公共危机视角下的应急管理体系建设研究

李 汉

(山东大学，山东 济南 250100)

所谓应急管理体系，是指应对公共危机突发事件时的制度、组织、资源、行为等相关应急要素和要素间关系的总和。［1］建立完善的应急管理体系，是实现预防、预测、预警、指挥、协调、处置、救援、评估、恢复等公共危机应急管理各环节各方面快速高效、有序反应，防止公共危机事件发生或减少公共危机事件的负面影响的重要保障举措。

当代社会公共危机事件呈现出高度复合化的趋势，应对复合型公共危机事件，必须以组织化、集约化、系统化的应急管理体系形态，集中各方面的优势资源，从应急管理体制、机制和法制等各个领域加强效果，方能见效。［2］当代社会公共危机事件还呈现出高度叠加化的趋势，往往是一系列危机事件先后累积出现并一起爆发，影响效果特别重大，这就意味着需要有处理包括大灾难在内的特殊、重大公共危机事件的特别化手段方略。只有提前建立相对完善的公共危机应急管理体系，不断强化应急管理体系的力度、深度及广度，才能在应对公共危机事件时游刃有余。再者，当代社会公共危机事件呈现出高度非常规化的趋势。几百年、几十年一遇或在以前从未出现过的公共危机事件出现的频率越来越高，它们的危害及不可知性都在相当大的程度上超出了一般常规的公共危机事件。应急管理体系在决策、处置、善后等各个方面都面临着全新的困难需要攻克，只有建立起全方位的防控及应对网络，建立起相对完善的应急管理体系，才能做好预防及应对工作，发挥出应急管理的重要作用。

1 危机管理应急预案的作用

所谓危机管理的应急预案，即事前经过反复论证制定的对付危机的措施和办法。［3］危机管理应急预案的作用，多表现为以下三个方面:一是可以规范政府的危机管理行为，防止政府在危机管理中滥用权力。二是可以使危机管理的责任更加明确，提高危机管理的效率，也便于对危机管理的成败进行评价。三是可以提高政府和危机管理的其他主体战胜危机的能力。所以应急预案的质量高低，直接关系到能否战胜危机。［4］

应急预案实践显示，很多地方制定的危机管理预案在应急处理中没有发挥其应有的作用。虽然危机管理应急预案的机制已成体系，但其还是有进步完善的空间。

城市供水系统，既是供给城市生产和生活用水的工程设施，又是城市公用事业的组成部分。同时，城市供水系统规划还是城市总体规划的重要组成部分。［5］城市供水系统对于城市与人民事关重大，它的安全更是如此。

J 市为我国东部沿海省份的二线城市，是人口达400 万以上的I 型大城市。2014 年9 月某日，位于二环西路的供水主管网早上4 时左右发生漏水事故。由于受损的是供水主管网，波及区域较广，造成该市数万户居民家庭生活用水受到影响。截至次日5 时，漏水管道已抢修完毕，受影响的居民家庭恢复供水。之前的2006 年9 月，原水公司、制水公司和供电公司之间就因水费、电费支付问题产生纠纷，造成J 市全市多个水厂停产，部分区域数日停水，在全国造成不良影响。

2 制约应急预案发挥作用的因素

鉴于J 市两起供水事故出现的问题，下面以J市城市供水系统重大事故应急预案为例，分析应急处理在发挥作用时容易受到制约的主要原因:

2.1 功能没有落到实处

地方和部门把应急预案看作是自身逃避职能责任的筹码和挡箭牌，以致应急预案没有在功能上落实到实处，长此以往只能成为文件性的摆设和危机来临时的走场活动。

市政府设立城市供水突发事件应急指挥机构，是为了负责城市供水较大及较大以上突发事件的应急处置工作，根据突发事件情况设立现场应急指挥部。有关部门和单位应设立本部门或单位城市供水突发事件应急处置机构，负责本部门或单位的应急处置工作。

J 市的供水应急预案改动，可以追溯到2008至2009 年间。对比《2008 年J 市政公用事业局城市供水应急预案》和《2009 年J 市市政公用事业局城市供水应急预案》，可以发现，在其中“市应急指挥领导小组组成与职责”标题下的领导小组构建中，由2008 年的分管城建的市政府高层领导负责，调整为2009 年的市政公用部门全权负责承担;同时，市应急指挥领导小组在2009 年去掉了市建委、市总工会、市国资委、市水利局、市环保局、市卫生局等部门或单位的分管负责人;取而代之的是局供排水处、安监处、市供排水监测中心、水业集团、制水公司、水务公司、水库管理处等处室和单位的主要负责人。

从市应急指挥领导小组的人员调整可以看出，主要负责人员从有关供水行业的政府相关部门更改成市政公用局为主，各供水企业、水库管理处等为辅的领导格局。虽然这种调整将责任进行了形式上的细化，但同时也将应急预案的压力瞬间转移给了各供水企业及水库管理处。实际上这些新加入的单位缺少参与应急预案制定与行动的经验。在此之前，名单中有很多政府职能部门，他们在处理公共危机问题上的权威性几乎不可撼动，有着已成体系的、广泛且相对具有效率的公共危机应急预防、预警、预控系统;将这样一些部门剔除出应急预案领导小组，增加了像企业、水库管理处这些“新兵”，无论在公共危机应急的经验上、权威性上、前后承接度、应急效率等方面或多或少的存在一些问题。

2.2 应急预案制定不科学

地方政府、政府部门、事业单位、企业都有自己的应急预案，但相互之间缺乏协调，各种预案间相互矛盾，操作执行起来有一定困难。以J 市为例，有其所在省份的人民政府的《省应急总体预案》、《省城市供水系统重大事故应急预案》，还有J 市人民政府的《J 市应急总体预案》、《J 市城市供水应急预案》、《J 市市政公用事业局城市供水应急预案》，J 市水务集团的《J 市水务集团供水应急预案》等十几份供水企业的预案，以及J 市各县市区的《J 市XX 区自来水公司供水系统突发性事件应急预案》等数十个供水应急预案。

J 市这些供水应急预案的制定单位，涉及到省人民政府、市人民政府、其市所在各县区政府、市各供水企业、市各水厂等单位部门以及企业。然而这些制定单位之间或存在着一定的部门隶属关系，或存在着一定的平级行政关系，或存在着责任共担的关系。在这些关系的作用下，各供水应急预案的制定单位自己制定的应急预案看似完善，一旦在实践中操作起来，会受到来自各方面的层级限制、制度压力，容易在实践过程中产生责任重叠不清、预案实施帮助无援等状况。

J 市各类供水系统应急预案中，有一些应急预案是模仿其他同类应急预案而设立的，没有结合当地的特殊情况而进行针对性设计，缺乏一定的科学性，从而使应急预案在实践中会大打折扣。

2.3 落实不到位

一些供水系统应急预案制定后往往被束之高阁，各有关部门都没有提前进行系统学习或缺乏操作演练。在这种准备不足，相关人员对预案缺乏一定了解的背景下，危机来临时会降低危机处理的效率，造成实施困难。

3 公共危机的应急管理体系建设的思考及启示

一般来说，公共危机往往具有非预测性、破坏性、时间性、不可估计性等属性。要妥善解决公共危机，往往需要发动整个社会;此时，社会的运行也会暂时脱离正常状态而进入一种非常规状态。所以，公共危机应急解决应有两大方向，一个是在最短时间内解决危机;第二个是把在危机中产生的相应损失降到最低。为此，下面对公共危机的应急管理体系建设提出一些针对性的改善意见。

3.1 建立和完善在法制基础上的应急管理体系

当前我国正在实施依法治国方略，推进依法行政势在必行，法治社会的建设呼吁之声日益高涨。而在大灾大难或突发事件来临时，为了更好地解决公共危机，社会需要进入一个非常规状态;与此同时，非常状态时期的法治也同样重要。从以往世界各国发生的公共危机来看，不乏一些启示:非常规的社会状态下，更加需要法治的作用，把危机应急系统纳入法治化轨道，按照宪政和行政法治的要求完善应急法律规范，更加有效地调整紧急情况下的各种社会关系，稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利获得更加有效的法律保障，确保公共权力能够更加有效的依法行使。［6］

我国现行的危机应急法律体系大致上包括灾害性突发事件法、事故性突发事件法、骚乱性突发事件法、恐怖性突发事件法、紧急状态法、战争状态法等重要部分，虽然在构建应急法律体系方面已经做得比较妥善，但也存在着一些纰漏:第一，中央立法以行政法规和政府规章居多，部门和地方各自立法导致应急法律体系内部产生较多冲突。［8］第二，许多立法的内容较为抽象化、概念化，实践性效果并不好，忽视了紧急权力的控制和法律救济而过多的投入了紧急权力的配置。第三，较多重视政府、机关和上级的领导，轻视了非政府部门和下级机关的合作与治理;较多看重应急措施的实体性规定，轻视了应急程序制度建设;较多关注纵向的领导隶属关系，轻视了机关、部门间横向作用的互相监督与配合机制。第四，现有法律规范的清理工作机制及很多领域的应急法制规范工作仍不完善。

必须使应急法律规范体系化及专门化，才能在一定程度上实现社会从常态管理到应急管理的转换。紧急状态制度已在我国宪法中清晰地规定出来，但仍需强化发展应急机制的法治化。第一，需在短时间内制定出紧急状态法，以适应公共危机发生时带来的非常规化社会环境。第二，相应的机制与制度需要按照公共危机管理的理论进一步科学完善。第三，现有的应急法律规范进行系统清理势在必行。第四，行政紧急程序法律需要更加规范化。第五，找出应急体系中的法律空白漏洞，加以填补。

3.2 重视高效的情报收集和信息管理

公共危机的应急处理阶段，需要非常重视信息的收集、传递、处理、识别和发布工作。危机来临时，其爆发的发展姿态会导致相关的危机信息量迅速增加，各式各样的信息不论何种途径、何种渠道到处传递，加之应急处理本身具有时间的紧迫性，一个不起眼的误导性、错误性信息都有可能导致决策的重大偏离，从而带来更大的灾难。在此阶段，权威信息的公告是由政府发布，这些权威信息导向着社会的参与度及价值选择，避免网络谣言、人言讹传等不正常的消息散布。所以，一套高效的情报收集和信息管理系统的建立势在必行。与此同时，建立一整套信息收集、传递、处理、识别、汇报和发布的制度，会丰富有序地让社会公众准确且快速地了解和把握危机信息及解决进度。现在全国大部分城市紧急情况发生时，当地政府有关部门会通过手机短信形式向所在城市公民发出预警或报警信息，通知灾情类别和等级，但此类预警提醒往往仅限于简单的大风寒潮气象警报、天气灾害和重大地质灾害(暴雨、地震等)。供水应急突发事件的公众预警和信息发布几乎没有。此外，现在的互联网大媒体时代，公民获取信息的渠道发生了改变，政府的应急危机发布信息依旧偏重于传统的电视、短信以及滞后与消息无法及时互动的报纸、刊物;传播媒介不灵活且局限性强，造成预警及危机处理的传播速度及广度非常有限。政府应该重新衡量新时代下预警机制传播媒介的选择。

3.3 建立公共危机应急指挥程序

城市公共安全管理中位于先导地位的理应是风险评估;而风险评估应当设立在做应急预案之前。要先根据风险评估的结果来预测风险，再根据风险的顺序确定相关配套方法及资源。目前，风险评估体系很多停留在理论研究阶段，转换成实际工作成果的后期开展并未着手。再者，通过数据分析出来的结论最后不一定能成为危机决策的最终依据，最终决策往往要依靠决策层人员的指挥和判断。层层级级的上报请示、等待领导批示的程序，对很多突发事故的解决造成了滞后，耽误了危机的最佳解决时机，这就需要建立一个强大、统一、高效的公共危机应急指挥相应程序。

4 结语

当今世界危机多发，历史上的一系列公共危机事件显示，没有一个社会的覆盖面是存在绝对安全的。本文在以我国公共危机的应急管理体系建设的基础上，从J 市城市供水系统重大事故应急预案事例出发，就危机管理、应急管理体系建设、应急预案等问题角度，探究、反思现有的重大事故应急预案的问题所在。构建和完善我国的公共危机应急管理体系，是一项相当复杂的系统性工程。公共危机应急管理体系在很多方面还有待提高，如当今应急管理体系的建设方向、危机管理应急预案显现的纰漏与改进之处、公共危机的应急管理应该在应急法制的基础上建立并完善、完善建立一套高效的情报收集和信息管理系统、建立强大和统一高效的公共危机应急指挥相应程序等。

［1］ 姜平.公共危机管理与突发事件应对［M］.北京:红旗出版社，2011.

［2］ 高小平.建立综合化的政府公共危机管理体制［J］.公共管理高层论坛，2006(2):25 -41.

［3］ 谢卫军.非传统安全视角下我国信息安全问题的危机管理［D］.上海:华东师范大学，2008.

［4］ 张本效.城市数字化管理概论［M］.成都:四川大学出版社，2009.

［5］ 刘继平.中国城市水务产业发展研究［D］.成都:西南财经大学，2008.

［6］ 莫于川.我国的公共应急法制建设——非典危机管理实践提出的法制建设课题［J］. 中国人民大学学报，2003(4):94 -99.

［7］ 黄顺康.公共危机管理与危机法制研究［M］.北京:中国检察出版社，2006.