筑牢公务员的诚信基础

2015-08-15 00:52徐双敏
领导科学论坛 2015年2期
关键词:公职公务员职业道德

□ 徐双敏

郑州市于2014年8月出台了公务员诚信量化考核标准,消息一经媒体披露,在网络上引起众多围观,有表示欢迎的,有表示怀疑的,更多的网友表达了期待,期待通过加强群众监督,提升公务员的职业道德、家庭美德、社会公德、个人品德。的确,对“诚信”这样一个意识形态领域的内容确立量化考核的标准,施以量化考核,不能不说是一个创新。在众人感叹世风日下之时,政府整肃队伍,拿公务员的不诚信开刀,是很有必要的,起码初衷是不错的。那么公务员的诚信基础是否可以因量化考核的施行而筑牢?回答这个问题之前,必须知道一般而言,诚信以什么为基础,公务员的诚信又以什么为基础?也就是说,弄清楚诚信的基础,才能评价诚信量化考核的作用。

何为“诚信”?这本是一个众所周知、不说自明的问题。孟子说,“诚者,天之道也,诚之者,人之道也。”程颐说,“以实之谓信。”也就是说,“诚信”就是诚实无欺,信守诺言,言行相符,表里如一。

那么诚信的基础是什么呢?诚信在意识形态领域,属于道德的范畴。道德一般在个人私域层面,是依据风俗、习惯和观念,直接判定一个人的具体行为正当性的标准。道德是建立在人们认同的基础上,靠人们的自觉遵循、舆论监督而实现的行为规范。千百年来,作为中国传统文化组成部分的诚信美德,就是这样一代又一代,在祖辈的言传身教和世俗邻里的道德评价监督中得到传承的。在这里,没有法律、没有红头文件,也无需口号、标语。一句话,道德原本不需要公权力的介入和强制,就可以在人们高度认同的基础上自觉践行。但是,商品经济的出现和发展,“把一切封建的、宗法的和田园般的关系都破坏了。”它“撕下了罩在家庭关系上的温情脉脉的面纱,把这种关系变成了纯粹的金钱关系。”“一切固定的僵化的关系以及与之相适应的素被尊崇的观念和见解都被消除了,”这就是马克思和恩格斯在《共产党宣言》中描述的18世纪前后欧洲的情景,实际上也是我们这个社会突然间普遍遭遇诚信危机的深刻根源。近二、三十年急速发展起来的商品经济、市场体系,迅速掏空了我国社会诚信的基础。意识形态领域的诚信,需要重新获得社会基础才能恢复。发达国家在它们三、四百年的发展过程中,逐步找到了适合新的经济体系,即市场经济体系的规制形式,这时法律的、法规的、宗教的、民俗的等等,多管齐下共同约束人们的行为。现在我们看到诚信回归到它们的社会,已经不是单纯依靠道德的力量,“规制”(regu1ation)成为不可或缺的基础。当一切个人的、组织的行为全部用法律法规等公权力强制性规范,辅之以宗教的、民俗的道德规范以后,社会重归秩序,包括诚信在内的社会公德、职业道德重新成为约束人们行为的主要力量。但是,殊不知,此时的道德背后已经有严格的法律法规作为保障。

公务员的诚信区别于普通公民的诚信,原因是公务员身份具有特殊性。本来公务员不过是社会分工的组成部分,本质上没有什么特殊,但是公务员的工作性质使公务员的身份带有了特殊性。由于公权力不会自动发挥作用,必须通过人才能行使,这就让执掌(行使)公权力的公务员的角色和身份带有双重性了。公务员是由国家依照有关法令特别选用的公职人员,他们一经选用即承担起公务人员的角色。一方面,公务员接受国家授权,担任公职,享有和履行国家规定的公职权利和义务;另一方面,公务员不论其担任了多高地位的公职,其普通公民的身份仍未改变,仍然是一个公民,享有公民的基本权利,同时履行法律规定的公民必须履行的权利和基本义务。这样的职业特点决定了公务员的职业道德特点,首先,公务员包括诚信在内的职业道德绝对不仅仅是他个人的事情。公务员对外代表公权力,所以,公务员的职业道德事关公权力的形象——政府的威信。如果说,公民的道德问题是个人的素质,属于私域,那么,公务员的道德中职业道德部分就属于公域。也就是说,公务员的道德不完全是他个人的事。其次,由于公务员的角色和身份具有双重性,那么对他的道德素养,包括他的诚信行为,也需要区分是纯粹个人所为,还是职务行为。比如,公务员朝令夕改、虚报数字,那么就需要区分,是他的个人行为,还是上级意愿,或组织行为。再次,公务员在不履行公职时也是普通公民,公民的私权利是受法律保护的,公务员也不例外。这样就应该区分公务员行为的私域与公域。当然,一般我们认为公务员身份特殊,有很多时候,行为有示范作用,所以需要对他们高标准、严要求。但是,法律面前人人平等,在他们的行为没有触犯法律时,也不能随意扩大法律的适用面。道德层面的东西,只能用道德的方法去约束和规范。这一点,对公务员也不能例外。

明确了诚信的一般基础和公务员角色的双重性之后,我们就可以对郑州市量化考核公务员诚信的事做评价了。显然,作为职业道德组成部分的公务员诚信是有必要考核的。但是考什么、如何考,却是需要我们慎重思考的。因为诚信考核能否真的促进诚信建设,还需要考核时区分公务员的个人行为与组织行为,区分公务员履行公职的公权行为与非履职的私权行为。如果简单行事,不仅考核会有失公允,也不会真正促进公务员的诚信建设。

今天的中国已经基本建成社会主义市场经济体系,正朝着让市场中资源配置中起决定性作用的方向深化改革。这样的历史时期单纯依靠社会道德作为诚信的基础,显然已经不够了,而且,仅把公务员诚信作为个人行为也是不行的。构筑公务员的诚信基础也需要多管齐下:

第一,要明确公务员的公权力行为边界。现在我们要依法治国,行政部门也要依法行政,那么上级机关考核公务员也必须有法为据。划分公务员行为的公域、私域,而不是无限度地干预公务员的私生活,是规范公务员公职行为的前提。在这方面,西方国家有比较成熟的经验可供我们借鉴。他们的总统、首相不论是在任内离婚、生孩子,都不会影响他履行公职,公众也不会因此对他的公务能力产生怀疑,因为他们有明晰的公域与私域的边界,公众对公职人员的道德的评判,也不会超出职业道德的范围。他们能够做到这些,是因为法治观念已经根深蒂固,而在我们这样正在向现代社会转型的国家,需要进一步学习法治,努力将法治精神贯彻到社会的每一个环节。

第二,要完善和落实各个部门的管理制度。辩证唯物主义的认识论告诉我们,存在决定意识。也就是说,诚信意识不能自然形成,就算考核也只是事后的评价。部门具体的管理制度是对公务员行为的直接约束,可以起到行为规范和行为引导的作用。在现实中,公务员的诚信是由科学、完善的规章制度约束出来的。需要特别指出的是,好的规章制度是可以分清组织责任和个人责任的。现在不少部门的规章制度形同虚设,其主要原因一是制度没有认真实行,二是制度缺乏负激励部分。制度再好,不真的实行也没有用。而现在很多制度没有得到很好的实行,多半是过于空洞,缺乏实践性和可操作性。还有就是规章制度一定要有负激励部分,所谓负激励就是处罚,有时也会被称之为“高压线”。明晰能做和不能做的界限,才能真正约束和规范公务员的行为。

第三,要进行全方位的素质教育。教育在任何时候、对任何人都有重要的意义。对于生活在社会中的个人来说,除开学校的专门教育,素质教育实际是无处不在的,不仅家庭、家族、街坊邻里的言行会起到教育的作用,社会的环境也发挥教育的作用。所以,公务员入职以后专门进行职业道德教育就必不可少了。不教育服务公众的价值观何以形成,不教育服务公众的技能何以掌握。关键在于进行什么内容的教育和以何种形式进行教育。公务员需要受到提高政治素养的教育、提高道德素养的教育、提高服务能力的教育、提高业务技能的教育等全方位的素质教育,而且形式最好能够灵活多样,便于理解和接受。

第四,要实行科学规范的监督考核。管理大师“平衡计分卡”之父罗伯特·卡普兰曾有一句名言,“如果不能描述那么就不能评价。如果不能评价那么就不能管理。”可见在大师眼中考评的地位有多重要。问题在于如何“描述”要考评的内容。诚信也好、职业道德也好,都是主观的东西,考核需要把它们清晰地描述为考核指标和确定的标准,这事关管理科学,当然还有就是考核的方式方法。笼而统之地说“成绩突出”“水平不高”,实际都是不规范的。谁来考核也是很关键的环节,由于视角不同,不同考核主体对同一被考核对象得出的结论可能差异明显,这就需要科学设计。当然最重要的就是考核结果的运用,也就是要解决“考”了怎么样的问题,考核结果奖罚分明,且说到做到,才能真正促进工作的改进。

总之,任何考核都不是目的,只是管理手段、方法,诚信考核也不例外。考核诚信、甚至处罚一些人,都不是目的,目的是重塑公务员的诚信。但是真要实现这个目的,仅靠考核本身是不够的,多管齐下才能筑牢公务员诚信的基础。■

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