城市地下空间利用及制度研究

高忠等

摘要：随着城市化进一步加深，城市地下空间开发利用与日俱增，开发利用体制与开发利用需求方面存在着矛盾。结合郑州市城市地下空间开发利用状况进行分析，指出随着城市地下空间开发利用的进一步深化，需建立城市地下空间有偿使用制度，并逐步完善，从而使郑州市城市地下空间开发利用能够节约、高效利用。

关键词：城市地下空间，有偿使用制度，解析结构模型

中图分类号：TU984.113 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2015）07-0060-63 收稿日期：2015-07-03

随着经济与社会的快速发展，城市化进程加快，城市规模不断扩大，土地资源紧缺，从而城市地下空间开发利用进入了一个快速发展的新时期。通过分析郑州市在城市地下空间开发利用中存在的问题、现状及发展趋势，结合发达地区经验，对城市地下空间有偿使用制度进行分析研究，从而使城市地下空间开发利用健康有序、集约化发展。

1 早期郑州市地下空间开发利用存在的问题

与发达国家及国内经济发达地区相比，郑州市在城市地下空间开发利用方面存在较大差距。郑州市的地下空间开发建设在2000年以前一直处于发展初期，地下空间在功能用途上以人防工程、普通地下室、少量老地铁隧道和过街隧道、污水收集系统以及分散布置的各类地下管线为主，其他设施不多。2000年后，随着土地资源的减少及市政府对城市建设的大量投入，地下空间的开发利用才得到重视。其存在的问题有：

1.1 缺乏统筹规划，造成资源浪费

由于缺少统筹规划，绝大多数地下建筑属单体建设，互不连通，不能充分发挥其作用，这不仅使设施的功用大大削弱，还造成地下空间资源的严重浪费。地下管线的铺设由于缺少长期统一规划，市民口中“郑州郑州，天天挖沟”的现象普遍存在，影响地面交通，同时也造成了资源浪费。缺乏多系统的综合设计和城市空间竖向设计以及城市地下空间的发展规划和建设规划。

1.2 管理体制不顺

在地下空间开发利用初期，地下建筑物以人防工程为主，地下空间资源开发的经济利益不明显，特别是在中小城市这种现象更为突出。因此，这个时期的地下管理权之争矛盾较小，人防工程管理工作较为单纯。随着经济快速增长所带来的城市地面空间拥挤，地下资源的重要性越来越明显，人防部门和其他地下建筑管理部门在地下空间的规划、设计、功能、投资、经营管理等方面会产生一定矛盾。这种城市建设中“条块分割、多头管理、缺乏统一、职责不清”的弊端越来越突出，严重制约了城市地下空间的开发建设。

1.3 管理体系不完善

城市地下空间开发利用政策法规方面的研究、规划和建设起步晚、不配套，法制不健全，执法难度大。人防部门的执法只能管理人防工程建设，对其他地下空间开发无权干涉，使地下空间开发中非人防部分随意性较大。同时，各级政府因招商引资、政策性减免或异地配套等原因，使人防工程总建设量大大低于应配建量，严重滞后于经济发展和城市现代化建设的速度，成为可持续发展的严重障碍。

1.4 智力支持不充分

主要体现在：技术规程不健全、不配套，技术更新速度慢，对地下工程结构和地下环境技术的研究不深入，信息化、自动化、智能化程度低等；专业人才整体素质不高、观念陈旧、知识更新及再教育能力不足等。

2 郑州市地下空间利用现状及规划

据统计，截至2014年8月3日，郑州市机动车保有量约266.6万余辆，市区机动车保有量约144.35万余辆，小型汽车约125万余辆。平时每天进入市区的外埠车辆约有10万辆，节假日将近30万辆。为了适应日益增大的交通需求量，必须建造新的交通设施，并提高设施使用率。在城市浅层地下空间已得到充分开发利用的情况下，研究开发利用深层地下空间是建设城市新交通网（深层地铁和地下高速道路隧道）快速、高效、节地的最佳解决途径。

郑州市开发利用地下空间的必要性有以下几点：第一，郑州市已出现了“城市综合症”。人口密度越来越大，交通越来越拥挤，可用的土地空间越来越少。因此，如何拓展新的城市发展空间，推进郑州市城市化的可持续发展，成为当前要解决的首要问题。第二，郑州市已具备了开发地下空间的经济实力。根据发达国家统计分析，当城市或地区的人均GDP超过3000美元时，就具备了有序化、规模化开发利用城市地下空间资源的经济基础。目前，郑州市的人均GDP已达4400美元，已初步具备大规模开发地下空间的经济基础。国内外经验表明，只有加快地下空间的开发利用才能有效缓解现代城市出现的各种矛盾，保证城市建设与资源、环境的可持续发展。

郑州市地下空间规划分为3个阶段：2008-2010年开发规模170-230万平方米，开发深度为地下0至-10m，局部0至-20m；2011-2020年开发规模920-980万平方米，开发深度为地下0至-10m，局部0至-30m；2020年以后开发规模2000-2400万平方米，开发深度为0至-30m。

2009年6月郑州市首条地铁开始动工，2013年12月28日正式运营，这标志着郑州市成为中原第一个拥有轨道交通、全国第19个开通地铁的城市。

郑州市规划建设6条地铁，线网由6条轨道交通线路组成，全长202.53公里，共设置22个轨道间换乘车站。核心区轨道交通线网密度为每平方公里1.12公里，中心城区内线网密度为每平方公里0.47公里。

3 郑州市地下空间有偿使用制度构建及完善

3.1 完善城市地下空间有偿使用供应制度

依据我国法律规定，地下空间所有权归国家所有，其他组织、法人和个人均需要从国家和集体处获得地下空间使用权。具体而言，地下空间使用权的获得方式主要有出让、划拨和转让三种。

3.2 明确城市地下空间产权制度

由于我国实行土地所有权与使用权分离制度，因此，为保护依法获得土地使用权的投资者的合法权益，在明确国家对地下空间的拥有权之后，还需明确地下空间使用权的主体、主体的权利范围和责任义务等内容。但法律程序没有对城市已经开发利用的地下空间明确其权属范围，也没有对已经依法出让地表土地使用权的土地，明确其地下空间土地使用权即地下空间权。

3.3 制定城市地下空间使用权登记制度

城市地下空间权利的登记可以从法律上明确城市地下空间权利主体对于空间的支配范围，使得城市地下空间权人可以根据法律所限定的范围依自己的意思对空间进行利用，享有空间上的利益，排除他人的干涉，从而实现对权利的保护。

3.4 地下空间开发的激励机制

目前，一些投资人对开发利用地下空间的热情不高，这不仅与地下空间的固有缺陷有关，还同城市地下空间的开发利用缺乏激励机制密不可分。因此，引入财税和金融方面的支持对于地下空间的开发利用十分必要。

3.4.1 联合开发机制

我国香港地区的地铁经营模式对于我们开发利用地下空间具有极大的借鉴意义。在全球地铁普遍亏损的大潮中，香港地铁始终处于盈利状态。这种盈利模式被世界称为“港铁模式”。“港铁模式”的亮点就在于其联合开发机制，香港地铁通过引入商铺、广告等渠道获得巨大的收益，并且地铁与物业绑定的开发策略也是香港地铁盈利的关键。

3.4.2 财税金融鼓励

开发地下空间往往难度大、耗时长，这样的事业需要财税金融予以支持。金融的支持就是银行提供无息贷款。对开发项目的政策支持主要有两个方面：一是国家对项目的直接财政支持；二是国家对地方的财政予以支持。目前，我国不仅要处理好中央和地方对于地下空间建设的财政分配比例，还应减免公共事业中的赋税。

3.4.3 政策支持

为达到地下空间开发的目的，地方应打破地方保护主义，吸收外来资金，制定相关政策，国家应当建立全国领域的政策。只有通过这两种方式的结合，才能促进城市地下空间开发利用的繁荣。

4 结语

城市地下空间有偿使用制度化，可以有效消除供求双方的信息时空不对称，实现在时间和空间上的资源转移。能够降低投资开发者在信息搜集和处理上的单位成本，节约社会支出成本，满足企业当前和长期经营发展需要，提高资本的利用率及流动性，为企业财务战略管理提供一种良性的保障机制。此外，可以为投资提供良好的环境与平台，拓宽投资渠道，降低投资风险，给投资带来正面效应，提高城市地下空间利用率。

参考文献：

1.何芳.土地政策参与宏观调控的作用.沪港经济.2008.8

2.崔留森 邵丽 李超群.郑州市地下空间开发利用问题研究.资源导刊.2012.2

作者简介：

高忠，高级工程师，就职于河南英地置业有限公司，研究方向为房地产投资开发管理。

张兴胜，就职于河南英地置业有限公司，同济大学博士，研究方向为城市地下空间建设用地开发利用。

何芳，同济大学经济与管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为城市与区域经济、土地经济、土地评价、土地利用规划、房地产投资、估价与策划。