中国对外投资的环境风险综述与对策建议

李霞��

摘要

企业“走出去”发展，不仅可以提高我国企业在国际市场的核心竞争力，拓展企业国际发展空间，在全球范围内优化配置资源和生产要素，缓解国内产能过剩，推动产业升级，而且有利于解决贸易顺差不断增加所带来的国际收支不平衡问题，有利于减少与欧美国家的贸易摩擦。作为国家对外开放总体战略的重要组成部分，我国对外投资合作近年来取得跨越式发展，“走出去”的规模和效益不断提升，投资国别和结构呈多元化发展趋势。随着对外投资企业的不断增多，尤其是资源类企业向国际市场的大规模进军，由企业经营开发活动产生的一些环境影响，引起国际社会的广泛关注甚至争议。尽管从商业角度看，经济活动的本质就是承担风险，“走出去”就是驾驭风险的过程，但和平崛起过程中，中国企业面对的国际化风险，在资源竞争加剧、环境压力严峻等背景下，显得“前所未有”。风险集中体现为资金来源国与流向国面临着不同的政治、经济、法律与外交背景，在环境标准、环境管理和环境意识等方面都有所不同，投资行为所引起的环境问题更容易引起投资所在国家、民众甚至国际社会的注意。根据中国对外投资政策与发展现状分析，本文提出了完善对外投资的环境相关法律体系、建立对外投资的环境影响评价制度与绿色信贷体系、加强能力建设与建立中国对外投资环境管理决策支持平台等建议。

关键词对外投资；环境风险；对策建议

中图分类号X196文献标识码A文章编号1002-2104（2015）07-0062-06

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.07.009

在全球化的背景下，外国直接投资（FDl）的流动超过了以往任何一个历史时期，大力吸引外资也成为了发展中国家实现发展的主要方式之一。中国改革开放30年来，流入中国的FDI极大地促进了中国经济的腾飞。近年来，随着我国经济的不断发展，我国对外投资也增长迅速。随着中国对外投资的迅速发展，境外投资所引起的环境问题引起了越来越多的关注。一般来说，海外投资与国内投资在对环境产生影响方面并无实质性的区别。但海外投资的环境影响有着复杂性、敏感性和综合性的特点。集中表现为资金的来源国与流向国面临着不同的政治、经济、法律与外交背景，在环境标准、环境管理和保护意识等都有所不同，投资行为所引起的环境问题更容易引起投资所在国家、人民甚至国际社会的注意[1]。这些问题处理不好，不单会影响投资的可持续性，可能会影响国家间关系，甚至引起国际社会的巨大关注与职责。

近年来中国企业在海外投资过程中，正面临着越来越多的环境风险。一方面，在监督管理不到位的情况下，一些中国企业在国外投资开发过程中出现了对当地环境的污染和破坏；另一方面，部分国家、组织和个人，出于种种原因或考虑，将中国海外投资所造成环境影响没有科学根据地放大、炒作。鉴于此，需要系统对中国海外投资的环境影响进行客观、科学的研究，并进而提出有操作性的应对措施与建议。

1中国对外投资的基本特点与分部特征

1.1中国对外直接投资基本特点

发达国家对外直接投资始于19世纪中期，发展中国家的对外直接投资兴起于20世纪60年代，中国对外直接投资真正起步是从改革开放以后才开始的，具体特点总结如下。

1.1.1起步较晚，发展迅速

据商务部统计，截至2012年底，我国在境外设立对外直接投资企业2.2万家，分布在全球179个国家和地区。2012年我国对外直接投资流量为878.0亿美元，名列全球第3位，发展中国家第一位。2012年我国累计实现非金融类对外直接投资777.3亿美元（流量），对外投资流量再创历史新高。2002-2012年，中国对外直接投资年均增速为41.6%[2]。根据近期商务部的统计数据，2013年，我国境内投资者共对全球156个国家和地区的5 090家境外企业进行了直接投资，累计实现非金融类直接投资901.7亿美元。2014年1到5月份，我国境内投资者共对全球146个国家和地区的2 766家境外企业进行了直接投资，累计实现非金融类对外直接投资308.1亿美元。

截至2013 年底，我国累计非金融类对外直接投资5 257亿美元（存量）。尤其是加入世贸组织后，从2002年到2012年，中国对外直接投资得到快速发展，对外直接投资净额（包括金融类和非金融类）从27亿美元上升到878亿多美元，2013年901.7年亿美元，增长20多倍，年均增长速度41.6%，从世界第26位上升为第3位，发展速度相当可观[3]。

1.1.2总体规模与发达国家或发展中国家存在一定差距

虽然我国对外投资增长迅速，但投资量占世界的比例仍然与中国整个经济在世界中的地位不符。中国对外的直接投资占全球对外直接投资的总量仅仅是1.5%，和外资流入量相差非常悬殊。可以说，同许多发达国家和地区相比，我国对外直接投资的实力还是相当弱的，对外直接投资企业的数量、金额与对外直接投资的累计总额都比较小。

1.1.3投资政策缺乏清晰的境外发展战略路线

我国政府积极推行“走出去”战略，为企业从事境外直接投资活动创造了良好的政策环境，但与发达国家相比，我国企业对外直接投资仍处于初级阶段，从政府而言，目前中国对外投资相关法律的立法工作还不完善，政府的服务支持体系有待进一步建立，提升空间巨大；从企业而言，由于缺乏系统的指引，往往缺乏完整的国际发展战略，投资存在盲目性。

1.2中国对外投资的分布特征

1.2.1我国对外直接投资分布区域广泛

近年来我国对外直接投资分布区域更为广泛，截止2012年底，中国的2.2万多家对外直接投资企业共分布在全球179个国家和地区。

1.2.2投资地区集中度高

中国对外直接投资的地区分布情况并不均衡，其中亚洲和拉丁美洲是存量高度集中的地区。截止2012年，中国在亚洲地区的投资存量占全球总投资数额的68.5%，主要分布在中国香港、新加坡、澳门、哈萨克斯坦、巴基斯坦、蒙古、韩国、缅甸、印度尼西亚、越南、沙特阿拉伯、日本、柬埔寨、老挝、泰国等国家（地区）。对欧盟的直接投资存量369.8亿美元，占7%；大洋洲则为151.1亿美元，占2.8%。对非洲地区的总投资占4.1%当可观[2]。

1.2.3对外直接投资产业分布广泛

从中国企业对外直接投资产业流向分布来看，2003

至2012年中国企业对外直接投资流量的产业变动性较大，主要集中于商务服务业、批发零售业、采矿业、交通运输业和金融业。

截止2012年末，中国对外直接投资存量最多的是租赁和商务服务业，达1 757亿美元，占投资总存量的33%，其次是金融业，为964.5亿美元，占65.2%，对采矿业的投资存量位列第三，占14.1%。

1.2.4主体逐渐由国有企业主导向投资主体多元化方向发展

在“走出去”战略实施之初，境外产业多以国有企业为主。截止2012年，在非金融类存量中，国有企业境外对外直接投资存量占总额的59.8%，有限责任公司位列第二，占26.2%。随着中国改革开放的不断深入，国家逐渐放宽了对外投资政策，对外直接投资主体逐渐由国有企业主导向投资主体多元化方向发展。国有企业占整个投资主体的比重由2003年的43%降至 2012年的9.1% ，而有限责任公司由2003年的22%上升至2012年的62.5%，超过国有企业跃居对外投资主体首位，私营企业则位居对外投资主体的第三位。这表明有限责任公司和民营企业已逐渐发展成为我国对外投资的新生力量，投资主体结构进一步优化当可观[2]。

1.2.5中国各省份对外投资分布不均衡

2012年地方非金融类对外直接投资流量达到1 240.6亿美元，较上年增长4.7%，占全国非金融类存量的28.5%。其中，东部地区970.6亿美元，占78.2%，西部地

区对外投资158.3亿美元，占12.8%，中部地区111.7亿美元，占9%。广东是中国对外直接投资存量最大的省份，其次为上海，以后依次为山东、浙江、江苏、北京、辽宁、湖南、海南、福建等[2]。

2中国与环境保护相关的对外投资法律法规

目前还没有特别针对对外投资环境保护问题进行规定的法律法规，只能在一些相关的对外投资法律法规中有笼统的表述。例如：

商务部在2004年10月1日颁布的《关于境外投资开办企业核准事项的规定》中规定：“国内企业境外投资涉及下列情形的，不予核准，违反国家法律法规和政策的；可能导致中国政府违反所缔结的国际协定的；与东道国或地区的法律法规或风俗相悖的”等等。

商务部和外汇管理局每年都会对境外投资企业进行境外投资联合年检和综合绩效评价。境外投资企业须将《年检报告书》以及境外企业财务报表及审计报告送交地方商务主管部门或中央企业总部和地方外汇管理部门。

名称

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通过时间

关于境外投资开办企业核准事项的规定

“国内企业境外投资涉及下列情形的，不予核准：……违反国家法律法规和政策的；可能导致中国政府违反所缔结的国际协定的；与东道国或地区的法律法规或风俗相悖的；……”。

2004.9.23

对外承包工程管理条例

开展对外承包工程，应当遵守工程项目所在国家或者地区的法律，信守合同，尊重当地的风俗习惯，注重生态环境保护，促进当地经济社会发展。

2008.7.21

中国企业境外可持续森林培育指南

是世界上第一个专门针对本国企业境外从事森林培育活动的管理和技术规范。

《指南》吸纳了国际倡导的可持续发展的先进理念，重视并积极鼓励和支持我国在境外企业采取可持续发展的方式”“保护生物多样性的方式”“促进社区发展的方式”在境外开展森林培育活动。它要求中国企业自觉遵守国际公约，切实从所在国国情出发，规划科学合理的可持续经营方案，并对企业境外人工造林、 生态保护、环境管理、社区发展、森林资源管理等提出了指导性意见。

2007.8.28

对外投资合作国别指南

涉及各国自然资源情况、相关环境法规、环境标准等部分内容。

2010.4

境外投资产业指导政策

对鼓励类境外投资项目， 国家在宏观调控、多双边经贸政策、外交、财政、税收外汇、海关、资源信息、信贷、保险， 以及双多边合作和外事工作等方面， 给予相应政策支持。而对禁止类境外投资项目， 国家不予核准并将采取措施予以制止。

2006.7

《“十二五”利用外资和境外投资规划》（发改外资[2012]2139号）

四、“十二五”利用外资和境外投资的主要政策措施，（四）强化境外投资知道，完善配套促进措施中表述“引导企业在境外依法合规经营，注重环境资源保护，加强境外投资环境影响与风险评估”

2012.9

地方商务部门、中央企业总部以及地方外汇管理部门进行年检打分，最后上报商务部和国家外汇管理局。从《年检报告书》的内容来看，商务部关注的是境外企业状况（创汇、上缴税收、净资产收益率等）、是否开办并正常经营、境外企业运行是否存在重大问题以及是否遵守我国有关境外投资规定情况，对于投资主体环境管理并没有明确提出，而在实际操作中也没有对境外投资企业环境保护起到约束作用。

近些年，政府高度重视建成运行对外投资合作信息服务系统。先后发布了162个国家地区《对外投资合作国别（地区）指南》。还定期发布《中国对外直接投资统计公报》、《国别贸易投资环境报告》、《中国对外投资促进国别报告》和《对外投资合作、对外承包工程国别产业导向目录》及《对外投资合作发展报告》和《对外投资合作国别指南》（2010版），旨在为走出去企业提供信息支持。关于《对外投资合作国别（地区）指南》和《对外投资合作、对外承包工程国别产业导向目录》里面涉及简单的“投资所在国环境管理中央政府部门基本信息和联系方式”，导向目录也支持有关环境友好型产业的发展。

此外，中国政府及相关部门针对对外投资行为出台了一系列的相关政策，引导规范企业对外投资行为。2006年，国务院发布条例，敦促中国企业在海外“注意环境资源保护”和“维持当地社会和人民生计”。2007年，国家林业局和商务部联合发布了《中国企业境外可持续森林培育指南》，开创首个企业境外从事森林培育活动的行业指导规范的先河。然而，这些规范和指南中，虽然对境外企业投资活动中的环境保护有所提及，但仅仅停留在原则和基本要求层面，象征意义远大于实际意义，针对性和可操作性较弱，导致我国企业在对外投资过程中面临着巨大的环境风险。

3中国对外投资的环境管理风险

3.1对企业环境监管不到位

中国对外投资中所引发的国际社会对“中国生态环境热钱”的忧虑有着深刻的国内根源。这种根源在国家政府的层面表现为缺乏相应的对外投资配套的环境法律法规或指导意见，在地方政府和企业表现为片面强调短期经济利益而忽视环境保护，共同表现为对于“走出去”的环境影响问题重视不够、措施不全、约束不力。

同时，发达国家绿色运动起步较早，在成熟的市场经济国家，人们对企业社会责任问题已引起了高度重视[4]。我国企业社会责任意识较为落后，与发达国家存在一定差距，许多企业在履行公司责任方面缺乏自觉能动性，这也为少数国家和国际组织大肆炒作“中国投资引起环境灾害论”提供了口实。

3.2投资地区和行业不平衡，导致局部环境问题突出

根据商务部统计数据，我国企业对外投资目的地相对集中，主要集中在东南亚和拉丁美洲，最近几年，对非洲投资增长迅猛，上述地区多为发展中国家，是中国开展南南合作的主要目的国，多数国家自然资源丰富，同时环境敏感度较高，使中国企业在当地投资活动承担着较高的风险性。在发展中国家投资的早期，我国对外投资企业对当地经济增长做出了突出的贡献，然而，经济发展与环境保护是传统社会发展模式中的一对固有矛盾，我国对各国直接投资的增加，在促进当地经济发展的同时，也增大了当地对相关资源的开发，增加了废水及废料的排放，产生了负面的环境作用。随着投资规模的不断增大，当地群众的环境意识也不断觉醒，环境法律法规不断完善，导致中国在发展中国家投资的环境阻力也越来越大。

同时，中国对外投资的行业分布也较不均衡，主要集中在采矿、建筑、木材和基础设施建设等行业。随着中国经济的不断发展，在政府“走出去”政策的不断鼓励下，中国公司积极地在世界各地采购木材、矿产、石油和天然气等自然资源[5]。近些年，采矿业等资源寻求性投资比重更是呈现日益上升的趋势，使中国企业的经济活动常常饱受“环境威胁论”的指责。

从结构效应分析，若投资于环境资源密集产业，必会带来比较严重的环境问题，所以，我国当前的投资结构也注定对外投资过程中不可避免的对当地环境产生负面影响[6]。

在技术效应上，我国大型企业确实为一些不发达地区带去先进技术，有效提高了资源利用率及帮助当地环保技术提升。但是我国不少中小型企业在对外经济活动过程中，常常采用原始方法，有的企业几乎不处理废水、废物，对当地环境造成极坏影响。例如中国企业在缅甸采矿绝大多数时候没有采取相应的环保措施，有的企业没有建设拦截尾矿水的大坝，有的地方矿采完后，根本没有进行回填，甚至连洞口都不封堵；采矿时被破坏的植被，也没有进行恢复性植树造林。“局部破坏带来的是长期影响”，目前缅甸一些少数民族特区政府已不愿意让中国企业去开矿，这也是我国中小企业赴外直接投资矿业造成的主要负面影响，它们为了追逐最大利润，不顾当地生态环境，降低自己的环保标准，造成不良的国际影响。

3.3对外投资企业对环境保护投入严重不足

我国对外直接投资的规模较小表现在两个方面：一方面是投资主体规模较小，一般以中小型企业为主；另一方面是投资的资金量较小。目前，我国的境外企业除了海尔、华为等少数大企业外，多数跨国经营企业投资规模过小，绝大多数的投资规模仅为几百万、几十万，远远低于世界平均水平，大大低于发达国家600万美元的水平，也低于发展中国家450万美元的水平[7-8]。相比大企业而言，中小企业对环境保护的投入额度不够，往往也没有经济实力购买昂贵的环保设备，在环境监管中，个别企业甚至弄虚作假，加大了环境管理的难度。

4推动对外投资环境管理的有关建议

中国目前应借鉴发达国家对外环境投资经验，识别我国在对外投资中面临的主要环境问题和促进对外投资环境管理的主要发展方向，通过逐渐完善对外投资的环境相关法律体系、建立对外投资的环境影响评价与绿色信贷制度、增强能力建设与可持续投资意识以及相应的管理服务体系等方面全面推动中国对外环境投资的发展。

4.1逐渐完善对外投资的环境相关法律体系

目前，我国对外投资法律法规门类残缺不全，且出自多个部门，对外投资法中，涉及环境保护相关的条文条例更是少之又少，导致我国企业在境外投资的环境行为基本不受我国法律约束，这已成为影响我国境外投资健康有序发展的一大制约因素。建议应在借鉴发达国家立法经验基础上，逐步建立符合国际规范和世界其他国家通用做法的涉外投资环境法律法规体系，以《对外投资管理办法》为基础，补充完善与企业投资环境行为相关的细节，并颁布配套的执行细则，为企业提供国际环境政策法规指导，约束其在对外投资中的环境行为。

4.2建立对外投资的环境影响评价与绿色信贷制度

我国对外投资项目的环境影响评价或相关监管制度基本缺失，要真正展示我国负责任国家形象，需要逐步建立针对对外投资企业的环境影响评估体系，以及相应的环评实施和监管体系，做到项目执行前预评估，建成后后评估的评估系统，并使之制度化。

促进制度化管理手段创新，引进绿色信贷理念。国际社会对我国的银行对外投资和贷款的项目颇多关注，甚至批评中国银行对外投资不考虑环境影响。鉴于此，我国政府应充分引导，完善现有的《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，适度加入非强制执行的对外经济合作项目的绿色信贷内容。

4.3积极开展环境培训，培养高素质的跨国环境管理人才

针对企业投资过程中，环境信息不透明，缺乏国际经营过程中的环境管理人才的现状，建议尽快将对企业的环境培训纳入现有培训体系。进一步发挥国内外高校、行业协会和中介组织的作用，通过政府资助和企业自我培养相结合的形式，打造精品培训课程，造就一批通晓国际经济运行规则、熟悉当地环境法律法规、具备先进环境管理理念和意识的复合型环境管理人才。

4.4搭建对外投资绿色信息平台，提高“走出去”企业环境管理能力和效率

当前，我国企业开展对外投资尚处于初级阶段，和国内投资相比，对外投资最大的障碍之一便是信息的分割和屏蔽，这使得国内企业“走出去”过程充满着变数。除了传统的资本、设备、市场等传统领域，环境等非传统领域的信息不畅导致投资失败的例子日渐增多，已引起了中国政府和企业的高度重视。政府应积极尝试搭建绿色资源信息平台，通过提供投资目的地国家或地区环境标准、绿色技术、环境管理经验等相关资料，建立绿色管理数据库、知识库及信息系统，实现信息共享，为企业在海外经济活动绿化打下基础。

4.5对外投资政策服务支持平台建设

系统整合海外不同地区的资源，建立集数据处理、数据分析、数据可视化综合管理为一体的中国对外投资环境管理决策支持平台。针对目前中国企业在对外投资过程中环境信息分割和屏蔽的现状，对投资对象地区环境、投资及污染防治的相关信息进行研究；总结和汇集好的实践经验及案例，以服务政府及企业决策为主要目的，作为决策支持平台的内容之一，对中国对外投资的可持续发展提供环境信息支持。

（编辑：于杰）

参考文献（References）

[1]联合国贸发会议世界投资报告[R]，联合国贸发会议，1990-2001.[World Investment Report of United Nations Conference on Trade and Development [R]， UNCTAD， 1990-2001.]

[2]中国商务部. 2013年度中国对外直接投资统计公报[R].2013.[Ministry of Commerce of China.2013 Chinas ODI Statistics Report [R]. 2013.]

[3]中国商务部.2012年度中国对外直接投资统计公报[R]. 2012. [Ministry of Commerce of China.2012 Chinas ODI Statistics Report[R] .2012.]

[4]World Bank. 2013 Doing Business Report[R/OL]. http： //chinese.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/economycharacteristics.

[5]Barlow J. Innovation and Learning in Complex Offshore Construction Projects[J]. Research Policy， 2000，29（7-8）： 973-89.

[6]Bazjanac V. Virtual Building Environments （VBE） ： Applying Information [R].2006.

[7]EY/Boston College Center for Corporate Citizenship. The Value of Sustainability Reporting[R].2012.

[8]KPMG. The KPMG Survey of Corporate Responsibility Reporting[R]. 2013.