浅谈河南油田授权经营土地的管理与利用

【摘 要】随着河南油田产业结构调整变化等因素，出现部分授权经营土地低效使用情况，通过解读授权经营土地相关政策及实际工作中存在问题的分析，简单探讨如何有效管理利用河南油田授权经营土地。

【关键词】授权经营；河南油田；土地利用

河南油田于1999年分公司评估上市时，按照规定将拟租赁给河南油田分公司使用的土地，首次以国家授权经营方式进行了处置，并租赁给分公司继续使用，且基本为产能建设用地，用地面积约占油田已征土地总量的47.5%。近几年随着河南油田产业结构调整变化等因素，部分授权经营用地出现退租或低效使用等现象，但由于国家土地管理政策的调整愈来愈严，加之授权经营土地政策的“特殊性及局限性”，给河南油田授权经营土地的管理和利用工作提出了更高的要求。

一、国家授权经营土地综述

1.国有资产授权经营

1991年在《关于选择一批大型企业集团进行试点请示》的文件中，首次提出：“经国有资产管理部门授权，进行把紧密层企业的国有资产交由核心企业经营的试点。”1992年颁布的《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》文件指出，国有资产授权经营“是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司，下同）经营和管理”，同时规定集团核心企业负责“依法经营授权范围内的国有资产，统一对国有资产管理部门负责授权范围内国有资产的保值和增殖；根据集团整体发展的要求，统一决定授权范围内国有资产的配置和管理办法” 。从企业改制工作的进程来看，国家授权经营土地概念的提出，是伴随国有资产授权经营工作应运而生的。

2.国有土地使用权授权经营

1998年之前，在国有企业改革工作中，划拨土地的处置基本是出让、租赁及土地使用权作价出资（入股）等形式。1998年2月在《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》中，第一次明确了可采取国家授权经营方式处置企业划拨用地，《暂行规定》指出：“国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有土地使用权授权经营，由国家土地管理局审批，并发给国有土地使用权经营管理授权书。”

3.授权经营土地的适用范围

笔者对现行授权经营土地的有关规定进行了整理（见表格1），从表中可以看出，国家对允许采取授权经营方式配置土地的企业有着严格的限定，企业一是必须是自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业 。二是必须是被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司 。

企业获得授权经营土地使用权的过程中，不必支付任何费用（如土地出让金等），且对内有一定的权利处置土地，采取多种形式进行多次配置，具有相对的自主性和灵活性。

4.授权经营土地的处置

现行法律法规中，无论国家层面还是中石化集团公司层面，均对授权经营土地的处置，作出了相应严格的限制。主要表现为“土地使用权改变用途或向集团公司以外的单位或个人转让时，应报经土地行政主管部门批准，并补缴土地出让金。”

国家虽对授权经营土地的处置进行了严格的限制，但同时也可看到，自1998年以来的十几年时间内，针对授权经营的规章制度，国家仅出台了〔1998〕第8号令、国土资发〔1999〕433号、国土资发〔2001〕44号以及国发〔2013〕33号这四个文件，授权经营土地处置可用法律依据不足。

二、河南油田授权经营土地管理存在的问题与建议

1.授权经营土地基础数据薄弱

近些年，在油田重组上市和改制分流过程中，由于多种原因，造成一大批授权经营土地证比较混乱，部分土地不显示征地界址，宗地界址确定困难，错证乱证较多，授权经营土地基础数据比较混乱，准确率不及50%。

在集团公司大力支持下，河南油田自2012年已经全面启动了国家授权经营土地调查工作，对油田授权经营土地进行一次全面的摸底调查，充分利用全球定位（GPS）、地理信息（GIS）系统等技术手段，逐步完成土地的勘测定界，绘制地籍图和宗地界址点图，查清授权经营土地的位置、面积、利用现状等，实现授权经营土地数据的全面覆盖，土地调查数据库的动态更新。最终实现充分应用土地管理信息化成果，为授权经营土地的规划、利用等各项工作的开展，提供一个准确的数据平台，持续提升油田土地管理服务水平。

2.授权经营土地存在侵占现象

河南油田因其独特的行业性质，形成了用地总量大、分布区域广的用地特点，尤其是授权经营土地多为产能建设用地，分布更是“地处偏远、点多面广”，土地管理工作难度较大。近年来，由于厂（站）点迁移，特别是油井停产等原因，部分土地被当地村民非法侵占的现象屡有发生，给油田已征土地合法权益带来损失。

因此在督促油田各用地单位加大土地管理工作力度的同时，建议采取一定措施确保授权经营土地权益：一是对已迁移的厂（站）点重新修建围墙，确保边界清楚。二是对井场做标准化处理，在井场边界处砌毛石混凝土，最大限度的减少或避免土地侵占现象发生。三是加强与地方政府及土地主管部门的沟通，及时妥善处理土地侵占现象。四是制定河南油田土地中长期利用规划，合理统筹计划使用土地，尽量避免出现土地的闲置及低效使用等情况。

3.授权经营土地利用缺乏政策支持

据不完全统计，在2015年集团公司各企业上报的土地待盘活处置计划中，涉及授权经营土地的有151宗，3339.05亩。由此可见授权经营土地的低效使用甚至闲置的问题，已不仅是河南油田一家企业存在的特例，而是整个集团公司内存在的一个共性问题，但由于目前对授权经营土地的处置利用缺乏国家的政策支持，加之国家土地管理政策更加严格和细化，导致当地政府部门工作上更加谨慎，对政策的理解和把握上也都是尽量走严，授权经营土地处置利用工作困难重重。

建议通过集团公司层面，就油田企业授权经营土地的共性问题向国土资源部进行反馈，出台相关法律法规，进一步明确授权经营土地的租赁、改变用途、置换、转让等相关规定及操作细则，并争取有利的政策支持，以便在实际操作中有法可依，有章可循。

三、结束语

国家授权经营土地是给予国有企业的最大的政策优惠，对优化配置企业土地资源，盘活企业土地资产有着积极的促进作用 。因此应切实管好用好授权经营土地，主动作为，开拓创新，进一步拓宽处置利用渠道，确保河南油田授权经营土地的保值增值。

参考文献：

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[3]汤究达，杜海鹏.强化土地资产管理是国企改革和发展的重要基础[J].国有资产管理，2000，04：29-31.

作者简介：

田耘（1979-），男，河南项城人，本科，中级经济师，主要研究方向：土地管理。