议事 · 学习日：一种新的基层协商民主形式——农村社区治理创新的莒县实践

侯小伏 闫文秀

议事 · 学习日：一种新的基层协商民主形式
——农村社区治理创新的莒县实践

侯小伏 闫文秀

借助创建“全国农村社区管理和服务创新实验区”的契机，山东省莒县以“议事·学习日”制度探索了一种农村社区治理的新形式，用切实有效的基层协商民主机制保证民生为本的执政理念落到实处，实现了农村社区治理“自上而下”与“自下而上”的良性互动。莒县的案例为农村社区治理提供了一个充满创意的理念和可推广、可借鉴的实践样本。

——编者

一、“议事·学习日”制度设立的背景

作为拥有1195个行政村100余万人口的传统农业大县的山东莒县，由于各种各样的原因，“议事·学习日”制度实行之前，在社会治理方面存在很多问题。主要表现在以下三个方面：（1）官民之间缺乏充分的信任。由于缺乏必要的、经常性的沟通机制，以及党委政府在密切联系群众、切实了解民意方面做得不够，许多村民对地方党委政府和基层干部并不信任，对于上级安排的任务即使看起来有利于农民的，也大多消极应对，上级的政策措施很难得到有效贯彻。（2）村务管理的黑洞导致信访事件频发。村庄选举中贿选、操纵选举等情况大量存在，村务不公开的现象屡禁不止，村干部在选举时表态积极而上任后难以监督和约束成为普遍现象，村民在事关自己切身利益的问题上既没有机会参与也不知道怎么参与，要么不敢维权没信心维权，要么以信访的形式向上告发，从而造成多年来信访量居高不下。信访中所反映的问题50%以上是由村干部作风简单粗暴、决策不民主、办事不公、吃拿贪占所造成的。来自权力运行系统中最基层的乡镇政府的监督力量在农村社区的影响力式微。（3）党的基层组织软弱涣散。由于农民身边的腐败难以消除，基层党组织的威信下降，失去了必要的凝聚力，在基层社会治理中难以发挥应有的正能量作用。

如何破解这些问题？莒县县委、县政府在总结各地经验做法的基础上，从基层政治制度本身着眼，探索创立了“议事·学习日”制度，以议事促学习、以学习促进议事质量的提高，集社区成员诉求表达、民主议事、决策管理、教育培训、部署工作和矛盾调处于一体。

二、“议事·学习日”制度的几个关键点

1.学习议事的内容模块化。按照“6+X”模式确定议事和学习内容，以县级点题、乡镇村补充、一月一议的方式实行。全县所有村每个月“议事·学习日”都要进行以下6项内容：（1）开展学习教育。采取观看电教片、县乡包村干部辅导、谈心交流等形式，开展党性党风、法律法规、方针政策、科普知识等方面的学习。县远程教育中心统一制作“每月农话”作为必学内容。（2）调度民意访查。由“党群联组”组长（每20户联片的群众选一名）逐一汇报当月联系服务群众及搜集的社情民意情况，需要村、社区解答和办理的事项，要在会上逐项答复和议定。（3）开展“两公开一会审”。每月要对村庄当月财务收支现金结余和下月财务收支预算进行公开，与会人员对相关事项进行会审、讨论、集体表决。（4）信访通报评查。凡是发生匿名信访的村，要通报调查处理情况，接受与会党员和群众的评议质询。（5）开展义务劳动。视情况组织与会人员开展环境整治、扶贫济困等活动。（6）做好后续工作。与会人员要在活动记录簿上签字摁手印，活动组织情况、议事情况和监督举报方式等张贴在村务公开栏，重大事项和各类开支按程序及时提交社区“两委”研究审批。“X”为自选内容，自选内容控制在3项以内。

2.制度执行刚性化。为保证该项制度特别是在相对后进村得到执行和产生效果，对活动的时间安排、与会人员范围、主持人、会议纪律等实行所有村“一刀切”。全县所有村的活动时间统一定在每月25日。参加人员包括：乡镇街道包村干部、分管村的社区“两委”成员、村里全体党员、村民代表和监督组织成员、“党群联组”组长、经济组织和群团组织负责人、报账员、计生查访员及入党积极分子，普通群众可列席，保证每年每户至少有一名成年成员列席一次。鉴于农村外出打工人员多的实际，要求每个村与会人员原则上不少于应到会人数的50%。会议主持人由熟悉村情的乡镇街道包村干部担任，并指定专人点名、做记录，记录经村庄主职干部、包村干部审核无误并签字后存档备查。统一制定议事规则和会场纪律。

3.活动操作流程化。每月20日前，乡镇统一收集所辖社区、村庄提报的议事学习内容；22日前，县委召开会议对当月议事学习进行安排部署；每月22日各村将当月活动的议题等进行公示；24日前各乡镇召开会议进行培训和安排；24日下午县、乡镇分别召集参与活动督导工作人员会议，对督导和明查暗访工作进行临时性分组安排；25日各村普遍开展议事、学习活动；26日各村要将议定事项在村务公开栏公开，社区一级的“议事决策日”也在这天举行，在各村议事基础上对有关工作进行研究决策、集中审批；次月10日前县委汇总各乡镇的督导情况，以《基层组织建设简报》形式通报到各乡镇。同时，对学习教育、“两公开一会审”、民意访查、信访质询等每项活动，都制订了操作规程。

4.制度落实配套化。县委专门成立了“议事·学习日”领导小组和办公室，把该项制度作为县委中心工作之一和领导农村工作的有效抓手。所有县直部门一律不得影响和干扰25日活动的正常进行。县四大班子领导干部都要到所联系的乡镇街道指导和督导，县乡驻村工作队队长要全程参与所包村的活动。县委抽调42名工作人员组成21个督查组，专门负责全县面上督导工作，每个组督查一个乡镇街道，每次全程参与一个村的议事学习活动，重点督查发生信访的村、班子软弱涣散的村、上一次督查发现问题的村。每月电话随机调查100名农村党员群众，抽查情况与督查情况相互印证。对不按时组织或活动走过场的村，在全县通报批评，并与乡镇街道基层组织建设考核、包村干部考核、村主职干部补贴挂钩；督查组工作不细致、不深入或者弄虚作假的，也在全县通报批评。在硬件设施投入方面，将社区村级组织活动场所建设列入2013年为民办实事项目之一，县财政拨款774万元，为129个村新建活动场所，统一配备了办公用品。2014年10月，县财政、县管党费共投入480万元，为170个社区服务中心配备了投影仪，为1035个村配备了智能液晶电视机。

三、“议事·学习日”制度产生的实际效果

“议事·学习日”制度实行以来，内涵不断丰富，制度逐步完善，已经成为莒县农村社区党员群众沟通交流的窗口、民主议事的载体、学习培训的平台和部署落实村级工作的主要渠道，有效解决了长期困扰农村基层社区治理的一系列难题。

1.建立了党组织联系社区群众的制度保障。“议事·学习日”活动从制度层面保证了农村社区党员干部每月都要主动接触群众，第一时间了解群众的困难和诉求，从而使得民意通过“议事·学习日”这个平台得以向上传递，民众智慧通过这个平台得以汇集。自2012年制度施行以来，莒县将村民的有效诉求16101条梳理归纳为20项，其中反映最为集中的前五项分别是因病因残致贫、生活困难、饮用水问题、生产经营类问题和道路交通问题。通过“议事·学习日”形式征求居民的需求和意见，获取了农民利益诉求的真实信息，解决了村干部只对上面负责，使农民的疾苦和声音能够有效地传达到党委政府，避免了问题积压；同时，村民的利益诉求对于地方党委政府也形成了一种工作压力和工作指导，使相关的信息更加健全，促使党委政府的决策更加科学和有针对性。村民的问题提出来之后如何解决？莒县坚持问题导向、群众满意的原则，以所在村庄为依托，以社区和乡镇为解决问题的主体，依靠政策、制度和法律，形成解决问题的合力。工作流程为：党员干部与群众建立经常性沟通联系，对群众反映的诉求和问题，凡是党员干部个人能协调解决的，直接由个人帮助解决；需要所在村庄出面协调解决的，由所在村庄帮助协调解决；群众反映的问题超出村庄职责或协调范围的，一律由所在单位联络员负责，书面反馈到乡镇街道，由乡镇街道安排有关社区和自然村予以解决，结果及时向党员干部个人和群众反馈；靠乡镇层面确实解决不了的问题，由乡镇街道负责，书面报县联系服务群众调度工作办公室，办公室遴选面上反映集中的、有条件解决的问题，交由有关职能部门研究提出可行性方案，提交县委县政府研究解决；对确实不具备条件解决的问题，由办公室会同有关职能部门，提出答复意见，统一答复口径，经县委县政府领导批准后，向群众做出解释，或通过媒体做出回应。群众诉求反馈机制的建立，一方面解决了以往群众诉求无门或诉求得不到及时解决的问题；另一方面，又把群众分散的意见和智慧集中起来，经过村庄、社区和县级的整合，转化为共同的意志和决策，再经过宣传教育和引导，使之转变为群众的自觉行动。这种“从群众中来、到群众中去”的工作方法，为党的群众路线在农村社区落地生根提供了可靠的制度保障。

2.建立了农村社区干部作风建设的长效机制。“议事·学习日”制度把县乡机关干部推到了直接联系服务群众的最前沿。县乡机关干部要指导好包联村庄和社区的活动、主持好会议，必须掌握村情、了解民意，能把问题说到点子上；作为活动主持人必须了解政策，具有很强的驾驭控制能力，这对基层干部提出了更高的要求。对村干部来说，每月的“议事·学习日”恰似考试，会议决定的事完不成，群众对质疑的答复不满意，村干部都过不了关，无形中增强了村社干部干事创业的压力感。村干部逐步学会了运用政策发展经济、通过民主协商化解矛盾的方法，也学会了遵守操作规程保护自己的工作方法。村社干部的整体形象在群众中有了不小的转变，新发生的信访中基本没有出现反映基层干部作风方面的问题。

3.打造了农村社区居民参与社区治理的规范平台。“议事·学习日”制度保障了农村社区居民的民主权利。各村要将当月活动的议题等进行公示，活动结束后形成决议的事项要及时公开，落实了村民的知情权；议事时允许任何人参与或列席旁听，县里统一提供活动主持词通稿，把让与会人员发表意见写进了议程，增加了质询环节，保证人人都有机会表达个人意志，落实了村民的参与权；重大事项和财务支出由党员群众集体审议和表决，把村干部的权力关进了制度的笼子，落实了村民的表决权；议定事项会后及时公开，并在下一次调度落实情况，落实了村民的监督权。村民的知情权、参与权、表决权和监督权得到了充分保证，主人翁的热情和创造活力开始得到充分释放。制度实施以来，全县累计审议村级重大事项和财务收支项目10万余项，审计资金25亿余元，否决群众不认可事项310件，经党员群众提议并实施的重大村务370件，有效解决了村级治理不公开、不公道等问题，遏制了少数村干部贪腐行为。2013年因村务财务不公开而引发的信访比2012年下降28%，2014年1～8月份同比下降47%。同时，“议事·学习日”活动也成为学习民主的学校。通过交流讨论，村民能越来越多地接触和了解其他利益相关者的观点和初衷，有益于培育心态平和、容忍不同见解和善于妥协来达成共识等公民精神，也学会了利用合法手段来表达诉求和维护权利，学会了重视程序的民主精神。 信访大镇店子集镇2014年1～10月份，上市去省进京上访数量分别比2013年同期下降48%、60%和55%。

4.提高了农村基层党组织的凝聚力。通过每月一次常态化、规范化的活动，把党中央和地方的部署要求贯彻落实到基层，把理想信念和党性教育、革命传统和改革创新精神、社会主义核心价值观等灌输到党员群众中去。党委政府的信息通过这里向下传递，舆论在这里得以正确引导。“议事·学习日”找到了解决当前农村社区党员群众学习教育的突破口，使学习型党组织建设落到了实处。同时，它把强化服务意识、转变服务作风、提高服务效能作为价值取向，把涉及农民群众切身利益的生产和经营、养老扶困、修桥铺路、拆迁安置、教育卫生、环境治理等作为重点服务内容，又使服务型党组织建设落到了实处。学习型基层党组织和服务型基层党组织建设的有机结合，提高了农村基层党组织的凝聚力。

5.推动了农村社区建设的阵地化、实体化。“议事·学习日”把完成上级部署的工作任务和农村社区建设有机地结合起来。无论是常规工作还是阶段性的重点工作，经济工作还是党建工作，都可以通过活动议题的方式开展起来。自2012年12月以来，农村党员和干部述职述廉评议、农村返乡人才恳谈、研究村“两委”年度工作目标和为民办实事项目、建立村级保洁长效机制、举办公心节等党委政府布置的任务，都通过这一活动贯彻落实下来。农村社区村级党组织活动不正常、活动场所不达标、远程教育设备管理难等系列问题，伴随着“议事·学习日”制度的实施，均有了较大改观，农村社区建设的硬件也得到明显加强。

四、莒县农村社区治理机制的特点和经验启示

莒县“议事·学习日”制度为农村社区治理提供了一个充满创意的理念和实践样本，其最重要的特点是实现了农村社区治理“自上而下”与“自下而上”的良性互动。“议事·学习日”制度体现出来的基层治理方式，既不同于传统的政府单一主体管理、政府权力无限扩张从而对基层民主自治形成严重挤压的垂直式、单向度的管控，也不同于宗族矛盾加剧、各种乱象丛生和基层不稳定的政府“放任自流”的“自治”，而是在地方党委政府的组织、指导和督导之下的有村民自治组织和村民有序参与的农村社区治理，是“自上而下”的行政管理与 “自下而上”的社区自治的有效衔接和良性互动。“议事·学习日”这一创新性做法的经验启示为：

1.社区治理和服务创新必须摆上党委政府的重要议事日程。“议事·学习日”制度实施伊始，莒县就组织召开了由乡镇党委书记参加的县委常委扩大会议，使活动一开展就成为“一把手工程”。县委书记在制度实施的头几个月的活动前一天，都会以各种形式对活动提出指导意见和具体要求，并与各乡镇党委书记一起，带头参加所包村的活动。“一把手”真正重视了，乡村治理工作抓起来就会群起响应、一顺百顺。

2.社区治理和服务创新必须着力打造有效的平台或载体。“议事·学习日”制度，搭建起了党委政府组织领导、党员干部积极响应、社区居民广泛参与的新型学习议事和治理平台，实现了贯彻落实上级工作部署、研究决定村级重大事项、有效开展党员群众教育培训的有机结合，从而为党委政府充分发挥组织引导作用，社区居民积极参与社区治理，创造了制度化、规范化、程序化的新型工作平台。在这个平台上的对话与沟通，缓解了居民之间以及作为一个统一机构的国家和作为原子化的个人集合体的公民之间的矛盾。

3.社区治理和服务创新必须遵循多元治理和增量共治的要旨。“议事·学习日”制度构筑了一张相互联系又相互督促的乡村治理和服务网络。党委政府从上而下的领导、村民自治组织建立的契约性规则、多种多样的村民社会组织以及个人组成的多元化利益格局，构成了社区稳定的均衡构架，成为社区稳定的重要保险机制。而各个不同部分、各利益群体利益的表达，促进了党委政府和社区居民、国家与社会之间的沟通，节约了社会治理的成本。

4.社区治理和服务创新必须切实解决社区居民的实际问题。“议事·学习日”制度紧密联系乡村实际，围绕农民群众最为关心的因病因残致贫、饮用水安全、生产经营、 道路交通、孩子上学、养老救助等热点难点问题，精心设计学习议事主题，注重督导和落实，顺应了农民群众的期待，带来了切实的民生方面的改善，使村民成为乡村治理的最大受益者。这样的乡村治理机制才会具有强大而持久的生命力。

5.社区治理和服务创新必须着力构建制度化的长效机制。“议事·学习日”制度，对议事学习的内容、参会人员和时间、会议主持、操作流程、督导检查等都作了详细的、 刚性的规定，而且将其作为制度固定下来，并视为全县促进民生建设维护社会稳定的战略选择。莒县的实践说明，只有不断完善科学规范、完整配套、务实管用的制度化机制，乡村治理才能取得真正的实效。

用切实有效的农村社区协商民主机制保证民生为本的执政理念落到实处，莒县“议事·学习日”制度对当下中国的广大农村社区来说，提供了一个可借鉴的创新实践样本。

（作者单位：山东社会科学院社会学所）