环境与资源习惯法对国家法的有益补充及其互动探讨——以四川省宜宾市周边四个苗族乡的习惯法为例

周健宇

环境与资源习惯法对国家法的有益补充及其互动探讨
——以四川省宜宾市周边四个苗族乡的习惯法为例

周健宇

国家制定的环境与资源法体系由于移植制定法的缺陷、立法与实践脱节、环境保护的地域性等诸多原因,在实践中存在若干困境。通过对四川省宜宾市四个苗族乡环境与资源习惯法的实证研究及其与国家法的对照,可以看出习惯法是对国家法的有益补充。在分析习惯法运行机制的基础上,提出了借鉴汲取精华、下放民族地区立法权、人员和财政支持等若干建议,以构建一个习惯法与国家法良性互动的可能路径,以期为苗族地区环境与资源可持续发展提供有益的参照。

环境与资源保护;习惯法;国家法;苗族地区;实证研究

由于法律本土化程度低、执法标准模糊、执法意识欠缺、公民环保意识淡薄等诸多原因,国家制定的诸多环境与资源法难以起到合法、公正、高效的行政执法效果。在部分少数民族地区,存在着约定俗成的、以环境和资源保护为指向的、具有一定强制性(特别是道德强制性)的民族习惯法。这类习惯法往往并不与国家制定环境与资源法的精神冲突,反而在当地环境保护、生态平衡方面弥补了国家法宏观、抽象的空白。笔者拟就四川省宜宾市4个苗族乡的环境习惯法为研究对象,探讨其对国家法的有益补充、内部运行机制,并提出若干习惯法与国家法良性互动的意见和建议,以期为我国苗族地区环境与资源可持续发展提供有益的参照。

一、我国环境与资源法简介及其现实困境

环境与资源法是指调整因保护和改善环境、合理开发和利用自然资源、防治污染和其他公害所产生的社会关系的法律规范的总称[1]。改革开放以来,我国在环境与资源立法方面进展显著,通过大规模法律移植,在短短十余年间,先后颁行了《环境保护法》《海洋环境保护法》《森林法》《草原法》《渔业法》《矿产资源法》《土地管理法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《野生动物保护法》等一大批环境法律法规,初步形成了中国特色社会主义环境与资源法体系。

必须正视的是,我国环境立法尚存在两大方面的问题。一方面,上述法律法规虽以“中华人民共和国”之名开头,但其立法精神、法律构架、文化内涵主要移植自西方发达国家的环境与资源法。“法律是一种外化的表现形式,如果不经过某种本土化的过程,它便不可能轻易从一种文化移植到另一种文化”[2],由于经济、社会、文化发展的差异和法律文化传统的差异,西方环境与资源法移植到我国之后,在环境与经济发展的关系处理、环境保护意识等方面存在诸多困境。例如,地方领导只重视眼前的经济利益,忽视环境保护,指责环保部门的正常执法阻碍经济发展;公民环境意识淡薄,认为污染与己无关,环境行政部门难以及时得到举报线索[3]等。

另一方面是环境与资源立法与实践严重脱节。一是对环境行政部门的执法行为缺乏问责机制,导致环境行政执法中的“被动执法”“运动式执法”“重罚款、轻治理”、行政罚款挪用等乱象[4]。二是法律法规缺乏明确具体的计量标准,导致环境行政部门监测难,污染环境的单位和个人经常逍遥法外。三是环境监督管理权划分不科学,部分职能部门不愿或无力进行环境执法。例如,《环境噪声污染防治法》将防治生活环境污染的职能授予打击犯罪任务繁重的公安部门,导致居民生活噪声污染问题长期无人解决。四是仅靠罚款等经济处罚形式,额度低且难以重复使用,破坏环境的单位和个人违法成本很低。

虽然国家立法机关逐渐注意到了上述问题,并试图在相关法律修订时进行改进,但鉴于国家制定法固有的缺陷,这类修订往往收效甚微。

二、习惯法的含义及其意义

为探讨习惯法对于民族地区环境保护、资源利用的作用,及其对国家制定法的补充和相互联系,首先应当了解习惯法的定义和内涵。目前,国内外法学界关于习惯法的经典表述主要包括:《牛津法律大辞典》定义为“当一些习惯、惯例或通行做法在一部分地区已经确定,被人们所公认并被视为具有法律约束力,像建立在成文的立法规则之上一样时,他们就理所当然可称为习惯法”[5];阿曼达法官等人认为,“习惯法铭刻于公民内心,它可以保持一个民族的精神,而且以习惯的力量代替国家权威促使公民遵循”[6];哈佛大学昂格尔教授认为,“习惯法是反复适用的,在个人和群体之间相互作用的模式和规则”[7];《中国大百科全书·法学》定义为“习惯法反映国家认可和由国家强制力保证实施的习惯。……在国家产生以前的原始习惯并不具有法的性质”[8];俞荣根教授认为,“习惯法的强制可以由国家实施,但更多的是由一定的组织或群体公认的社会权力来实施,后者或因国家认可和未明确表示不认可而合法,或因社会授权合法”[9];高其才教授认为,“习惯法是独立于国家制订法之外,依据某种社会权威或社会组织,具有一定强制性的行为规范总和”[10]。

笔者归纳国内外学者的观点,并尝试总结习惯法相对完善的定义如下:特定区域群体成员在长期生产、生活中形成的行为规则、行为模式,系群体意志的体现,依靠道德等强制力规范着成员的行为,并独立于国家制定法。

正如比较法学家勒内达维所言,“中国人一般是在不用法的情况下生活的,他们对于纸面法律制定的内容不感兴趣,也不愿站到法官面前去”[11]。如前所述,国家制定的诸多环境和资源法,仅靠运动式的法制宣传和教育,难以根植于民众(特别是在偏远地区、经济相对落后地区且文化程度相对较低的民众)的内心深处,并得到较好的贯彻实施。而历史悠久并在生产生活中不断完善的习惯法,在少数民族地区的有效性往往强于国家制定法[12]。

三、苗族环境与资源习惯法对国家法的有益补充

那么,环境与资源民族习惯法是如何制定和实施的?又是如何在少数民族地区填补制定法空白、发挥重要作用的呢?笔者试图以四川省宜宾市下辖4个苗族乡为例,分析苗族习惯法对环境保护、生态平衡有效作用的模式。

万里长江第一城四川省宜宾市,共有10个苗族乡,笔者调研选取了其中4个苗族人口较多的苗族乡,包括麒麟苗族乡、大河苗族乡、联合苗族乡、玉和苗族乡。根据2013年人口普查结果,4个苗族乡的苗族人口共计19 427人。上述苗族乡由于地处山区,交通不便,经济、文化相对较为落后,正因如此,民族习惯得以较为充分地保留、沿袭下来,形成了独特的苗族文化。

苗族地区在长期的社会发展进程中逐步形成一套具有浓厚民族特色的习惯法制度,大致分为以下两大类:一是一个村寨或若干个村寨的长老、寨老进行商议、制定的规范。这类会议本身被称之为构榔(苗语发音为GHEUB HANGB),构就是商议,榔则是指约定或条约。通过构榔商议并固定下来的规范就称之为“榔规”,榔规是苗族环境习惯法的典型渊源和重要表现形式①4个苗族乡因为地理位置的不同,对习惯法有着不同的称呼,例如,联合苗族乡因受云南苗族影响,称习惯法为“丛会”,麒麟苗族乡、大河苗族乡则沿袭贵州、四川苗族的传统称习惯法为“榔规”。。而村规民约是习惯法的另一种表现形式,我国从20世纪80年代初提出“综合治理”开始,就号召在农村制定村规民约,在经济较为发达的村镇效果欠佳,但在乡村干部、寨老等权威较大的偏远苗族乡,村规民约仍发挥着不可替代的重要作用。

(一)关于保护森林的习惯法

学者一般认为,现行《森林法》有如下缺陷:“以木材生产为中心”的模式,没有脱离传统林业理论的束缚;保护林农的合法利益机制缺位,使得林农参与森林保护的积极性不高;未明确区分林木、林地植物、林地动物等森林的组成部分,缺乏明确的保护标准等等[13]。

苗族关于保护森林的习惯法是国内学者研究最多的,但都以贵州苗族的习惯法为研究对象[14],其实,四川苗族也有其特色明显的保护森林习惯法。

麒麟苗族乡核桃坝、麻沟村等5个苗寨共同制定的“榔规”规定,在村寨附近的山上,只能捡干柴或砍枯树,成材的树一律不能砍,砍一棵罚款150元,护林员由村民选举(一般是有威信、体力好的中年人);村民因自家需要砍伐楠竹的,只许在本户自留山砍伐,砍村寨公有、他人所有的楠竹,每株罚款50元。大河苗族乡庆林山苗寨的榔规规定,砍伐村寨公有的竹木,不仅要罚款180元,而且还要责令其补栽;偷盗他人栽种的竹木、作物的,按所盗竹木、作物价值的双倍予以罚款,并处罚偷盗者为被盗者收割、拾粪、补屋等。联合苗族乡茶园村苗寨的丛会规定,寨子在1980年代栽种的核桃树、弥猴桃树等禁止私自采摘,私摘一个罚款10元,每年成熟后由寨老组织成年劳动力统一采摘并分配到各家各户,野山菌、木耳等地面自然生长的野生作物则不受此限;注意清除自家屋内外火灾隐患,哪家引发山林火灾,无论大小,村里一律罚款300元,再送交乡政府处理。玉和苗族乡糟头房苗寨的榔规规定,需砍伐本户自行栽种的杉、松等林木,需事先申请寨老和村委会批准,且只许砍8公分以下的林木;砍伐超过8公分以上的林木,每棵罚款200元;各家管好自养的牲畜,如牲畜踩坏、咬坏他户栽种的作物,按市场价赔偿,并由男户主上门道歉;如果寨里发生大规模火险,由引发火险的这家出500元钱、100斤肉、300斤米,由寨老组织各家成年男丁扑火。

综上可见,苗族各村寨对森林资源大多进行了较好的保护性规定,且在一定程度上弥补了《森林法》的若干缺陷:(1)明确按不同对象采取不同保护措施,如将成材林木、竹、野生作物等分别规定;(2)加强了私有权属保护,村民私有林木经长老或村委会等权威审查,可以砍伐自用;(3)有明确具体的处罚标准和多元化的处罚体系,除了根据过错程度进行经济处罚外,还有帮工处罚、精神处罚等措施;(4)为保护村民房屋制定的防火措施,一定程度上也防止了森林火宅的发生;(5)对村民保护林木有一定的奖励措施,如分配果实等。榔规条约对森林的保护效果也相当显著:截至2009年,四川省森林覆盖率仅为28%,宜宾市森林覆盖率为40.21%,而上述4个苗族乡的森林覆盖率分别高达48.1%、52%、57.6%和50.9%,显著高于全省、全市平均数。

(二)关于保护野生动物的习惯法

现行《野生动物保护法》被学者诟病的主要有两大问题:一方面是保护范围狭窄,仅限于珍贵、濒危野生动物,严重忽略了对普通野生动物应有的保护,重点保护名录以外的动物任由其遭滥杀滥捕;另一方面是缺乏明确可行的生态补偿机制,农户因保护野生动物导致的损害难以得到补偿[15]。

除森林资源保护外,部分苗族村寨的榔规也涉及野生动物资源保护方面的内容:玉和苗族乡的高山苗寨规定,野生动物误闯村寨,除非威胁到村民安全,否则不能捕杀,应任其离开,动物啃咬、损坏的财物,由村委会修复或补偿;冬天禁止猎户上山打猎,且猎物数量有限制,小动物不得超过20斤,大动物(鹿、野猪等)限一头。联合苗族乡“光明村村规”规定:允许钓鱼或用网捕鱼,禁止炸鱼或用药毒,违者罚款150元,并责令其找鱼苗补放。麒麟苗族乡龙泉村规定,偷摸鱼者一律先罚款100元,因摸鱼破坏田坎、污染水源的再罚款500元,偷得的鱼不管是什么种类每斤罚款50元。

归纳上述村寨的习惯法规定,可以看出其与《野生动物保护法》的侧重点明显不同:(1)榔规民约侧重于野生动物的可持续繁衍,关注的是村民、猎户在需要肉食时有动物可供打猎,体现的是“鱼鳖不可胜食,林木不可胜用”[16]的思想,对野生动物是否属于珍稀大多并不关心,而《野生动物保护法》侧重于保护珍稀动物。(2)对乱捕杀行为,不仅有经济惩罚,还有责令放养等生态恢复的规定。(3)村民因保护野生动物遭受的经济损失,由村委会或寨老予以补偿。笔者从当地派出所了解到,10年以来,因为上述榔规民约的有效制约,4个苗族乡的村民未发生过一起盗猎、捕杀野生动物案件,仅有的三起盗猎案都是外地犯罪分子所为。

(三)关于保护水资源和防治污染的习惯法

我国现行《水污染防治法》存在以下缺陷:地下水污染防治的监管责任不明确;饮用水水源保护区制度旨在解决城镇饮用水的保护问题,对于3亿多农村人口的饮水安全却难以覆盖;规定“个人都有义务保护水环境,并有权对污染损害水环境的行为进行检举”,却既没有赋予个人及时制止污染的权利,也缺乏相应的检举、制止污染的奖励,导致个人(特别是村民)对参与污染防治没有积极性[17]。

玉和苗族乡青龙村有如下村规:禁止在本村水井的两丈范围内洗衣服、刷鞋、洗菜等,违者捉住一次罚款10元;禁止向本村水井或溪流内扔污物,违者捉住一次罚款40元,三天内全家禁止使用水井;禁止在修猪圈、修厕所或燃烧垃圾时破坏污染溪水、水井。麒麟苗族乡三合村敲梆岩苗寨的村规规定,禁止向宋江河(村民的水源)中丢弃垃圾、污物,各家管好牲畜不得在河中大小便,违反一次罚款30元。联合苗族乡联新村规定,禁止弄脏小水库(村民集资修建)或在水库钓鱼、游泳、洗头等,向小水库内扔垃圾一次罚款60元,游泳、洗头等罚款20元,罚款归举报者和义务巡逻员所有;村内水井归全体村民公有,任何一家不得私自圈建水井或填埋水井;每年修补堰沟时,由全体村民共同修补,灌溉面积大的家庭多出工;在旱季,经村民友好协商,并由长老最终决定各家责任田的灌溉顺序。大河苗族乡塘角湾村所属三个苗寨共同制定榔规,约定:禁止在溪水中溺尿、禁止用肥皂等洗衣服、禁止向溪水或井水倒垃圾,无论溪水是否已流出村民所在苗寨的地界,第一次被发现罚款60元,第二次被发现罚款120元,三次以上永久禁止全家使用溪水;经查实,举报者可获得罚款的一半。

相较《水污染防治法》,苗族村寨的习惯法有如下优势:(1)对污染者罚款较多,相应地对制止污染水源的个人给予了较高的奖励,使得污染水源行为得到了很好的遏制;(2)明确细化、列举了污染水源的行为,防止污染者钻规定的空子;(3)适用于偏远农村地区,很好地弥补了《水污染防治法》在农村地区适用的空白。

四、苗族环境与资源习惯法发挥作用的长效机制

在调研中,笔者发现,对违反习惯法的行为,除了罚款、惩罚性劳动等制约外,还存在着能够让苗族环境与资源习惯法代代相传、让村民们自觉遵守的长效机制。

(一)宗教仪式背后的精神威慑

对村寨成员进行的带有威慑性质的宗教仪式,使违反习惯法者或潜在违反者知晓习惯法强有力的精神制裁力量,从而不敢以身试法。“杀鸡骇猴”的效果,对本村寨所有成员而言也是一次接受教育的机会。宗教仪式的目的表现为充分显示本村寨习惯法的强制性制裁力量与威慑力量,以鲜活的制裁惩罚展示习惯法文化的权威,由此遏制潜在的违犯行为。

大河苗族乡庆林山苗寨曾经发生过以下事例:2003年12月,两个游手好闲的年轻村民,听说古树值钱,把村口一棵古榕树挖了卖给城里的房地产开发商,树还没运走就被发现了。村里的长老就推举了一个无后的中年人来主持惩戒仪式。仪式开始后,主持人首先说,“某某人违反了榔规,把大家公有的树木卖给了外人,神的诅咒会一辈子跟随他们惩罚他们,诅咒他们跟我一样绝后”,双手拿起公鸡,接着又说,“以后谁再偷盗公有财产,下场就和这只公鸡一样”,说完,当场杀掉公鸡把鸡血滴进酒里,全体村民喝下血酒并发誓绝不偷盗。这两个年轻人羞愧难当,到外地打工去了,他们的亲人在村寨里也很长时间抬不起头做人。之后近十年,直到笔者调研时,庆林山苗寨都没有再发生一起偷盗公有财产的行为。

(二)重视榔规民约的代际流传

各个苗族村寨都很重视对下一代的习惯法观念和习惯意识的早期教育和培养,在苗族村民们看来,榔规民约是苗族民族意识不可或缺的组成部分,也是苗族文化代代相传的标志之一。因此,苗族的下一代从小就被灌输了信仰习惯法、遵守习惯法、维护习惯法的教育,在日常生活中,长辈十分注意将本民族的榔规民约用口授、谚语、宗教文化讲解等形式传播给下一代,并利用对违法者进行处罚的场合加深下一代对榔规民约的畏惧感、崇敬感。由于每位苗族村民从出生开始就接受上述潜移默化的教育,因此大多数人从小就明白了遵循榔规民约的必要性,将违反榔规民约视为整个家庭甚至整个家族的耻辱,并随着年龄的增长和学习能力的增强,逐渐将具体条款逐一铭记于心。

然而,随着各个苗族村寨积极发展二、三产业,传统血亲社会的逐渐弱化,以及国家逐渐加大了对农村社会的控制,加之许多年轻人在外求学或掌握了互联网技能,不再愿意受榔规民约的约束,这种有效的代际流传机制,正受到严峻的挑战。

五、苗族环境与资源习惯法与国家法良性互动的建议

宜宾四个苗族乡的环境与资源习惯法及其长效运行机制,对宜宾苗族地区的生态环境保护、生态资源可持续利用,发挥着重要的保护作用,也为苗族地区社会文明的进一步发展打下了坚实的自然环境基础。我们一方面应当从充满民间智慧的习惯法中得到立法启示,另一方面,在国家法修订、实施的过程中,必须重视与苗族地区环境与资源习惯法良性互动。

首先,立法者应当树立多元化的立法思想,注意从习惯法中汲取有益的、可行性高的条款。长期以来,我国的立法体制遵循“社会秩序规则一元论”,国家制定法为唯一有效的法律,根据行政层级构建从中央到地方的法律体制。这样的立法体制,固然保障了法律的统一性,却往往陷入脱离地方实际、难以广泛适用和难以实际执行的弊端[18]。在环境与资源保护领域,各地的自然条件千差万别,很难用整齐划一的全国性法律保护形态各异的自然环境。例如,野猪在某些地区相当稀少,足以成为二级保护动物,而在某些偏远山区则泛滥成灾,对村民的人身、财产造成重大的威胁。立法者应当充分认识到,在环境与资源保护方面,群众在长期与自然的斗争、融合当中,自发地形成了一系列平衡人与自然利益的习惯法模式。而且,由于习惯法模式的自发性,在群众心中有更高的威望和效力。因此,在制定环境与资源法时,应注意总结、收集、整理、学习这些习惯法,并将其系统化、法条化后,取其精华、去其糟粕,将有益的成分吸收到制定法中。

其次,根据我国《民族区域自治法》的规定,在苗族聚居地区,立法机关可以充分发挥民族区域自治制度的效用,赋予苗族环境与资源法的地方立法权;充分利用国家赋予的自治权,整理并删除违反国家法律的少量条款后,对苗族保护环境与资源的习惯法予以确认,从而因地制宜地保护苗族聚居地区的自然环境与各种自然资源。

最后,从人员、财政上鼓励、扶持环境与资源习惯法的制定和实施。联合国《生物多样性公约》指出,缔约国应依照国家法令尊重、保护和扶持原住民族体现的传统生活方式、生物多样性保护和可持续利用的相关知识和做法,并促进其广泛应用。中国作为该公约的缔约国,理应对苗族环境与资源习惯法的制定、修改和传承进行适当的帮助和扶持。一是增加财政的鼓励和扶持。许多苗族村寨为了保护森林、水资源等,丧失了招商引资、快速发展工业经济的机会,政府应当在财政资金方面予以倾斜和适当补偿,例如,兴文县政府为麒麟苗族乡划拨补贴资金,帮助村民新建村寨公路;玉和苗族乡免费为村民建沼气池;兴文县策划“花山节”,协助当地村寨发展绿色农产品品牌、农家乐等等。二是为各个苗族乡司法所定向培养专门法律人才,并尽可能防止这些人才的流逝。在当前普遍推行的向社会公开招考公务员政策之下,由于苗族地区教育质量与城市的差距,当地通晓民族习惯法的年轻人不但没有优势反而处于劣势。被录用的又大多是外县、外市人,相当一部分害怕苗族乡条件艰苦,工作一两年后就想方设法调走,苗族乡成为这些人当公务员的跳板。建议政府应定向为苗族乡培养专门法律人才,签订长期协议,进行法律法规的高水平培训,让他们在实践中发现习惯法中不规范或违法的部分并加以改进,并以习惯法为平台,帮助当地司法所解决矛盾纠纷、进行普法教育。

[1] 史玉成.环境与资源法学.兰州:兰州大学出版社,2006:25

[2] 格林顿,戈登,奥萨魁.比较法律传统.米键,贺卫方,高鸿钧,译.北京:中国政法大学出版社,1993:6-7

[3] 周长军.提高环境监察执法效率.中国环境报,2012 03 29(002)

[4] 何燕.析中国环境执法的现状与完善.中国人口·资源与环境,2010(5):146-150

[5] 戴维·沃克.牛津法律大辞典.李双元,等译.法律出版社,2003:236

[6] Amanda Perreau Saussine,James Bernard Murphy.The Nature ofCustomary Law.Cambridge:Cambridge university press,2007:126

[7] 罗伯特·曼戈贝拉·昂格尔.现代社会中的法律.北京:中国政法大学出版社,1994:43

[8] 中国大百科全书·法学.中国大百科全书出版社,2006:107

[9] 俞荣根.习惯法与羌族习惯法.中外法学,1999(5):32-35

[10] 高其才.中国习惯法论.长沙:湖南出版社,1995:4

[11] 勒内·达维.当代主要法律体系.漆竹生,译.上海:上海译文出版社,1984:487

[12] 韦志明.民族习惯法对西部生态环境保护的可能贡献.内蒙古社会科学(汉文版),2007(6):96-101

[13] 杨帆,刘佳,梁翔宇.浅析我国《森林法》的缺陷与修改对策.法学杂志,2011(11):71-73

[14] 余贵忠.少数民族习惯法在森林环境保护中的作用——以贵州苗族侗族风俗习惯为例.贵州大学学报(社会科学版),2006(5):35-41

[15] 曹明德,王良海.对修改我国《野生动物保护法》的几点思考——兼论野生动物资源生态补偿机制.法律适用,2004(11):28-31

[16] 万丽华,蓝旭.孟子.中华书局,2006:77

[17] 冷罗生.对《中华人民共和国水污染防治法》的理性思考.环境污染与防治,2009(9):85-90

[18] 邓正来.法律与立法二元观——哈耶克法律理论的研究.上海:上海三联书店,2000:39

Exploration on Environment and Resource Customary Laws’Beneficial Complement and Interaction to Constitutional Law——Taking the Customary Law of four Miao villages around Yibin in Sichuan Province

Zhou Jianyu

Because of the flaws in transplantation of Statute Laws,disconnected relations between legislation and practice and regional nature of environment protection,environment and resource law system made by the nation hasmany difficulties in practice.Based on empirical study of the environment and resource customary law of four Miao villages around Yibin in Sichuan Province and comparison with the national constitutional law,it is easy to find out that customary law is a beneficial complement to constitutional law.Through analysis of the operation system of their customary law,it puts forward the following suggestions so as to constructa feasibleway ofbenign interaction between customary law and constitutional law and offer some beneficial reference to the sustainable developmentofenvironmentand resource in Miao regions:drawing lessons from essence,conferring legislation right to regions ofminority groups,backing up of staff and finance,etc.

Environment and resource protection;Customary Law;Constitutional Law;Miao regions;Empirical study

(责任编辑:陈世栋)

2014- 10- 12

周健宇,宜宾学院法学院教师,四川省宜宾市翠屏区人民法院研究室主任、审判员;邮编:644002。