论出入境边防检查行政自由裁量权的规制

白海涛

（内蒙边防总队策克边检站，内蒙古 阿拉善盟750300）

出入境边防检查是指国家通过设在对外开放的陆路、水路和空港口岸依法对出入境人员、交通运输工具及携带的物品进行检查监督的一种行政管理活动。在进行出入境边防检查的过程中，由于旅客特点各异，且边防检查工作的情况会随着季节、环境、国际形势等因素发生变化，立法机关的立法思路和速度往往跟不上形势的发展变化，因此，为了更好地实施出入境边防检查，国家赋予出入境边防检察机关在执法中的行政自由裁量权。其具体的实施主体为出入境边防检查机关，其中，北京、上海、广州、深圳、天津、厦门、珠海、海口、汕头九个边防检查总站为公安体制，直属公安部出入境管理局；其他200多个口岸的边防检查站为公安现役部队，属武警体制，行政隶属于公安部边防管理局，业务上受公安部出入境管理局指导。尽管两种体制在执法主体的身份和自身特点上存在差异，但是就行政自由裁量权这一问题上并无太大区别，都依照相同的法律法规和法律精神实施行政自由裁量权。

1 出入境边防检查行政自由裁量权概述

自警察出现以来就存在自由裁量权的说法。出入境边防检查警察也不例外，具体到出入境边防检查工作的自由裁量权，就是指在《出境入境管理法》等相关法律、法规对边防检查主体的行政行为的范围、方式、手段、内容未作明确具体规定的前提下，基于法律、法规的明确授权或默许，边防检查主体根据自身对法律、法规的理解，依据立法目的和公正合理原则，自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权力。简单讲，就是边防检查主体对于法律未明确规定的情形依据边防检查的原则灵活处置的权力。

具体而言，出入境边防检查的自由裁量权在如下几种情况下行使：第一，出境入境管理法等相关边检行政法律法规未予规定的，在宪法等基本法律及边防检查工作基本原则的指导下，边防检查主体采取相应措施；第二，出境入境管理法等相关边检行政法律法规未予明确规定或标准相对模糊时，边防检查主体根据现地实际灵活处置；第三，出境入境管理法等相关边检行政法律法规规定多种处置方式或弹性处置区间时，根据实际情形和效果最佳的原则，边防检查主体选择最佳的处置方式予以处置。

2 出入境边防检查自由裁量权在执行中存在的问题

目前，出入境边防检查部门在行使自由裁量权时，还存在如下几点问题：

2.1 相关的行政法律和法规有待完善

尽管《出境入境管理法》已于2012年6月30日通过，7月1日起正式施行，但由于其配套的实施细则及相关法律法规尚未完全更新完毕，在实施过程中尚存在法律体系透明度不够，内部文件法律约束性受到多方质疑，且不同时期、不同部门的法律法规之间存在交叉、抵触甚至矛盾的地方，这些都导致边防检查的法律法规中存在滞后性。此外，实际执法中还存在同一类型案件在不同的法律中表现出的罚款额度和拘留期限有所不同，导致边检机关抉择时无所适从、左右为难，不知道以哪个法律条文为主。

2.2 执法主体滥用自由裁量权

由于执法主体在自身素质、工作地域等方面存在差异，在法律未予严格规定处罚方式、处罚程度等具体措施时，个别执法主体往往将自由裁量权作为自身执法工作的权力予以滥用，导致不同人员在不同的时期和不同口岸执法标准不一，存在重过轻罚、轻过免罚或应罚行为协商处理等不当现象，给出入境边防检查工作带来了负面影响。同时，这种法律上的空当也给腐败留下了滋生的空间和土壤，个别执法人员利用法律的不完备性，在罚款时公私不分甚至公饱私囊，给边防检查机关的职业声誉带来恶劣影响。

2.3 执法主体不行使或疏忽行使自由裁量权，主要包括两种情形

第一，边防检查主体在实施检查过程中，由于对法律规范理解错误或故意扭曲，对于理应使用自由裁量权的情形不行使或疏于行使行政处罚权；第二，边防检查主体尽管行使了自由裁量权，但其做法有违于相关的边防检查法律法规精神，未经过审慎考虑和理性思考来权衡，仅凭主观臆断便作出判断和选择，违背了法律公正和道德正义。

3 出入境边防检查自由裁量权的规制

基于上述现象，笔者认为，出入境边防检查自由裁量权的行使必须辅以配套措施来正确引导和规制，主要应当从如下几个方面入手：

3.1 加强各边防检查站的定期交流和培训，提高一线检查员素质

第一，要牢固树立检查员的秉公执法、执政为民的执法理念，坚持凡事从群众角度出发，以人为本，坚持把保证执法的顺畅性和保障出入境人员合法权利作为执法行为的指导原则和行为准则；第二，要加强对检查员的培训力度，对于新文件精神、新形势变化以及其他边防检查站的先进执法理念和成功战例进行及时推广和系统学习；第三，加强现役站和九总站间的交流学习，双方取长补短，相互补充提高；第四，将培训、交流和业务考核作为干部晋职晋衔的重要依据，提高广大干部在思想上的认识和重视。

3.2 加强相关法律的出台和完善，形成有法可依、有据可参的边检法律体系

第一，要进一步完善出入境边防检查法律体系，从源头上对自由裁量权进行明确和规范；第二，要形成有指导价值的范例体系，形成规范性的战例和案例集，参考西方的范例法典，制定边检站内部通行的执法标准和参照；第三，要明确有效控制自由裁量权的标准，即自由裁量权既要符合法律授权的标准不可跨越，又要合乎情理不可过分；第四，要加强自由裁量权相关规章制度的公开性，建立阳光工作机制，让群众全面准确掌握执法行为的要求，正确维护自身合法权利。

3.3 加强行政法治监督

第一，加强司法监督，通过司法权力对出入境边防检查机关的执法行为进行约束和规制，由人民法院等司法机关依法通过行政审判权对滥用或错用自由裁量权的行为进行撤销、变更和追究；第二，明确行政执法责任机制，奖惩分明、奖优罚劣，着力强化领导的责任意识和执法人员守法观念；第三，建立高效的行政督察通报机制，防止权力滥用；第四，充分发挥行政复议制度的作用，通过行政复议约束执法主体的权力和行为。

3.4 发挥群众的主观能动性，用权利制约权力

第一，绝对的权力会造成绝对的腐败，而制约权力的最大法宝就是群众的监督，因此，应当将边检执法的依据、内容、程序、时限、相关的权力和义务及时向群众公开；第二，举办边检开放日，邀请出入境旅客到边防检查一线，面对面地向边防检查机关提意见、找毛病，让群众全面客观了解出入境边防检查工作；第三，加强信访渠道和投诉机制，给群众提供发表看法、提出见解的途径和渠道。第四，落实听证制度，邀请利益攸关方对相关情况进行充分讨论，对群众的知情权、参政权予以充分尊重。

随着各口岸出入境违法违规案件发案率的逐年上升，作为口岸出入境执法单位的边防检查机关行使自由裁量权的机率必将逐年递增，能否正确、合理地行使自由裁量权，在执法过程中有法可依、有法必依，已经成为检验出入境边防检查机关执法水平和服务效能的重要依据。尤其是在各级人员都在强调提高边检机关服务水平的今天，更应当对执法行为进行规范，将严格执法与热情服务有机结合，确保边防检查人员能够正确履行法律法规赋予的职责任务，全面高效地推进执法规范化建设。