实践为案例开展研究,基于如下考虑:一是北京社会组织发展迅速,从2007年的5 943个发展到2012年的7 984个,增长了34.36%,社会组织活动领域不断扩大,发挥的作用不断增大,积极参与服务民生行动,2012年全市社会组织围绕与民生相关的十二个领域开展项目达到5 504个[5]。与政府互动合作较多,具有典型性和代表性;二是政府积极探索创制促进社会组织发展的政策环境,取得的一些经验不仅是形成现代社会组织体制的基础,也具有其他地区借鉴和推广的价值;三是北京有相对较全面的统计数据和案例,便于准确深入分析建立现代社会组织体制的现实基础和制约因素;四是在对北京社会组织建设管理实证分析的基础上,探究了社会组织发展的内生动力机制,以此回应提出建立现代社会组织体制符合时代发展要求。

二、构建现代社会组织体制的理论分析框架——基于国家与社会关系视角

“国家与社会”理论于20世纪90年代被重新引人学界,得到了广泛关注和运用。作为一个具有内在联系而又具有张力的分析框架,“国家与社会”理论无疑是西方学者对西方国家工业革命前后社会政治变革的思考的结果[6]。引入“国家与社会”分析框架是为了构建具有本土化经验、有中国特色的社会组织理论,需要借鉴国外相关理论的优秀成果,以探寻社会组织产生发展的理论根源和历史路径,有助于更好地为当前构建现代社会组织体制提供理论解释和理论指导。

(一)西方经典社会理论关于社会组织的阐释及借鉴

经梳理西方社会理论中“国家与社会关系”框架的研究应用,大致可分三种理论视角,分别阐述如下。

1.公民社会理论

公民社会理论是西方学术界研究的一个热门议题,洛克、潘恩、托克维尔等公民社会理论家从公民社会独立于政治国家的角度,极力主张公民社会与政治国家的分离,以公民社会的力量来制约国家权力。哈贝马斯认为公民社会是随着市场经济的发展而形成的独立于国家和私人领域的公共领域[7]。还有很多学者主张把公民社会看成是介于国家与经济领域之间的一个社会领域,将经济领域从公民社会中分离出来,形成了“国家-市场-社会”三分观点,他们更加重视公民社会的制度化和组织化特征,倾向于把公民社会理解为各种私人的自治组织的联合体。

2.第三部门理论

西方学术界对第三部门存在的理论解释有两种代表性的观点:一是市场失灵∕政府失灵理论,认为市场无法提供公共物品,而政府在提供公共物品时也存在不足,第三部门的存在是为了弥补市场或政府在提供公共物品时所表现出来的缺陷。尽管在一定情况下,也会出现志愿失灵的情况,但是其对解决市场失灵与政府失灵具有重要的作用。二是合约失灵论,认为第三部门是一种降低监督成本的替代性制度安排,第三部门的非营利性能够极大地弥补合约失灵,从而能够维护社会个体的利益。公民社会理论与第三部门理论具有深刻的关联性,二者都可以应用到有关现代社会组织的分析过程。第三部门是构成公民社会的主要领域,而本文重点关注的社会组织就是第三部门的重要力量。

3.治理理论

从西方学者对治理的概念界定可看出:一是除政府外,社会组织等部门在治理中应发挥作用,倡导社会管理的多元化格局;二是强调“有限政府”“责任政府”,重新定位政府角色和职能,政府应把社会组织能办好的事务交给社会组织去做;三是在公共管理领域里,政府部门与私人部门、政府组织与社会组织共同构成相互依存的管理网络。政府与其他管理主体之间,是一种相互依存,共同分享管理责任、管理权力、社会资源的“伙伴互动关系”,它的运作逻辑不是自上而下的强制协调,而是各主体之间平等地对话与协商。治理理论排除了国家中心论,强调依靠合作网络的权威来行使管理,把具有独立自主意识的社会组织纳入管理的网络,对于改善社会治理的民主基础有着重要的作用[8]32。

上述三种具有代表性的关于西方社会组织的理论阐释,其中包含的普适性因素,可为当前构建现代社会组织体制提供借鉴,主要体现在三方面:一是随着现代化进程不断推进,社会的发展要求国家把由它独自承担的社会责任转移给私人部门和社会组织,而社会组织将承担更多的社会责任;二是现代社会治理体系的建立,需要政府与社会组织等各主体之间的互动,这种互动建立在信任、沟通与协商的基础之上;三是要加强公民意识的培育,形成公民社会自我约束机制。当然,西方社会理论是在其历史文化背景下的产物,诸多理论不能直接用来解释中国社会组织的发展进程,下面将进一步探析中国社会组织的本土化研究。

(二)基于中国本土经验的社会组织理论分析

在中国社会组织的研究中,源于西方话语的“公民社会”“公共领域”“第三部门”等理论范式难免存在阐释限度。下面以“第三领域”“分类控制体系”等中国式的概念来分析我国社会组织的存在及发展进程,构建本土化的社会组织研究视角和理论范式。

1.第三领域

具有中国本土化特征的“第三领域”概念是由黄宗智提出来的,黄宗智质疑在中国研究中使用“公共领域”和“公民社会”等概念的有效性,并主张代之以国家与社会之间的“第三领域”。在他看来,“资产阶级公共领域”与“公民社会”概念,预设了一种国家与社会之间的二元对立,这只是不适合中国经验的一种理想类型。中国研究需要转向一种三分的观念,即在国家与社会之间存在一个第三空间,而国家与社会又都参与其中,第三领域随着时间的变化而具有不同的特征与制度形式。在中国,指望公共领域与公民社会模式所勾画的那种真正独立于国家的社会组织在一夜之间兴旺发达,显然是脱离实际的。或许未来政治变革的希望应当在第三领域,而不是仍被严厉限制着的私人领域。与公共领域、公民社会模式的图式相反,中国实际的社会政治变迁从未真正来自对国家的社会自主性的持久追求,而是来自国家与社会在第三领域中关系的作用。此领域的内容与逻辑并不是从西方经验中抽取的理想类型所能涵括的,它迫切需要我们赋予创造性的关注与研究[9]。黄宗智的“第三领域”理论是以西方的相关理论研究为基础的,可以说没有西方理论的启发与积淀,其不可能提出“第三领域”的理论。但是需要注意的是,西方理论诞生的土壤是西方社会及其现实经验,而中国社会及其现实经验有别于西方,所以一味地使用针对西方社会及其经验提出的理论及其概念分析中国社会是不够严谨和科学的。由此,黄宗智在深入研究西方理论和中国社会结构及其现实经验后,提出了更适合分析中国的“第三领域”的理论和概念。

2.分类控制体系

康晓光、韩恒用“分类控制体系”诠释转型中国独特的国家与社会之关系,尝试建立不同于“公民社会”范式的本土化的国家与社会关系的新“理想类型”。在“分类控制体系”中,政府根据各类社会组织挑战能力和提供公共物品的种类而对其实施不同方式的管理[10]。“分类控制体系”意味着政府对不同类型、职能和影响力的社会组织采用差异化的控制手段,对于对政府形成挑战或是潜在挑战的社会组织,政府通常是严格控制,而对于那些乐于提供公共物品和公共服务的社会组织,政府则会采取有控制的扶持政策。随着市场化进程的加快,随着国内民主观念与社会实践的深入,政府权力不再对社会组织进行全方位的控制,国家权力进退同步发生。但整体上放松对社会组织的全面管控以不能触碰政府权力与权威为底限,要是社会组织调整政府执政能力或是权威身份,那政府对社会组织的管控就会快速加强。“分类控制体系”理论,以其立足于中国经验和超越西方范式的本土问题意识,透过国家分类管理社会组织的政策,提示了转型中国的国家控制社会的新模式[11]。

(三)构建现代社会组织体制理论逻辑:“强国家-强社会”模式

社会与国家不是一个此消彼长、完全对抗的关系,而是一个共生共长、相互融合的过程[12]。根据我国国情及所处的经济社会发展阶段,我国未来国家与社会的关系模式应该是一种既能保证社会的独立性与自主性,又能充分发挥国家作为社会总体利益的代表对社会经济生活的协调与规制的“强国家-强社会”的模式,在这种模式下,国家与社会之间不是对立和冲突,而是一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系。“强国家-强社会”的目标模式要求建立国家与社会,尤其是与社会组织之间的一种协同合作、互相监督的良性互动机制[13]。就是国家(政府)与社会(社会组织)之间建立一种良性互动的关系,这种良性互动关系是指组织上相互独立的政府与社会组织在职能上相互补充、互动合作(相互促进、相互监督)的关系,既体现为政府改革与职能转变同社会组织的兴起和发展相互推动与促进,也体现为政府对社会组织的支持与管理同社会组织对社会公共事务的广泛参与相互协调与配合[14]。强国家与强社会的关系模式,是政府期望与社会组织实现的理想关系模型,但是这里的强社会是有所指的,即希望社会组织在公共服务、公共品供给,慈善事业发展,社会福利事业发展,推动经济与就业等层面不断发挥自己的功能并将这种功能不断壮大。

社会组织从改革开放到现在得到了快速的发展,其活动领域不断扩大,国家与社会(社会组织)的互动初步显现出来。一方面表现为社会组织数量不断壮大,但承接公共服务的能力还有待提高,社会组织的行为需要规范,以确保步入健康发展轨道;另一方面国家与社会的互动过程是在政府主导下推动的,国家的边界需要界定,政府职能也需要明晰。社会组织作为“国家与社会良性互动”的中介和载体,扮演主体地位的角色,但目前我国政府职能的转变和社会组织的发展都未达致成熟完善的地步。因此,“良性互动论(强国家-强社会模式)”就成为构建现代社会组织体制的理论逻辑和理论支撑,建成现代社会组织体制的过程是国家与社会良性互动的过程,结果是达到二者互强。

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。标志着我们党治国理政理念的重大突破,核心是两个方面:横向的多元主体并存,纵向的上下互动,是国家、社会与市场各归其位、各尽其责,双向共治的良性互动。这种执政理念的变化,是实现国家治理体系和治理能力现代化的前提。[4]要达到这种“良性互动,共同治理”的和谐局面,现代社会组织体制是制度基础和支持保障。

三、现代社会组织体制的现实基础、制约因素以及社会组织内生机制分析

以“国家与社会良性互动”理论框架分析形成现代社会组织体制的现实基础和制约因素,需将理论框架抽象层面的内容转化为可衡量的指标。具体是:一方面是从社会组织层面看,社会组织参与经济社会发展所开展的活动及其所作的贡献;社会组织提供社会服务的能力及其影响力等。另一方面是从政府层面看,政府对社会组织发展的支持力度;体现政府职能转变所推行的政府购买社会组织服务;政府就社会组织发展政策创制等。以下将以北京社会组织建设管理的现实经验为基础展开分析。

(一)形成现代社会组织体制的现实基础

“第三领域”理论告诉我们,要实现国家和社会的良性互动,需要发展以社会组织为代表的第三领域,因此发展社会组织就成为了一种趋势,因此在北京对社会组织的发展,总体上是鼓励和支持的。但这种鼓励和支持并非是一概而论的,从社会组织的贡献内容看,社会组织的主要业务领域是经济和社会活动。北京社会组织对经济社会发展的贡献、影响增大,以及政府对社会组织的扶持力度不断加大,积极探索调整适应社会组织发展的制度政策,同时,政府与社会组织之间、社会组织与社会组织之间联系增多,这些都为现代社会组织体制的形成提供了现实基础。

1.社会组织在北京经济社会发展中的贡献及影响日渐增大

一是社会组织成为促进经济发展的重要力量。2012年全市社会组织吸纳从业人员13.29万人,占全市就业人口的1.24%;总收入340.99亿元,占全市国内生产总值的2.10%[5]。

二是社会组织在卫生、养老、教育、文化等领域发挥积极作用。2012年全市224家民办医疗机构,全年接诊558万余人次;138家民办养老机构,在院养老人数2.41万人;民办教育和培训机构在校生达136.11万人;154家民办文化机构举办各类展览1 517场(次)、演出活动1.67万场(次)[5]。

三是服务“三农”,推动城乡一体化。2011年民办非企业单位农业及农村发展类机构全年完成农业实用技术培训450次,推广农业科技项目70项,现场技术指导620次,服务家庭4 805户[15]44。

四是制定行业标准,提供咨询,建言献策。在2011年里,北京市共有155个行业协会,其中共完成80个行业标准的制定;社会组织为制定法规政策提供建议5 453条,被采纳2 563条,承接政府研究课题161项;牵线搭桥,畅通政企沟通渠道,社会组织共收集行业、企业建议近25万条,其中采纳10万余条,增强了政府与企业间的沟通交流。社会组织提供的服务有效弥补了政府公共服务不足[15]46。

从社会组织的贡献内容看,其获得政府认可的主要是推动就业和增收,推动卫生、医疗、教育和文化等公共品的供给,其提供培训并为三农发展出力,其推动行业发展并开展相关研究。综合来看,开展这类业务的社会组织并不会形成对政府权威的挑战,而相反则是补充了政府功能发挥的不足。通过社会组织的主要贡献,可以发现:具有公益性,提供公共物品和服务的社会组织,其成绩获得了政府和社会的认可,这也体现出了社会组织发展状况的类型化特征。

2.政府扶持社会组织的力度不断增强

一是2011年北京市公布了《政府购买社会组织公益服务项目目录》,建立了购买服务申报制度,使用400万元福彩公益基金购买了104个社会组织公益服务项目;据不完全统计,2011年全年市、区县扶持社会组织资金超过8亿元;235家市级社会组织获得了免税资格,全市共审核认定156家社会组织的公益性捐赠税前扣除资格,为社会组织捐赠人减免税收超1.5亿元[15]58。

二是2012年“社会组织服务民生行动”第一次列入市政府折子工程,落实折子工程任务,制定《2012年全市社会组织深入开展服务民生行动的方案》,印发《北京市2012年福利彩票公益金支持社会组织参与社会服务项目目录》,动员全市社会组织围绕与民生相关的十二个领域开展项目5 504个[5]。

三是2012年利用福彩资金348万元重点购买扶老助老、扶残助残、赈灾济困、扶贫救孤、社区公益服务等五大领域的28个优秀公益服务项目。2012年179家基金会和公益性社团获得了公益性捐赠税前扣除资格,增幅14.7%[5]。2011年基金会共筹集调动社会资金12.7亿元,公益项目支出达8.5亿元,有力支持了首都公益慈善事业的发展[15]31。

从政府扶持的角度看,政府对社会组织的扶持主要集中在:政府购买社会组织的公益服务,政府积极推动社会组织服务民生,政府引导社会组织在养老助残、社会救济和公益服务方面大力发展并给予优惠政策的扶持。这也同样体现出了分类控制的思维,只有那些专注公益和社会民生的组织才能获得政府的更多关注和支持,这些支持有资金层面的,也有政策层面的。

3.政府积极创造促进社会组织发展的政策环境

一是北京市委市政府出台《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》,提出要建立起与首都经济社会发展相适应的社会组织管理体制、工作机制和保障体系。2008年9月,北京市召开了最高规格的社会建设大会,发布了加强北京社会建设“1+4”文件:即《北京市加强社会建设实施纲要》以及《北京市社区管理办法》《社区工作者管理办法》《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》《关于进一步加强和改进社会领域党建工作的意见》《关于加强社会工作人才队伍建设的意见》。提出了一系列重要政策和改革措施,其中突出的亮点是构建“枢纽型”社会组织工作体系,创新社会组织管理模式[16]。

二是2012年四类社会组织实行直接登记,工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织实行民政部门直接登记,基本解决了社会组织找业务主管单位难的问题[5]。

三是2012年社会组织示范基地建设启动。以北京市民政局名义作出《关于建立北京市社会组织示范基地的决定》,明确社会组织示范基地标准和职责,开展社会组织示范基地评选工作[5]。

从推动社会组织发展的政策环境上讲,其倡导的“枢纽型社会组织”更多地集中在经济和社会民生领域;而从登记管理上看,可以直接登记的,主要是经济类、慈善类、社会福利和服务类社会组织,也就是说对其他类型的社会组织,其登记工作仍面临复杂的程序和手段;从社会示范基地的建设情况说,这类基地承担的主要职责是接待咨询、项目培训和资源配置。也就是说,政府对社会组织发展环境的优化,也主要是推动那些不对政府具有挑战性,能够更多提供公共服务和产品的社会组织,再次说明政府对社会组织分类控制的倾向性。

(二)形成现代社会组织体制的制约因素

通过对收集的社会组织发展情况数据资料及案例的分析,可以看出,社会组织积极作用发挥尚不显著,与社会治理、社会建设的要求还有很大差距,一些因素阻碍了现代社会组织体制的形成,主要表现在以下4个方面:

1.社会组织主流文化体系尚未形成

北京社会组织以服务民生行动为载体,积极培育不同类型、不同层面、不同功能的社会组织主流文化建设,取得了一定成绩,但是主流文化体系尚未形成。一方面社会组织还没有形成普世价值的社会理念,没有完全将中国优秀传统文化与现代文化核心价值相融合;另一方面,社会在不同层面对社会组织的重要作用认识依然有偏颇,诸如“私立学校”“民营医院”等概念还不能从根本上为社会全部接受,而国外私立医院讲品牌建设[17],信誉度高,民众对此不存在偏见。

2.社会组织的数量及市场化能力与社会需求有较大差距

北京社会组织的数量在不断增长,但总体上仍不能完全满足首都经济社会发展的需要,依然存在总量不多、能力不强、管理分散等问题,具体表现:总量相对较小,万人拥有社会组织数5.92个[15]7,与世界发达国家每万人拥有社会组织数一般超过50个的标准相差甚远[18];社会组织的市场化能力较弱,很多社会组织的经济主要来源于挂靠单位,缺少自主性,没有形成自我发展的社会意识,没有形成一定的“造血机制”。

3.政府职能转移力度有待加强,社会组织承担能力有待提升

调研中发现,在政府购买社会组织服务工作方面没有形成完善的政府购买公共服务机制;公共财政对社会组织的支持尚未制度化、规范化;政府购买服务的方式和项目比较单一;部分政府转移职能并未做到“费随事转”等。对于社会组织而言,自身要不断加强能力建设,不断增强自主发展能力,为承接政府职能奠定基础。

4.社会组织党的建设工作相对滞后

党组织覆盖面低,2011年,全市参加年检的社会组织5 523个,但是只有743个社会组织建立了党组织,只占参检社会组织总数的13.45%;党员党组织关系转接难;存在“口袋”党员情况,长时间不能过组织生活[15]60。2012年全市社会组织党组织数量达808个,同比增长8.75%,增幅偏低[5]。

(三)社会组织内生动力机制分析

从理论上讲,组织变革发展的动力来自两种情况:一种是当组织进入组织生命周期的僵化期;另一种是组织环境的改变[19]158。本文从社会组织的组织环境变化的角度来分析社会组织内生动力机制,在改革开放以前,社会组织(主要指人民团体)获取的发展资源和发展机会全部来自国家,社会组织发展的最主要内生动力在于追求满足党和政府的需求,以确保获得国家的支持,社会组织发展的路径呈现单一性和唯一性特征。改革开放以来,在市场体制之下,社会组织的发展环境发生重大变化,国家从经济领域逐渐退出,逐渐放开部分资源,社会组织获取发展资源和发展机会的方式和路径呈现多样化,社会组织的内生动力演变为追求满足社会多元化需求,以便从社会获取更多的资源,追求满足党和政府的需求成为克服制度约束而存在的次要动力[19]166。

北京社会组织在社会各个领域开展的活动,所作的贡献及其影响就可以实证社会组织的发展除政府的推动和扶持外,社会组织的内生动力来自于社会领域所产生的各种需求,从这个角度看,我国社会组织具有很强的自生能力,其内生动力来自于国家之外。当然,从宏观角度看,社会组织能自生发展,其本质是国家还权于社会,是社会组织所处的体制环境发生了重大变化引起的这种结果。正如前面说,社会组织追求满足党和政府的需求成为克服制度约束而存在的一种动力。这也恰恰说明,在党的十八召开后的新时期,社会组织健康有序可持续发展就是要破除体制的障碍,提出的建立现代社会组织体制顺应了时代发展的要求,建立现代社会组织体制也是激发社会组织活力,获得可持续发展动力的必然选择。

四、加快形成现代社会组织体制的基本路径

根据“国家与社会良性互动”理论分析视角,社会组织在社会管理中具有主客体双重地位,决定了在现代社会组织体制构建过程中,既要发挥党的领导和政府的主导作用,又要发挥社会组织的自治功能,加强自律机制建设,还要发挥公众监督及法律的保障作用。现代社会组织体制的形成是一个集党的领导、政府规制、组织自律、公众监督和法治保障五位一体的多元互动网络。

(一)党的领导:从垂直到嵌入

嵌入式领导是党加强社会组织建设的重要方式,它是指党员嵌入或加入到群众管理或服务组织,并且已经深入群众组成了集体行动单元,与群众形成了横向、平等、网状式管理服务的党建工作方式,它是从科层式架构到扁平式组织,从威权式统治到参与式领导,从垂直式管理到嵌入式服务的党建变迁过程,是党建工作方式的根本性转变[20]。嵌入式领导包括两种形式:一是党组织的嵌入,即在符合条件的社会组织中建立党组织,通过组织嵌入的方式来实现党的工作的全覆盖;二是党组织成员的嵌入,即通过发挥社会组织中党员的示范作用,来实现党的工作的渗透。

(二)政府规制:从管制到服务

加快政府职能转变,由以前的“全能型”转变为“有限型”政府,积极创建“服务型”政府,就是由政府管理的事务一定要管理好,该属于社会自治的事务交由社会组织管理。政府职能转变是构建现代社会组织体制的重要前提,也是政府与社会组织良性互动的基础。

(三)组织自律:从无序到有序

“志愿失灵”这一概念是用来说明社会组织的不足之处及其局限性,志愿机制失灵,在很大程度上与我们在社会组织建设与管理过程中,偏重政府监管而忽视组织自身建设有关。加强社会组织的自律机制建设,确保社会组织参与的正当性,以建立一个高效的、普遍的、可持续的社会组织供给体系,是防止社会组织失范,保证社会组织有序发展的关键。自律是一种自我约束机制,是社会组织能力建设的重要内容,能够帮助提高社会组织的公信力。在很多情况下,社会组织的自律比政府和外界的他律更为有效[8]121。

(四)公众监督:从边缘到常态

马克思主义认为,人民拥有对社会管理者的监督权,社会管理必须置于公众的监督之下,才能实现有效的管理。在构建现代社会组织体制的过程中,不仅要强调政府的责任,同时也要强调公众的监督,由以前公众监督的边缘化变为常态化,同时进行制度创新,建立社会组织信息披露制度和社会组织绩效评估机制。

(五)法治保障:从人治到法治

法治的基本含义是:法律是公共管理的最高准则,任何政府官员和公众都必须依法行事,在法律面前人人平等。一方面政府依法开展对社会组织监督、管理和服务;另一方面社会组织依法开展活动,提供社会服务,健康有序发展。同时也要建立完备的社会组织法律法规体系,确保有法可依。

[1] 王名,张严冰,马建银.谈谈加快形成现代社会组织体制问题.社会,2013(3):18-28

[2] 李培林.我国社会组织体制的改革和未来.社会,2013(3):1-10

[3] 杨丽.推动政府与社会互动合作加快形成现代社会组织体制—第三届中国社会管理论坛之“加快形成现代社会组织体制”分论坛综述.学会,2013(6):24-30

[4] 王建军.用国家治理理念谋划社会组织改革发展.[2014 01 05].http:∥www.chinanpo.gov.cn/pageyjindex.html

[5] 数据来源.北京市社会组织公共服务平台.[2014 02 30].http:∥www.bjsstb.gov.cn/wssb/wssb/index/index.do?websitId=100&netTypeId=2

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[7] 哈贝马斯.公共领域的结构转型.曹卫东,译.上海:学林出版社,1999:170-171

[8] 姚华平.国家与社会互动:我国社会组织建设与管理的路径选择.华中师范大学博士学位论文,2010:31-122

[9] 黄宗智.中国的“公共领域”与“市民社会”?—国家与社会间的第三领域∥邓正来,亚历山大.国家与市民社会—一种社会理论的研究路径.北京:中央编译出版社,1999:420-443

[10] 康晓光,韩恒.分类控制:当前中国大陆国家与社会关系研究.社会学研究,2005(6):73-88

[11] 刘玉能,高力克,等.民间组织与治理:案例研究.北京:社会科学文献出版社,2012:8-9

[12] 朱健刚.城市街区的权力变迁:强国家与强社会模式—对一个街区权力结构的分析.战略与管理,1997(4): 42-52

[13] 唐士其.“市民社会”、现代国家以及中国的国家与社会的关系.北京大学学报(哲学社会科学版),1996 (6):65-71

[14] 康宗基.我国民间组织的发展及其与政府的互动关系研究.华侨大学博士学位论文,2011:89-90

[15] 北京市社会团体管理办公室.2011年度北京市社会组织发展情况报告.内部资料,2013:7-60

[16] 万军.深入贯彻落实科学发展观加快推进首都社会建设——《北京市加强社会建设实施纲要》解读.城市管理与科技,2009(3):34-36

[17] 医院经营管理网.医院品牌建设.[2014 02 05].http:∥www.yyjg.net/wk_content.asp?classid=49&id= 7183

[18] 中国社会组织网.每万人拥有社会组织数广州不足3个,上海达到7个.[2014 02 05].http:∥www.chinanpo.gov.cn/1940/65347/index.html

[19] 王名,刘国翰,何建宇.中国社团改革:从政府选择到社会选择.北京:社会科学文献出版社,2001:158-166

[20] 孔娜娜,张大维.嵌入式党建:社区党建的经验模式与路径选择.理论与改革,2008(2):51-53

The Interaction Between State and Society:the Construction and Empirical Study of Modern Social Organization System——A Case Study of Beijing Social Organizations’Construction Management

Wang Haijun Jian Xiaoying

“To speed up the formation ofmodern social organization system to be independent from the government,with clear responsibilities and in accordancewith rule of law”,which was put forward during the Eighteenth National Congress of the CPC.It takes the claim of“to innovate the social governance system and stimulate the vitality of social organizations”(presented during the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the CPC),and its related research as the background.The thesis uses theory research results about social organizations with the framework of“the relationship between nation and society”by thewestern academic circle as reference,and figures out the progress of localization study of social organizations of China,therefore presents the analysis framework of“the benign interaction between state and society”beyond the binary opposition.Italso explains the possibility of science learning of constructing themodern social organization system,analyzes the realistic basis and restrict factors for the formation ofmodern social organization system and endogenousmechanism of social organization development according to the constructionmanagement practices of Beijing social organizations,and on these bases,puts forward basic paths of building amodern social organization system.

The benign interaction between state and society;Modern social organization system;Endogenous mechanism;Paths

(责任编辑:常 英)

2014 10 16

2013年民政部“中国社会组织建设与管理”理论研究部级课题“加快形成现代社会组织体制对策研究”(2013MZACR001-005)的部分成果。

王海军,中国农业大学人文与发展学院博士研究生;简小鹰,中国农业大学人文与发展学院教授、博士生导师,邮编:100193。

① 本文在撰写过程中得到成海军教授的不吝指点,在此深表感谢!