新《预算法》的实施对事业单位预算管理产生的影响

○齐芳

（深圳市光明新区建筑工务和土地开发中心 广东 深圳 518107）

一、引言

2014年8月31日，全国人大常委会通过了《预算法》修正案，新《预算法》于2015年1月1日起正式实施。这表明我国的宏观经济治理和企业、事业单位的预算编制与预算管理上升到新的高度。其中，针对事业单位的预算管理，新《预算法》改革了事业单位预算内容、执行标准以及监督管理等多方面，为事业单位预算管理指明了更具体的方向，提出了更加深刻的预算要求。在新的改革形势下，事业单位的管理层人员应当深入理解贯彻新《预算法》的特点和精神，进一步加强事业单位预算编制和管理的能力，健全预算管理体系，重视预算编制的范围，将单位所有的收入和支出均计入预算编制中。增加预算管理的透明度，强化预算约束，加强对预算的管理和监督。勤俭节约，提高事业单位资金利用效率，少花钱、多做事，体现成本效益原则。这样事业单位才能更好地解决财务收支问题，提高资源利用能力，充分发挥其社会公共职能。

二、新《预算法》的特征

1、加强预算的法律约束力

新《预算法》首次将预算的强制约束写入法律法规中，明确强调预算的法定性和严格约束性。例如：经过人民代表大会批准的预算，未经法定程序申请，不得进行调整。其次，各级政府和各级部门单位的预算应以人大批准的预算为依据，不能支出批准预算以外的资金。相较于旧的预算法，这两点体现了新《预算法》在程序上法定化的革新。

2、规范地方政府举债行为

新《预算法》规定了地方政府举债的专项用途、债务规模、举债形式，明确制定了在国务院允许的限额内，地方政府可以发行地方政府债券筹措资金。其在政府经费举债方面做了十分明确的规范，强调无预算不举债，从法律制定到法律执行，从责任落实到监督运行的各个环节加强地方政府的债务管理工作，确保资源优化效率，降低债务风险。

3、优化财政转移支付

在财政转移支付层面，新《预算法》调整了转移支付结构，完善了转移支付制度。法律规定，财政转移支付应当是均衡不同地区间的基础财力，由下级政府统一筹划派分的一般性转移支付。强调完善专项转移定期评估和退出机制的重要性，例如规定：在市场竞争体系可以有效调节的情况下，专项转移支付则不允许设立；上级政府不能要求下级政府承担配套资金，除国务院规定的上下级政府一同承担的事项外。

三、新《预算法》实施对事业单位产生的影响

1、事业单位的预算管理体系不断完善

2015年新《预算法》要求，事业单位的所有的未来收入与支出都需要全部列示在预算编制的项目中，不可仅仅包含预算体系中的部分收支项目。与旧预算法相比，全面拓宽了预算资金编制和管理的口径。这种完全列示的预算方法不断提升了预算编制体系的完善程度，大幅度减少了表外收支事项。例如，某市重点高校主要负责大学生的高等教育和学术科研工作，该高校存在一部分的科研招待费项目，在编制预算支出时，应当将专款专用的招待费纳入其中作为真实的支出事项，这有利于该高校预算编制体系的不断完善。事业单位要完善全面预算管理体系，不断建立一个包括预算编制、执行、考核、监督、调整在内的系统。完整的预算管理体系的起点为制定预算目标，预算目标以事业单位战略为指导，指导性和预算性的目标是阶段性的分解，是保证事业单位实现战略目的的有效工具和手段。

2、事业单位的预算管理透明度不断提升

旧《预算法》没有明确针对财政公开提出重点强调，事业单位经常出现不经规定挪用资金、专项资金不专用或贪污腐败等不良行为。新《预算法》下，事业单位的预算编制完善的体系使预算表外的收入和支出不断减少，同时提升了预算管理的透明度。法律规定预算的各项程序、预算报告、后续执行情况分析都须由政府财政相关部门在批准后的20日内向社会公众公开透明，接受社会各界的广泛评价和监督。这十分有利于事业单位预算管理更加严格透明，杜绝恶劣的贪污腐败和权钱谋私行为，也有利于事业单位预算从业人员严格按照规范执行，减少不必要的支出浪费，从编制、执行、监督的各个环节增加管理的透明度。

3、事业单位的资金预算支出更加节约谨慎

新《预算法》在细节之处体现着预算崇尚节俭的原则，事业单位的预算管理中也处处彰显出来。事业单位以往编制预算时，对于未来期间宏观经济、微观背景的特殊性并未充分考虑，一般不将区别于基准年的资金收入和支出纳入未来的收支变动范围内。而新《预算法》实施后，不同预算期间经济因素的变动将会列为预算编制的考虑范围中。节约的原则使各个事业单位对待预算支出的态度更加谨慎，严格控制支出的项目和金额，大量削减不利于社会整体经济和效益发展的预算支出。有关执行单位对于事业单位大幅度超出预算支出的项目进行审查并给予严厉处罚，这促进了事业单位提升支出的节约意识，减少不必要的资金损失。例如，某地广电局以该市的广播、电视、电台等为主营业务。该广电局有一定的广告支出，在旧《预算法》下，对于广告支出的一部分列入预算外支出，依据新《预算法》的规定，该项支出全部须列入预算编制，其限额也受相关部门的严格监督。事业单位的资金预算支出更加谨慎，使得国有资源更加节约并合理配置。

四、新《预算法》下事业单位预算管理的建议

1、健全事业单位预算管理体系

当前，事业单位还存在预算体系不够完善、业绩评价中指标单一的问题，事业单位要想充分适应新《预算法》，加强预算管理，首先要充分考虑各方面的影响因素，将相关预算指标纳入预算体系中，才能使得预算申报更加合理准确。例如：风力行业应当把天气因素、季节性因素纳入预算编制体系的考虑范围内，分情况预算申报。基于新《预算法》中强调的全口径预算，事业单位要尤其重视预算编制的范围，将单位所有的收入和支出均计入预算编制中，不能故意多报或隐藏，不可违规编制预算表，在依据本事业单位自身特点的基础上，选取合理的调差方法和评估方案对资金收支进行预算。明确全面预算管理原则，建立全面预算组织体系，科学合理编制全面预算，严格预算执行、控制和分析，提高各项预算额度的准确性和科学性。

2、增加事业单位预算管理的透明度

新《预算法》总则第一条中明确规定，建立健全公开透明的预算制度。公开的透明制度需要强化预算约束，加强对预算的管理和监督。第十四条指明，事业单位的预算各项程序、预算报告、后续执行情况分析都须由政府财政相关部门在批准后的20日内向社会公众公开透明，第五章监督第八十九条中规定，对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。这两条法规明确了预算需要公开的内容和公开时间限定，相关部门将对没有按照规定公开预算的责任人追究行政责任。事业单位财务部以往对预算信息公开方面不够重视，新《预算法》的有效实施充分强调了提高预算透明度的重要性，今后，事业单位预算从业人员应树立及时公开的观念，重视此方面的工作，尤其注意主动把社会所需要的和金额性质重大的预算收支信息公之于众，例如：扶贫教育、基层医疗的收入支出预算项目。

3、勤俭节约，提高事业单位资金利用效率

针对事业单位中奢侈腐败、资源浪费的行为，新修改的《预算法》中崇尚管理层的勤俭节约，事业单位在使用资金时应讲求绩效，严格控制机关大楼建设经费、各部门行政管理资金，杜绝铺张浪费和喜大好功，尽量做到收支平衡。预算表中须明确列示招待费用的使用项目，对于超出标准的招待费支出不予正常审核。在提高资金使用效率方面，事业单位可定期为绩效做出评价分析，制定预算绩效的目标，并针对评估中发现的问题改进下年度的预算指标，改善预算支出各项目的合理性。对于预算支出金额很高但是业绩效果评价差的项目，应当寻求投资回报率低的原因，试图改进这种不良的现状，对于长期绩效差的项目撤除或者减少项目资金投资。对于预算支出金额少但社会效益高的项目，可以适当追加其预算额度。事业单位不仅要关注预算执行的完成度，收支是否平衡，更要关注预算资金是否有效地利用，是否用于单位和社会最需要的环节，是否为社会提供更优质的服务，是否承担起事业单位的社会职责。将有限的资金用于完成最有效率的事项，充分体现成本效益原则。

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