跨区域环境行政公益诉讼

摘要：在环境行政公益诉讼制度尚未确立之际，跨区域环境污染亦有蔓延加重趋势，检察院是跨区域环境行政公益诉讼的最佳原告。本文借用经济学的SWOT分析法，从检察院作原告提起跨区域环境行政公益诉讼的优势、短板与展望几个方面进行分析，提出借鉴英国与德国立法，为检察院原告资格的确立及司法实践中遇到的问题提供了解决的方式与途径。

关键词：跨区域环境行政公益诉讼；检察院原告资格；环境部门

中图分类号：D925.3；D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）20-0015-03

作者简介：林冉冉（1992-），女，安徽六安人，安徽大学2014级法律硕士（非法学）。

一、引言

所谓环境行政公益诉讼，就是指环境行政主体违法履行职责或者不履行法定职责，致使环境公共利益受到损害或者可能受到损害的情况之下，为维护公共利益而由检察院、公民、法人或其他组织依法针对环境行政主体所提起的行政诉讼。面对日益严重的环境污染现状，中国却迟迟未构建环境行政公益诉讼制度的障碍之一便是环境行政公益诉讼原告资格的不确定，加之跨区域诉讼费用高、被告难以确认等因素使得跨区域环境行政公益诉讼更是难上加难。鉴于我国目前的司法现状，检察机关的起诉能力高于个人、法人及其他组织，因此本文建议赋予检察机关跨区域环境行政公益诉讼的原告资格。

二、检察院跨区域环境行政公益诉讼原告资格的优势分析（Strength）

2014年10月20日，贵州金沙检察院状告环保局是我国首例检察机关跨区域环境公益行政诉讼。据此，在我国检察院跨区域提起环境行政公益诉讼主要有以下几点优势：

（一）独立于政府机关的法人地位

对于原告资格的确定，有学者建议应赋予环保行政部门环境行政公益诉讼的原告资格，但本文不赞同此种观点。很多污染企业是当地政府的纳税大户及重点保护对象，而环保部门是一个属于“条块管”的机关，其人员编制、财政预算均受制于当地政府。故而，当地环保部门的执法会受到政府的阻碍，当地环保部门尚且如此，外地环保部门跨区域执法更是困难重重。但检察院是“条条管”机关，其行使权利不受当地政府的干涉。例如德国的公益代表人制，该机制规定不同级别的检察官分别担任相应级别的公益代表人参与相关的行政公益诉讼。因此借鉴这一制度，在跨区域环境行政公益诉讼中检察机关可以层报共同的上级机关由该机关确定管辖法院。

（二）较高的专业知识与方便的求助途径

跨区域环境行政公益诉讼需要原告具有大量的环境科学知识、法律实体与法律程序等方面的知识，且环境问题取证困难、污染检测常常需要高科技性支持。这决定了检察院作为原告比公民、法人及其他社会组织作为原告具有无可比拟的优势。一方面，检察院作为检察机关其工作人员大多都是接受了全日制的法本教育，具备法律实体与法律程序上的知识，又在日常的工作中与法院工作人员较为熟悉，便于提起诉讼。另一方面，检察院有自侦部门，具备基础的调查取证能力，即使对于较为专业的环境检测问题其无法进行时，仍可以以其国家机关的身份寻求其他机关的帮助。

（三）活动的公益性

常见的环境行政诉讼，是针对环境管理行政机关的作为或不作为提出的，其损害主体具有特定性。但是跨区域环境公益行政诉讼的被诉行政行为损害的是不特定社会多数人的环境权利。例如案例中，佳乐公司噪音污染的损害对象是不特定的对象，环保局逾期不对其处罚造成国有财政资金损失，这两种情况下公民或社会组织不会提起环境行政公益诉讼，尤其当损害主体是财政资金时更不会有人主动提出诉讼，但是检察院的国家机关为人民服务的性质决定了其活动的公益性与合理性。

三、检察院跨区域环境行政公益诉讼原告资格的短板分析（Weakness、Threaten）

（一）行使权力于法无据

首先，立法方面对行政公益诉讼迟迟未给予回应，使得检察院在跨区域行使诉讼权之时无强大的法律做后盾。行政公益诉讼尚无法条明确规定，跨区域环境行政公益诉讼要得到法律支持就更需要翘首以盼。

其次，环境行政公益诉讼的举证责任要不要采用“举证责任倒置”也是众多学者的讨论热点。传统的行政诉讼中采用的是“举证责任倒置”的模式，这是因为考虑到公民作为个体面对强大的政府机关处于明显的劣势，倒置举证责任将有利于保护公民的权利。但检察院作为原告是双方都是行政机关，此种情况下是否需要采用举证责任倒置呢？这一问题将在下文进行详细解答。

最后，选择诉讼就要搞清受理案件的法院的级别与地域，在没有环境行政公益诉讼时，大多数人选择直接提起民事公益诉讼，或者有检察院直接提起民事诉讼，而不对环境行政部门的不作为提起诉讼。这种诉讼属于违法行为、结果发生地、被告所在地三者重合的类型，按照民事诉讼法的管辖原理，在选择法院时直接按照原告就被告进行。本案中，跨区域环境行政公益诉讼的违法行为地在金沙县，按照行政诉讼法的规定受理此案件的法院为金沙县基层法院，但是实际审理机关为遵义仁市法院。那么管辖法院究竟改如何确定呢？如果由金沙县法院管辖则无跨区域诉讼之说，否则将进行耗时耗力的跨区域诉讼。因此法院管辖地不明确将导致此类案件是否属于跨区域环境行政公益诉讼。

（二）工作压力增大

在过去的一年里，检察机关督促侦查机关立案21236件，追加逮捕27496人，追加起诉32280人，提出抗诉7146件；在民事诉讼和行诉讼方面，提出抗诉及再审检察建议9378件，对民事执行活动中的违法违规情形提出检察建议共33l07件。由此可见，检察机关的日常工作早已异常繁忙，此时如果把跨区域环境行政公益诉讼的原告资格赋予其，则行政公益诉讼、环境公益诉讼的主体资格必将一起打包强加在其身上。且一旦法律以明文方式将其原告资格固定下来，也必将制定对它的相应的监督方式，若检察院疲于行使原告资格进行上诉，则状告它不作为的诉讼将随之而来。一边做原告一边做被告，由此可能导致检察院会接受申诉，答应提起跨区域的环境行政部门提起诉讼，但当事人走后就会什么事也不干，积极应付自己做被告的案件。

（三）费用如何支付不清楚

这里涉及的费用主要与民事案件所涉及的费用相同，民事诉讼具有私益性，所有的费用由败诉方承担，但是跨区域环境行政公益诉讼花费大耗时长，如果检察院胜诉则所有费用由污染环境一方承担无可厚非，但如果检察院一方败诉，那费用由谁支付呢？

当这种起诉是个别偶尔的案件时，检察院愿意支付，毕竟这将会使它成为上级嘉奖的事项。但当这一习惯成为一种法律规定的制度时，试问检察院还会这么积极吗？检察院会以资金缺乏怠于起诉此类案件。现今跨区域民事执行难就是一个典型的警示，其原因之一就是外出补贴较少，执行人员不愿意外出，接到外出任务后找各种理由敷衍过去，导致债权收购交易日益猖獗。如果检察院跨区域进行环境公益诉讼，没有物质的保障难免会重蹈民事执行的覆辙。

四、检察院跨区域环境行政公益诉讼原告资格的展望（Opportunity）

（一）确立实体法依据

1.英德的原告身份借鉴

英国与德国的环境行政公益诉讼确立较早，制度较为成熟，对我国检察机关行使跨区域环境诉讼最有借鉴意义。英国法律规定，检察总长有权阻止一切违法行为以及可以为公共利益依职权对行政行为进行司法审查。德国通过建立公益代表人制度赋予了各级检察官为维护公共利益参加案件审理的权利。2015年新的《行政法司法解释》规定了行政诉讼中首长出庭应诉的制度，这是行政诉讼的一大进步，也对检察院跨区域环境行政公益诉讼做了铺垫。参考英德的法律设计及以我国的司法解释为基础，可以对检察院跨区域环境行政公益诉讼的原告资格作如下规定：检察院有权跨区域提环境行政公益诉讼，诉讼时由各级检察长代表检察机关应诉（检察长确无时间到庭的可以委托其他主要负责人代为参加）。

2.倒置举证责任理由分析

虽然检察院跨区域环境行政公益诉讼，原被告双方都是行政机关，与行政诉讼中举证责任倒置的设立原理不符，但是从实践以及减轻检察院的工作来看这一制度任然有必要。首先从司法实践来看，检察院代表的是广大权利受害或有预期可能受害是广大民众。从其本质来说检察院是广大受害民众的代理人，民众所处的弱势地位转移到了检察院的身上，此时其已不是高高在上的国家权利机关，其有权利在法庭上享受与民众同等的待遇。其次，举证责任倒置可以督促环境行政部门依法行政积极行政，避免本文案例中环保局局长所说的“软执行”。最后，举证责任倒置可以减轻检察机关的工作压力。检察院要对刑事、民事、行政活动进行监督，还要配合公安机关起诉，同时对贪污贿赂案件要进行侦查，其工作压力非常之大。倒置举证责任，检察院只需证明其代表的广大市民有受害的现实危险，或有受害的可能，在审理中应诉即可，这样极大地减轻了检察机关的工作压力，也能增加其进行公益诉讼的积极性。

3.管辖法院的选择分析

检察机关跨区域诉讼的情况主要可以分为两类，一是原被告属于同一个区域，但是有管辖权的法院不在本区域，如本案金沙县检察院与环保局同在金沙县，但是污染问题的不作为由遵义仁怀市检察院审理；二是原被告所属不同行政区划，但是所在行政区划的级别相同，例如同隶属于某一地级市或某一省。如果属于第一种类型，以河流污染为例，本文认为以对河流有管辖权的机关所在地确定管辖法院是明智之举。这样可以避免原被告关于管辖权的争议，也能使得管辖法院秉公审判，不受排污地政府政策的干扰。如果是第二种类型，可以适用原告就被告的原则，由不作为部门所在地的法院管辖，此种管辖的好处是方便被告应诉及督促污染企业改正与执行判决。如果原告认为被告所在地法院不适合管理此案，则可以层报与被告所在地共同的上级人民政府所在地的人大常委会，由改人大常委会讨论确定管辖法院。

（二）三种途径减压

1.采取穷尽救济原则。即使面对日益增多的环境污染问题，检察机关跨区域行使环境行政公诉权的条件和范围也不宜规定得过于宽泛，同时为了防止检察机关受理的申诉过多工作压力增大，可以借鉴日本的诉讼前置程序。①对此，我国可要求公民穷尽救济手段后才能向法院申请跨区域环境行政公益诉讼，而且检察院也只对环境行政主体违法作为或不作为，致使社会公共利益因此受到重大损害或者可能受到重大损害的特定事项来行使。

2.授权环保NGO等社会公益团体。行政诉讼多年来未确立公益诉讼的原因之一可能是处于对原告资格严格限制可以防止滥诉，避免司法资源的浪费以及确保国家机关的权威性的考虑。但长期以来我国老百姓一直处于厌诉状态，“民告官”的诉讼起步晚老百姓更是不想告也不敢告，在这样一种氛围下根本我国目前不会出现滥诉的现象。对于跨区域进行环境行政公益诉讼这一和自身利益不紧密相关的事，民众恐怕更是避之不及。因此，可以授权于环保NGO等社会公益团体，这些团体在与政府机关等进行协商谈判监督等方面较公民个人更有法律知识及时间。

3.进入诉讼程序后可以与原告达成和解。关于原被告和解问题可以参照民事诉讼中的调解，即环境行政机关采取了相应的补救措施，达到了保护环境公益的目的后，原被告可以在法院的主持下双方达成和解。由此可以提高行政效率，节约行政资源和司法资源。本文案例中，检察机关最终撤诉就是因为环保部门积极采取了补救措施，检察机关再诉讼已无实际履行的必要，撤诉后极大地提高了其工作效率也为环检法三方减轻了工作压力。

（三）环境行政公益诉讼的有关诉讼费

检察院跨区域环境行政公益诉讼的目的是为了维护大多数人或不特定多数人乃至整个社会的公共利益，并不是为了维护自身利益。不能因为诉讼费用的负担而打击了检察院及环保NGO等组织维护环境公益的积极性。

1.为了调动检察院人员异地诉讼的积极性，应当提高对外出执法的工作人员的住宿餐饮及车船费补贴标准。当前的补贴标准较低是的法院执行人员都不愿意外出执行，如果检察院异地诉讼的补贴也按照目前的标准将很难调动检察人员的积极性，这一制度的推广也将迎来困境。

2.可以建立一个环境行政公益诉讼的基金。各级财政部门将每年对污染环境的企业的罚款按照10%的比例存入到该基金账户，该资金主要用于对检察院人员异地诉讼的补贴与奖励。同时，对于个人或社会组织进行的异地环境行政公益诉讼的支持。具体做如下安排：首先用作对个人和社会组织异地诉讼的奖励，其次，若败诉则由这项基金支付其诉讼所有的花费，原告则不必因社会公益诉讼的败诉而个人买单。最后，这项基金，应当用作对跨区域环境行政公益诉讼律师、检察机关工作人员、及热爱公益环境诉讼的个人与组织的培训。

五、结语

建立跨区域环境公益行政诉讼制度是弥补传统环境行政机关管理不足的需要，是对公民环境权的保障、是顺应国际环境保护的号召。通过立法赋予检察院原告资格、规范举证责任、明确管辖法院；前置诉讼程序及创新诉讼方式可以减轻检察院的工作压力，明确诉讼费用的支付，来源，并对其进行奖励，有了利于完善这一制度的发展。此外跨区域诉讼时间长花费大，行政机关侵害环境的作为与不作为在任何时候均应受到追究，故跨区域环境行政公益诉讼不应受诉讼时效的限制，跨区域环境行政公益诉讼只有这样规定，才能更有益于环境保护及促进环境行政部门积极作为，从根本上保护好我们唯一是生存环境。

[注释]

①日本法律规定只有居民向监察委员会提起了监察请求后对其采取的措施仍然不服的，才可以居民身份提起诉讼.

[参考文献]

[1]蒋莉，马飞.我国环境行政公益诉讼制度初探[J].理论与改革，2005.05.

[2]林丽.关于环境行政公益诉讼的法律思考[J].河北法学，2007，8，25（8）.

[3]夏云娇，王国飞.国外环境行政公益诉讼相关立法对我国的启示——以美国、日本为例[J].湖北社会科学，2007.4.