广东省土地征收过程中留地安置政策的完善

甘建文

摘 要：土地征收补偿中的留地安置方式一定程度上赋予了失地农民实现土地增值收益的权利。然而，广东省在实施留地安置政策过程中存在政策落实难、政策执行随意性大、容易产生矛盾的问题。而且，在现有政策安排下，失地农民的权益容易受到损害，集中表现在留用地所有权获取难以保障、失地农民的留用地使用权权利主体地位虚置、留用地留地比例少、留用地产权安排与失地农民意愿不一致、留用地处分权不完整五大方面。政策含义的要点包括：在坚持市场化改革导向、尊重失地农民主体意愿的基础上，保障留用地所有权的获取；因地制宜明晰留用地产权主体；放开对留用地指标处分权的限制；确定合理的留地比例；灵活安排留用地产权性质；维护失地农民的留用地增值收益分配权。

关键词：失地农民；留地安置；权益保护；政策

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2015）02-0004-07

一、引言

过去十多年来，中国城市化快速发展，大量农民失去土地成为失地农民。据有关预测，随着城镇化和和工业化进程的推进，2020年我国失地农民总数将达1亿人以上。然而，在越来越多的土地被征收过程中，失地农民的权益缺乏有效的保护。伴随着农民主体地位的上升，国家逐渐改变对被征地农民“一脚踢”做法，征地补偿方式呈现多元化趋势，货币补偿、社保安置、就业安置、留地安置等多种补偿方式一定程度上提高了失地农民的补偿水平。其中，留地安置方式较为完整地保留了农民的土地发展权益，受到失地农民欢迎。留地安置方式是指国家在征收农村集体土地时为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障，按征地面积的比例安排一定数量的建设用地，留给被征地农村集体用来发展二三产业的一种征地安置方式，也称为划地安置、开发性安置。

有关留地安置的问题逐渐成为了学术界研究的热点，特别是在近十年取得了较快发展并形成了一批研究成果。纵观已有研究，学者大多从经济学、管理学和法学视角研究留用地的产权安排、制度供给和立法保障等方面的问题。具体来看，从经济学视角出发研究留地安置的学者大多关注了留用地产权[1-3]、资本要素与价格[4-6]和留地安置过程中各方主体利益博弈[7-9]等相关问题。从管理学视角出发研究留地安置的学者大多把注意力放在了城市公共管理[10-12]、留用地安置政策[13-14]、留用地管理案例研析[15-17]等方面。从法学视角出发研究留地安置的学者则集中关注现有留地安置实施的法律障碍和法律调整[18-21]等问题。但是，从失地农民权益保护的视角去探讨广东省留地安置政策方面的研究目前相对较少。

留地安置政策作为一项公共政策，应该追求实现各方利益均衡的政策目标，这必然要求政策设计者充分考虑失地农民的权益保护问题。然而笔者在广东省的实地调研中发现，在现有留地安置政策框架下，失地农民的留地安置权、留用地发展权、收益分配权等权益没有得到充分保障。失地农民权益的损失有其深刻的政策根源，有效政策的供给不足容易加剧由失地农民引起的社会矛盾。因而，从失地农民权益保护视角出发，在检视现有留地安置政策安排的基础上，探讨如何调整并优化现有政策，既有理论研究价值，更具实践指导意义。

二、广东省留地安置方式及其政策演变

留地安置方式最早的实践产生于20世纪80年代的深圳，目前已有5个省市在全域范围内、13个省市在本域内开展留地安置探索[26]。1986年，深圳市政府在经济特区内划定了原农村居民建设的“大红线”作为征地留用地的范围。在20世纪末，广州市越秀区、佛山市顺德区、佛山市南海区等地也有个别征地项目采取留地方式安置被征地农民。到了本世纪，伴随着土地溢价的不断上涨和农民市场意识的增强，留地安置方式的地方实践逐渐多了起来，且留地安置方式的模式也呈现多样化。从广州、江门、云浮等地的实践看，留地安置逐渐从留土地实物向留指标、折算成货币转变；从单纯留地向留物业、留产业、留商铺转变；从集体经济组织自营向与社会资本合作经营转变。

早在1993年，广东省人民政府颁布的《广东省征地管理规定》（粤府〔1993〕94号）就已经明确要求征地时要安排10%的留用地给农村集体经济组织使用。后来，为了贯彻落实2004年新《中华人民共和国土地管理法》和国务院出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），解决快速城市化进程中的征地补偿纠纷，缓解政府与失地农民之间的矛盾，广东省国土资源厅于2005年出台了《广东省国土资源厅关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》（粤国土资发〔2005〕51号）。该通知提到，各地方政府在土地征收补偿过程中，在保证货币安置兑现落实的同时还可试行留用地安置方式。可按征地面积的10-15%比例划出建设用地给被征地单位用作生产发展用地。后来，为了规范各个地方留地安置实践过程中的做法，解决留地安置过程中遇到的具体问题，广东省在2011年出台了《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》（粤国土资发〔2011〕51号）。随后，广州、顺德、江门、清远、阳江、茂名等市、区纷纷制定具体的实施办法或实施细则。

《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》规定留地比例一般为10%-15%，具体比例可按各地实际确定。留用地的选址要符合土地利用总体规划及城乡规划。对暂时难以安排解决留用地的，以村为单位对留用地指标实行台账管理。对于满足一定条件的征地项目，留用地可以采取折算货币方式补偿。留用地应当依法转为建设用地，规定除城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地外，其它的留用地应该保留集体土地性质。留用地应当以被征地农村集体经济组织的名义进行登记，不得以个人名义登记，并且严禁将留用地分配到本村村民。村集体可以依法转让、出租、抵押国有留用地使用权或出让、转让、出租、抵押集体留用地使用权，留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。

三、广东省留地安置政策实施中存在的问题

留用地政策作为地方政府在快速城市化过程中的一项重要制度创新，在“自下而上”的实践中彰显了其显著的制度功能。留地安置可以有效增加农民的土地增值收益分配比例，为失地农民共享经济社会发展成果提供了路径，符合新型城镇化的改革方向。然而，广东省在实施留地安置政策的实践中存在一些问题。

（一）政策落实难

《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》规定，留用地的选址要符合土地利用总体规划及城乡规划。如果在被征地农村集体经济组织所属土地范围内，没有符合土地利用总体规划、城乡规划可供选址安排作为留用地的，可以采取折算货币补偿的方式进行安置。由于广东省特别是珠三角的建设用地已经缺乏新增的潜力，部分区县更是在做减量规划，所以很多征地项目最终没有落实留用地。面对此困境，政府并没有在土地规划方案和年度用地计划制定时、新增建设用地出让前优先考虑落实留用地的用地安排。

（二）政策执行的随意性大

根据《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》，现有政策对可以将留地指标折算成货币补偿情形的界定是相对宽泛的，实际上是赋予了地方政府过度的自主裁量权。留用地真正落实与否，受到地方政府官员的价值和政策取向、社会时间偏好程度和“为民请命”的公民意识等因素的影响，而这些影响因素复杂、难以评价和监管、随意性大，导致了留地安置政策的执行存在偏差。地方政府官员考虑到留地补偿的程序复杂、涉及的工作量大、后期管理工作成本较高等因素后，往往会一厢情愿地采取货币补偿这种简单、直接、便捷的补偿形式，导致真正落实留用土地或指标的征地项目极少。笔者在走访的过程中经常听见农民和村集体委员抱怨政府在征地过程中极少跟随项目一起落实留用地，导致村民手中完全无地可用，缺乏“煮饭的米”。而且即使分给了留用地指标，但指标十几年没有得到兑现，与留用地相关的信访也在逐年增加。

（三）政策实施过程容易产生矛盾

留用地安置产生的矛盾集中出现在留用地开发收益的分配过程中。对于二三产业较为发达的珠三角地区，村级集体经济组织较早地发现了留用地的真正价值所在，这些村将留用地通过自营、合作经营或者整体出租的多种经营方式发展乡镇企业或者临街商业，产生了可观的经济效益，壮大了集体经济。然而，在佛山南海区、顺德区和广州番禺区等地的调研过程中，村民普遍反映每年分到村民手中的钱不多，他们直接把矛头指向了村组织委员向地方官员和投资者进行利益让渡的行为。珠三角普遍出现的“村官巨富”、“小官巨贪”等案件无一不与留用地使用权没有进行公开交易有关。这种行为直接剥削了村民的土地发展收益权，难以保证失地农民生活水平的提高，更加深化了社会矛盾，使得政策执行效果大打折扣

四、留地安置过程中失地农民权益受损的表现

（一）留用地所有权获取难以保障

在所有权获取方面，受到规划条件限制和政府自主裁量权过大的影响，地方政府在征地实践中多采取货币折算补偿替代留用实地安置。而且，即便承诺给予失地农民留用地，多半也只是安排留用地指标，因而大多失地农民并没有真正占有留用地。广东省实行留用地政策以来，累计承诺留用地11163.25公顷，落实4513.03公顷，欠账率高达59.52%，涉及2453个农村集体经济组织。随着失地农民利用、经营土地能力的提高，大多数农民将会从占有的土地中获取较为丰厚的土地租金。然而，地方政府这种简单的安置方式忽略了失地农民的意愿，没有给予失地农民充分的选择权，也没有考虑到失地农民的利益损失结果。这样，政府实际上是在打破了失地农民通过留用地来追求财富的机制，封锁了失地农民向上流动的社会通道。

（二）农民的留用地使用权主体地位虚置

在使用权明晰程度方面，现有政策规定留用地不可分配到个人，留用地只能留在集体，这种使用权虚位实质上是产权不明晰的表现。产权不清晰导致农民长期投资经营的动力不足，阻力重重，既有担忧，又有风险。在实践中存在一部分农户联系到投资商利用集体留用地来建家庭小作坊，或者农户本身有意愿利用临街留用地发展独立小商铺，但是因为留用地属于村集体，村民没有实际占有和使用的权力，使得村民不能通过利用留用地来增加家庭经济来源。事实上，农户之间、农民与村集体之间目标具有差异性，在现行“代议制”的村级治理逻辑下，农民利益的实现还受到村集体组织及其他成员等多方面因素的制约。土地归为集体组织加大了要素利用过程的交易成本，容易挫伤投资积极性，同时不利于实现留用地的集约利用。

（三）留用地留地比例少

在留地比例方面，广东省现有的政策规定，留用地按实际征收农村集体经济组织土地面积的10%-15%安排，具体比例由各地级以上市人民政府根据当地实际以及项目建设情况确定。而各地制定实施细则的时候，多数按最低标准执行。如清远市和惠州市规定按实际征收农村集体经济组织土地面积的10%安排留用地。茂名市规定，不含公用建设用地的留用比例为10%，含公用建设用地的留用比例为15%。阳江市则规定，留用地的指标按实际征收土地面积的10%-15%安排，这其中包含了40米以下（不含40米）道路面积。显然，该指标的规定缺乏科学合理的解释，且大多情况下不利于失地农民享受基本的土地权利。在一些征地项目中，有时候征地范围所涉及的村民相对较多，或者征地项目面积相对较小，如果单一地执行10%-15%的留地比例，那么留用地的面积就会很少。这一方面会产生“僧多粥少”的尴尬，同时也不利于村民利用和分配土地，最终导致留用地的价值无法实现。

（四）留用地产权安排与农民意愿不一致

现有政策规定，城市规划区范围内的留用地应该留为国有，城市规划区外的土地留为集体。笔者认为，现有的产权安排并没有尊重失地农民的真实意愿。笔者在调研中了解到，城镇规划区内的失地农民更愿意把土地留为集体所有，因为他们觉得自己留在手里的地所剩无几了，土地在这部分失地农民的边际效用相对较大。而离城镇比较远的失地农民比较喜欢把土地留为国有。因为这些地区一般都是经济发展相对缓慢落后的地区。一方面，他们即便拿到留用地也没能力开发，留用地成为了村里的闲置地。另一方面，对于他们来说，掌握的集体土地相对较多，留为国有可以获得更多的直接经济收入，这样对于他们来说效用更高。现有安排与农民真实意愿的分离，使得政策偏离了保障失地农民权益的轨道。

（五）留用地处分权不完整

在产权处分方面，《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》规定，分到农村集体的留用地指标不能转让，此规定抑制了失地农民留用地处分权的实现。这一规定实际上与该文件本身第十条村民可以依法转让、出租、抵押国有留用地使用权或出让、转让、出租、抵押集体留用地使用权的精神相违背，且与广东省的实践背景不相符合，更不符合农村集体建设用地市场化改革的取向。留用地处分权的不完整，导致失地农民失去了完整的留用地发展收益权能，直接侵犯了失地农民积累财富和资本的机会，由此导致的机会不公只会进一步固化城乡差距，且不利于城市化的纵深推进。另外，在现有的制度安排下，农村土地市场缺乏活力，农村土地市场化改革的步伐受到阻碍，失地农民的土地发展权将长时间内得不到制度支撑。

五、完善广东省留地安置政策的建议

土地征收补偿制度市场化改革必然要求留地安置政策设计遵循市场化的改革思路。政府应该全面放开对留用地开发利用行为的行政干预，取而代之应该是加强必要的事后监管、政策支持和平台支撑。同时，尊重失地农民意愿、保障失地农民完整的土地发展权利是新型城镇化背景下农村土地制度顶层设计的出发点和落脚点。因而，制度设计必须明确保障失地农民留用地所用权、使用权、收益权和处分权充分实现的目标取向。具体应做到以下几点：

（一）保障留用地所有权的获取

所有权的获取是权力主体利用资源、获取发展收益的前提。为此，政府首先要简政放权，逐渐退出对留用地开发收益环节的行政干预，减少行政审批和收费，降低失地农民开发留用地的行政成本。更为重要的是，政府要充分、正确地行使政府对城市发展的规划公权力，土地规划工作需要明确规划期内留用地的数量，在建设用地增量中明确按照规定的比例划定留用地指标[27]，并把它作为一项不可突破的刚性指标。要以土地利用总体规划中期评估调整为契机，把剩余新增建设用地指标优先用于解决留用地的历史欠账。加强政策协同，把以上规划条款明确落实到留用地管理制度上。此外，还要完善留用地跨区域实现机制，在以县为基础建立留用地指标台账管理制度的基础上，允许留用地根据市场和实际需要跨区域合并、调整落实。另外，需要进一步严格规定留用地指标货币折算的情形，明确界定政府的自主裁量权，划定留地安置的“必须落实区”，明确指标兑现时限，在一定时间一定区域范围内地方政府必须想方设法留用实地。

（二）因地制宜明晰留用地产权主体

明晰的产权是防止出现“公牧悲剧”，实现土地资源高效利用和市场化配置的保障。由于留用地的特殊性，因此有关留用地使用权主体的政策创新应在尊重失地农民意愿的基础上因地制宜设计。对于发达地区或者地段较好的留地安置区域，因为当地农民拥有丰富的财富积累和社会资本，加上发展机会和潜力较多，确权到户是快速实现土地资源价值，实现土地集约利用的有效路径。尽管确权到农户可能不利于土地的规模经营，容易产生留用地资源流失的问题，但是无法否认明晰产权的制度效率和持续提高失地农民财产收入的可能。笔者在云浮等粤西地区的走访发现，村集体经济组织将临街的村级集体留用地分到农户，农户利用自家的留用地发展临街小商铺，获得了相当好的经济收益。而对于相对落后的农村山区或者地段较劣的留地安置区域，留用地使用权归为集体是较佳的政策安排。因为农业部门和工业部门在农村落后地区的经济组成中仍然较为重要，而这些生产部门对土地的连片度要求较高，留在集体有利于地方招商引资，实现土地规模效益。而且，规模经营应该是自下而上的市场化行为，当规模经营获取的效益更大时，在农民自发力量的农村资源集中机制作用下，农民自然会有序高效地组织起资源，实现土地的适度规模利用。

（三）放开对留用地指标处分权的限制

广东省早在2005年10月1日就推行集体建设用地使用权入市流转的政策，留用地属于集体建设用地，其使用权理应允许上市流转。在留用实地相对较少、留用地指标兑现无明确时间表的现实境况下，留用地指标作为留用实地的暂时替代，政府应该放开对土地留用地指标上市交易的管制，帮助失地农民通过留用地指标及时实现留用地的价值。而且，政府应该引导建立规范有序的留用地交易平台，以便失地农民能够充分实现土地发展权益，享受经济发展成果，提高现有的生活水平。另一方面，政府可以把留地安置政策创新工作与农村集体建设用地制度市场化改革、社会养老保障制度改革工作统一起来。允许农村集体把留用地指标折算为历史违法违规用地、小产权房用地、农村养老福利设施用地等指标。

（四）确定合理的留地比例

对于留地指标的多少，政府应该在做好基础性研究的基础上以条例明确规定留用地的比例。要以保障失地农民利益为出发点，以经济地理学、区域经济学、土地估价学等学科的理论为支撑，综合考虑货币补偿标准和生活消费水平，建立完整的区域评价指标体系，以县一级为评价单元，对不同的评价单元进行分等定级，再根据不同地区的用地潜力评估结果，出台相应的留用地比例指导表。这个标准既要考虑留用地的价值和未来的现金收益，又要保证失地农民的长远生活水平不下降。同时，针对不同的征地规模、征地项目类型、被征地农民数量、行政村的经济实力等因素确定对应的留用比例范围和留用性质，划定各类征地情形下的最低留用地规模，并作为约束性指标坚决落实。

（五）灵活安排留用地产权性质

我国现有的《土地管理法》规定，在城市规划范围区的土地归为国家所有。但笔者认为，正确厘清农村集体与失地农民在利用留用地方面的权利义务关系，因地制宜地选择土地利用效益最大化的产权安排制度，是充分体现尊重农民首创精神、遵从留地安置政策设计初衷的有效路径。失地农民是社会建设的首创主体，具有最丰富的基层实践，较为清楚土地资源的价值实现方式，由此而产生的产权安排意愿和诉求理应成为政策调整的民意参考。因此，要在充分尊重农民意愿的基础上形成共识，突破现有土地管理法等相关法规的框架，灵活安排留用地产权性质，有利于充分利用每一分土地，实现土地使用者的最大效益。政府可以委托专业的第三方服务咨询机构，对失地农民的留用地产权安排意愿进行调查，并在平等对话和有效沟通的基础上，合理确定留用地产权性质。

（六）维护失地农民的留用地增值收益分配权

面对在留用地开发过程和收益分配过程中失地农民利益受损的现状，政府应该创新农村治理方法，提高农村社区自治水平，出台相应的政策配套措施，保证留用地增值收益不流失，保障失地农民充分享有收益分配的完整权力。鼓励基层村集体设立独立的村级留用地开发与管理机构，加强留用地开发利用和收益分配的过程控制和事后监管，成立审计小组，专项审计留用地财务收支情况，完善村级财务信息披露制度。同时，村级组织应该充分利用村级组织的自治逻辑，加快构建村民之间、村民与村集体之间的良性互动和利益协调机制，扩宽失地农民反映权益受损情况的渠道，并且提高村民的自组织化程度。

六、结论与讨论

留地安置方式作为我国征地补偿制度改革创新的一项重要成果，为失地农民的长远生活留下了“会下蛋的鸡”。然而广东省的实践存在政策落实难、政策执行随意性大、容易产生矛盾等问题。而且，在广东省现有政策安排下，失地农民的权益受到损害，集中表现在留用地所有权获取难以保障、失地农民的留用地使用权权利主体地位虚置、留用地留地比例少、留用地产权安排与失地农民意愿不一致、留用地处分权不完整五大方面。在“以人为本”为核心的新型城镇化背景下，完善留用地安置方式的顶层设计应从更加强调市场对资源配置的决定性作用和尊重农民完整产权的政策优化逻辑出发。具体是要做到保障留用地所有权的获取；因地制宜明晰留用地产权主体；放开对留用地指标处分权的限制；确定合理的留地比例；灵活安排留用地产权性质；维护失地农民的留用地增值收益分配权。然而，由于缺乏对失地农民在留地安置方式认可度和留地产权安排、留地比例、留地开发分配方式等方面的意愿度进行系统深入的学术调查，导致文章缺乏充足的微观数据支撑。在政策评估的基础上，深化对失地农民这一微观主体在留地安置意愿和行为选择方面的学术观察是以后研究的方向。

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（责任编辑：吴 霞）