土地储备规模与融资方式的分析

○蒋爱晶

（南京市浦口区土地储备中心 江苏 南京 211800）

一、我国城市土地储备的内涵及其模式

1、我国城市土地储备的内涵

对土地储备涵义的界定是研究土地储备问题的起点和基础，较为清楚和系统的界定首先来自高校。直到2007年国土资源部颁布了277号文件《土地储备管理办法》，才全面统一了土地储备的涵义，即土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。随着工业用地招标、拍卖、挂牌制度的建立，为了促进工业用地市场的平稳发展，也有学者提出了工业用地储备制度建设的设想。此外，如何将城市土地储备制度引入到耕地保护领域，提出需要实施耕地储备制度，如实行结构型储备、休耕型储备、流转型储备、开发型储备，以促进农业结构调整、保护和恢复地力以及合理引导土地开发整理。

2、我国城市土地储备的模式

由于各个地区社会经济发展情况有所差异，不同的土地储备运作方法、储备特点、发展目标等构建了不同的土地储备模式。本文着重介绍一下南京的土地储备模式，即社会储备模式。南京结合当地实际，提出了社会储备模式的运作机制是：第一，储土地于社会，土地部门不预先收购土地；不囤积土地，严格控制土地拥有的规模。第二，土地部门重点搞好招商服务，为土地的出让打下坚实的基础，使其土地储备规模永远在期望的水平上。第三，统一供地。土地供给由土地部门统一规划，按计划公开招标、拍卖，严格土地的供应体制，确保土地储备规模有序增减变动。第四，先供地、后补偿，即在土地成交后，按成交价的一定比例对原土地使用者予以补偿。南京模式的特点是用社会储备来代替土地部门储备。南京模式的顺利实施必须具备两个前提条件：一是实现土地部门对供地的绝对垄断，计划和规划部门要严格按土地部门的土地供应计划做好各自的工作；二是必须实行货币拆迁，即对土地部门和开发商而言，房屋拆迁补偿款应是透明的，土地取得成本能够较为容易的测算出来。该模式的优点是政府只出政策，而无需预拨土地收购资金，土地部门因无资金与土地的积压，还可以有效降低经营风险。不足之处是土地储备机制的循环周期较长，容易造成土地囤积，规模臃肿。同时因原土地使用者和开发商共同承受了土地部门转嫁的经营风险，故其主观上参与的积极性不够强，而且由于政府控制土地的时间较短，还将导致开发商和土地使用者可能过多地分享城市基础设施和人居环境改善带来的土地增值，从而影响“涨价归公”实现程度，加大普通百姓的负担。

二、土地储备的融资方式及其风险分析

1、我国城市土地储备的融资方式

在土地储备运作过程中，征收农地、收购市地都需要土地储备机构垫付大量资金，才能把土地纳入储备体系。在土地储备阶段进行直接或间接的房屋拆迁、土地平整、基础设施配套等一系列前期开发工作同样需要政府投入相当数目的资金。土地储备机制的运作过程也就是资金不断投人、不断产出和再投人的过程。如果土地储备机构没有强有力的资金支持，就会缩小土地储备的规模和缩短储备周期，从而降低土地储备制度的调控力度。基于土地储备融资的重要性及其不佳现状，许多学者对土地储备的融资方式进行了探讨。

在运作初期，土地储备资金来源主要有政府财政拨款、商业银行贷款、土地经营收益、土地权益置换、土地预出让等方式。财政拨款具有无偿的优点，但在拨款数额受到政府财力的限制，加之土地价值大和交易周期长等特点，政府财政拨款很难满足土地储备需要。银行贷款筹措土地储备资金相对方便、灵活，但申请过程比较复杂，成本高，风险大，且银行贷款的金额较小，难以满足土地收购、旧城改造大量资金投入的需要。土地储备机构的非盈利性导致其资金积累进度达不到要求，土地储备机构既不拥有土地的所有权，也不拥有土地的使用权，它只是通过储备机制代替政府规范和控制一级市场，在很大程度上要体现政府的意志，无法像一般企业那样实现资金的市场化运作。

随着土地储备工作的深入开展，以上的融资方式远远不能适应土地储备的发展，从而促进了土地储备融资手段的创新。这些手段主要包括建立土地基金、发行土地债券、土地信托投资、项目融资等。土地基金是以土地为主要投资对象，向公众或者特定对象募集，实行分工和专业化管理的集合投资方式，属投资基金。土地基金具有信誉保证、收益稳定、风险较低、回报较高，同时可转让、可质押的特点，能够有效地集中社会闲散资金，能够给投资者带来稳定的收益，满足其多元化投资的需求。

2、我国城市土地储备融资的风险

土地储备制度的建立和运营过程由于各种事先无法预料的不确定因素的影响，使土地储备的实际收益与预期收益发生一定偏差，从而有蒙受损失和获得额外收益的机会或可能性，或者造成相应城市、环境与社会等问题的可能性。土地储备风险的正确甄别与有效规避，是土地储备工作实践面临的重要问题，也是完善土地储备制度急需解决的关键问题。土地储备融资的风险主要来源于3个方面：一是客观条件的不确定性；二是决策信息不充分；三是决策者水平的局限性。这些因素导致以下4类土地储备融资的风险：一是经营风险，由于外部市场环境变化（如利率水平的调整、房地产市场价格的波动）及经营决策失误等方面造成的风险；二是政策风险，包括金融政策、房地产政策、土地政策及城市规划等变动产生的风险；三是制度风险，包括法律法规不健全、部门间不协调等产生的风险；四是财务风险，包括融资风险、负债风险、信用风险、利率风险。因此，要通过加强基础理论研究、经济形式分析、完善法律政策、扩大融资渠道、建立风险预警系统、加强部门协调等方面来防范和规避土地储备融资的风险。

三、我国城市土地储备规模及融资方式的绩效评价

土地储备制度建立后，不仅要关注其如何运作，更要关注其运行的效果。如何判断土地储备运作的成效?以什么标准衡量土地储备的成效?土地储备制度实施后对地价和房价有无影响，影响程度如何?学者们对此进行了有益的探讨。有学者分析了高地价对我国土地储备规模及其融资方式形成冲击的表现及作用机制，认为高地价引发开发商、政府和城市居民等主体行为变异，从而对土地储备制度产生冲击。因此，要从引导需求、规范行为、加强监管、完善制度等方面发挥土地储备制度作用，抑制地价过度上涨等。也有学者认为在土地储备制度实施后，城市土地市场运行状况良好。有学者探讨了土地储备对我国城市土地供求与地价的影响，指出土地储备初期土地市场供给量的减少市场需求将呈上升趋势，土地储备将在一定程度上推动我国地价上涨。从长期来看，土地储备垄断土地供应对地价稳定具有积极作用。这一方面切实关系普通百姓的切身利益。由于我国各地的土地储备机构主要是挂靠于土地管理部门的事业单位，运作的启动阶段主要依靠少量的财政拨款，自有资金很少，在成立后的机构运作过程中主要依靠银行贷款，以致形成融资渠道单一的局面，由此造成种种问题。

四、总结

中国实施城市土地储备开发制度只有短短十几年的历史，对城市土地储备的规模研究和融资研究也是近几年的事情，城市土地储备研究还处在起步阶段。与土地储备融资研究的迫切程度相比，学术界对城市土地储备融资的关注程度还不够，但随着储备制度的逐步改革和成熟，对土地储备融资的关注程度也呈现了不断上升的趋势。目前研究较多的土地资产证券化、土地基金等融资方式仍然缺少普遍接受的、明确的、统一的定义，使得学术界对这些融资方式的理解产生了歧义，在应用中很容易产生混淆，应尽早明确界定各类土地储备开发融资方式的定义，以利于更深入地研究。另外，当前的研究主要集中在各类土地储备开发融资方式的定义、运作模式、优缺点等方面，没有较好地与城市土地储备开发的具体运作相结合，研究缺乏深度，浮于表面，且实际操作性差。在下一步的研究中，应结合土地储备开发中的成本、收益、风险等因素来研究，将城市土地储备制度与城市土地储备的融资方式有较好的融合。

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