国防交通军民融合发展体制机制的建设

李远星，梅强华，何国本

(1.军事交通学院国防交通系，天津300161;2.蚌埠汽车士官学校信息管理中心，安徽蚌埠233011)

国防交通军民融合发展体制机制，就是在国务院、中央军委双重领导下，各级人民政府、军事机关通过融合的管理体制、工作机制和法规制度，对国防交通建设进行一体统筹、一体规划、一体建设。因为融合的体制机制，不仅利于军、政、民、企间的统一组织，而且也便于理顺工作关系、明确工作职责、规范工作程序。因此，要从根本上解决国防交通与国家交通融合发展，必须建立构成合理、科学、高效的军地统管领导机构和运行机制，以此推动国防交通军民融合向更广范围、更深层次、更高程度上发展。

1 国防交通军民融合发展体制机制建设必要性分析

要解决国防交通军民融合深度发展问题，统筹协调好国家交通和国防交通建设，健全完善国防交通军民融合发展的体制机制十分必要。

1.1 建立军民融合体制机制，是国防交通工作双重属性的客观要求

国防交通军民融合发展，事关国家安全和发展全局，涉及军地双方诸多部门和行业利益调整，需要依靠国家政策和军地双方协同推动，离不开相应的体制机制来保障运行。只有建立一个具有双重属性的军地领导管理机构，使之既能管军又能管民，才能有效推进统筹协调好国家交通建设与国防交通发展。纵观20世纪五六十年代，我国之所以能把国防科研、中科院、民用工业部门等力量统一组织起来，做了“两弹一星”等许多大事，一个重要原因就是建立了既能管军又能管民的高层领导机构［1］。这种客观上具有双重属性的组织领导机构，决定了军民融合的质量和水平，有利于国防交通军民融合发展的深入进行，表明了国防交通军民融合发展离不开良好的体制机制环境。

1.2 完善军民融合体制机制，是国防交通一体化发展的时代要求

国防交通与国家交通要在更广范围、更深程度、更高层次上融合发展，需要有一个完善的军民融合体制机制，这是国防交通军民融合发展的体制追求，也是一体化发展的机制保障。现代战争，集中表现为国家间整体实力的对抗，军民一体、前后方一体的趋势日趋突显。特别是随着科技革命、产业革命和新军事变革的发展，国防建设与经济社会、军用技术与民用技术的界限越来越模糊，结合面越来越广、融合度越来越深［1］。军队建设和作战保障不仅对经济、科技和社会的依赖性空前增强，而且对资源需求、技术含量、结构性能等方面的标准要求明显提高，加之国防交通军民融合涉及范围广、单位多，如果没有相应的体制机制来保障，融合发展将无法推进，“平时服务、急时应急、战时应战”的目标要求则难以实现。

1.3 用好军民融合体制机制，是国防交通利益调节的必然要求

随着社会主义市场经济的发展，市场利益主体多元化结构已经形成，国家安全利益与地区、企业、部门和个人利益之间势必会存有一些矛盾，如国防交通建设中对民用装备、通用物资、运输工具和有关设施的征用调用，以及科研合作、技术转让等，可能会对利益主体产生一定影响。无论对于哪一方，利益问题都是核心问题，对军队来讲是国家安全问题，对企事业来讲是生存发展问题。如何均衡这种多元利益，调动各方参与国防交通军民融合发展的积极性，也需通过运用军民融合发展的体制机制来支撑，按照国防交通建设需求和市场经济规律来运行，根据所有制结构、资源配置方式和利益关系的发展变化来推动，在确保实现国家安全利益前提下，尽可能兼顾企业、部门和个人的既得利益，发挥体制机制的最大效能。

2 国防交通军民融合发展体制机制建设存在的问题

当前，军民融合发展的体制机制虽有了很大改进和完善，但由于国防交通建设采取军地双重领导，“两套机制”运行，有军事部门、地方政府，还有企事业单位等，仍存在着诸如指导关系不顺畅、主体权责不明晰和监督机制不健全等问题，这些问题不解决，势必影响或制约着国家交通和国防交通间军民融合深度发展的顺畅实施。

2.1 机构设置还不规范，编制数量不尽合理［2］

目前，各级地方人民政府国防交通主管机构设置不尽统一。31个省(区、市)和新疆生产建设兵团，22家设在交通运输厅(委)，6个设在省发改委，1个设在省经信委，1个设在政府办公厅，还有1个省交战办和省人防办合署办公。显然，上述设置不利于交通战备系统履行政府职责，限制了其发挥主管所在行政区交通战备工作的职能作用。另外，国家对交通战备机构编制规定是政府直属机构单独设置、列入政府序列、使用行政编制、编配专职人员。从实际情况看，省级交战办中近20家编制专职人员，若按7～10名专职干部计算，落编率为37%。400多个地级市(含计划单列市)政府设有交通战备办公室，其中100多家未落实专职行政编制，若按5～7名专职干部计算，落编率仅为2%。县级交通战备办公室大多只挂一个牌子，没有专门机构和专职人员。显然与交通战备工作涉及部门多、行业多，政策性、专业性较强等特点不相适应，与平时交通战备建设和战时交通保障要求不相适应，也不利于交通战备系统的长远发展。

2.2 工作机制还不灵活，运行效果不甚明显

地方各级交战部门平时工作任务繁重，很难顾及到交通战备这项在平时难以显现经济效益的工作。现实工作中，交战部门需要联系协调的单位较多，既有铁路、公路、水路、航空、邮电、公安等部门和有关企事业单位，还有当地驻军机关和部队等单位，而开展国防交通工作，主要依托情况通报、联席会议、联合办公等工作制度，致使在具体工作落实上还存在着一定问题。如中央和省级政府主管部门在编制交通建设发展规划计划时，保证了军队的知情、参与。业主在具体交通建设项目开工前征求军队意见，铁路和机场建设项目基本能按规定办理事宜。公路建设项目由于总量大，审批比较灵活，加之投资多元，征求军队意见环节往往被忽略，当然也就谈不到贯彻国防要求，经常出现军队受邀参加当地公路竣工典礼时才得知路已建成等情况，无疑影响着军地融合工作的落实。

2.3 建设程序还不明确，权威作用不够突出

现行的国防交通建设程序还不够明确具体，主要根源在于建设程序上职责不清、责任分工不够明确。要保证交通建设贯彻落实好国防要求，必须充分发挥国防交通军地融合的组织管理职能，科学规范国防交通建设实施程序，明确具体职责、建设程序、建设内容、建设要求，保证军、政、民、企围绕建设目标，把握任务要求，各尽其职，各负其责，形成合力，把“军队提需求、交通战备部门搞协调、政府抓落实”工作机制落到实处。实践证明，推动国防交通军民融合深度发展，首要的问题就是要坚持国家主导，军地一体，在充分发挥军地融合的领导机构权威的基础上，按照建设程序和标准要求进行国防交通建设。

3 国防交通军民融合发展体制机制建设的对策建议

党的十八大报告指出:“坚持走中国特色军民融合式发展路子，坚持富国和强军相统一，加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设。”由此表明体制机制建设是国防交通军民融合发展的重要内容，也是统筹国家交通与国防交通协调发展的关键所在，只有建立健全军地融合的领导体制、工作机制和法规制度，才能不断开创国防交通军民融合发展新局面。

3.1 建立军地一体的国防交通领导管理体制，形成融合发展推力

国防交通建设是国家行为，必须站在国家利益高度，完善国家和地方层次军民融合的管理体制，由国家高层进行决策，由军地双方共同组织，依靠各级政府和军队交通管理部门合力推进［3］。一是建立和完善国家层次的军民融合领导管理体制。建立由中央统一领导的国防交通建设管理体制，设立权威的“军民融合”统管领导机构，加强军民融合的顶层设计，使国家交通发展规划与军队战略规划在体制上实现对接，将军事斗争准备需求和战场建设融入国家基础设施建设体系，通过科学统筹和军地合理分工，提高发展规划的军民融合度。二是完善地方各级政府领导的军民融合实体机构。统筹在高层，落实在基层。在县级以上政府设立军民融合管理机构，加强国家交通与国防交通建设的统筹协调，将国防交通建设纳入地方交通发展规划，统一组织其管辖范围的军民融合工作，将军民融合以制度纳入地方党委、政府有关部门的工作职责中，纳入党委政府年终工作考评内容、人大监督执法范畴，克服军民融合发展只停留在口头文件中，确保军民融合发展形成“闭合回路”。

当前，应以各级国防动员委员会为基础，建立健全军民融合领导机构，加快国防交通建设体制调整改革，赋予其军民融合协调管理职能，如国防交通建设中的专业保障人员等，统一纳入到以国防交通建设体制为基础的国家交通发展管理体制之中，同步运筹设计、同步推进落实，实现对政府与军队资源统一指挥调度和使用，发挥军地资源的最大效益。同时，要健全议军议政、军地联席会议、合署办公、定期沟通、重大事项报告等工作制度，拓展平时服务、急时应急、战时应战的指挥协调功能，完善军民结合、平战一体的工作格局，为国防交通军民融合发展提供集中统一、精干合成、权威高效的组织领导保障。

3.2 制订配套协调的国防交通政策法规制度，规范融合发展秩序

推进国防交通军民融合发展，离不开机制保障，必须建立健全一套层次分明、相互配套、彼此协调的政策法规。一方面，出台利于国防交通军民融合发展的政策制度。围绕国防交通军民融合发展需要，抓紧出台相关政策，完善国防交通军民融合风险控制体系，有效避免资金、市场和运营等风险，制订行业规划、行业政策、行业标准时要注重军民权益和义务，实现军民一体化发展。完善论证与决策制度，在国家层面上制订发展目标、组织体系和政策措施，将国防交通军民融合发展的基本任务按领域分解到军地各职能部门，强化科学决策和综合协调，制订完善包括市场准入、财政补贴、投融资政策在内的一系列优惠政策，实现把国防交通建设寓于国家交通发展之中。如把国防交通物资保障社会化纳入国家经济和社会发展总体规划，政府各有关部门制定相应的配套政策，主动配合军队研究制订实施方案和支持推进改革的政策措施，确保国防交通物资保障社会化在本部门、本单位、本系统的落实。

另一方面，制订规范国防交通军民融合发展的相关法规。近些年，国家加大统筹国防交通和国家交通建设的立法进程和执法力度，相继完善一些法律制度，如国防交通条例、国防交通物资储备管理规定、电信基本建设贯彻国防要求技术规定等，但从国家交通和国防交通建设发展速度和依赖程度看，现有的法规制度尚不足以覆盖军民融合的方方面面，难以满足新形势下国防交通军民融合发展的客观需求。因此，应进一步完善国防交通军民融合的法规制度建设，依法推进军民融合发展。加强中央统一领导下的联合调研论证，提出军民融合发展的立法体系，将军民融合发展的基本原则和目标任务上升为国家意志，将军事法制建设纳入国家法制建设体系，形成各层次各系统有机衔接、系统配套、整体推进的建设格局，提高立法质量和立法进程，增强法规制度的科学性、针对性和可操作性。依法规范军地有关部门、企业和个人的权利和义务，保障军民融合机构履行职能和军民融合发展各项工作的有效运行。制订企业参与国防交通建设的法律法规，不断促进国防交通军民融合发展的法制化、正规化、科学化，使国防交通军民融合管理机构和参与企业的行为有法可依。积极采用行政手段与经济手段、法律手段相结合的管理办法，不断强化监督和问责机制，用法制监督、审计监督、效益监督等方式，监控评估项目实施情况，奖惩分明、鼓励先进、淘汰落后，确保国防交通军民融合发展高效有序运行。

3.3 完善市场需求的国防交通综合调节机制，提升融合发展效益

科学高效的协调机制，是保证国防交通军民融合发展的关键所在。近年来，国防交通建设通过建立健全市场与行政协调机制，按照“军队需求、政府主导、社会参与、市场运作、依法保障”的原则，发挥市场作用，在国家交通领域内的技术成果、通用物资、人才、资金、信息等方面已形成双向扩散和交流融合态势，全方位融合、高层次推动国防交通与国家交通融合发展，有效促进国家交通和国防交通建设的良性互动。

一是完善服务保障机制，充分利用市场资源，把能够由社会承办的事宜交给社会，把担负非军事职能的保障机构交给地方，精减保障机构人员，提高资源保障效益;二是完善国防交通建设协调制度，进一步完善军地联合办公会议制度，从项目立项、融资、价格、税收、土地使用等各个方面，加强统筹协调;三是完善竞争机制，按照市场经济原则，完善公开、公平和自由竞争机制，除少数特殊项目外，一般项目建设和物资采购都应通过竞标来实施，以降低成本提高效益;四是完善成果转化机制，现代高新技术的军民两用化趋势越来越明显，国防交通建设对民用技术的依赖性越发增强，必须打破军用与民用壁垒，完善国标、军标和行标互补体系，促进军民两用高新技术双向转移，使成果资源在更大范围内产生效益;五是完善经费保障机制，对一些军民两用设施，以及通用物资储备，应以国家投入为主、地方财政保障为辅、社会统筹为补充，充分体现政府、社会和个人的共同责任和义务;六是完善补偿互利机制，通过价格、税收、信贷和国防采购等手段，给承担国防义务的经济主体以补偿，完善以国家投入为主、社会自愿加入为辅的资金保障机制，形成各利益主体共赢格局，按照“谁建设，谁受益”的原则，一笔投资，两份收益，利军利民。

4 结语

健全完善国防交通建设军民融合发展机制，应在我国现行国防交通领导体制的基础上，按照“军队提需求、交战部门搞协调、政府抓落实”的工作要求，健全管理体制，完善工作机制，明确工作职责，规范工作流程，切实把军民融合工作纳入到国防交通建设范畴，与国家交通发展同步部署、同步落实。并通过需求对接、信息共享、情报会商、联合行动等制度［4］，有效促进国防交通建设与国家交通发展的良性互动、协调共进，不断提高国防交通军民融合发展的最大效能，更好适应“平时服务、急时应急、战时应战”要求，为国防和军队建设提供强有力的交通保障支撑。

［1］ 于川信，周建平.军民融合式发展理论与实践［M］.北京:军事科学出版社，2010:81-82.

［2］ 国家交通战备办公室.国防交通法立法基础资料汇编［G］.北京:国家交通战备办公室，2013:13-14.

［3］ 闵捷.科学地推进军民融合式发展［J］.国防大学学报，2012(5):56－58.

［4］ 李远星，刘兴.推动国防交通军民融合深度发展［J］.中国军事科学，2014(2):56－65.