推进政府数据开放的思路与策略

◎文/陶希东

随着互联网、移动互联网、云计算等现代科技的发展，人类社会已经进入了数字化的大数据时代，这将对政治、经济、社会和文化等多个领域产生重大而深远的影响。数字化治理能力，即将成为提升国家治理能力现代化的关键因素。实践充分表明，依法全面开放政府数据，是一个国家或城市在大数据时代提升治理能力的基础和保障。今年8月31日国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》（简称《纲要》），提出加强顶层设计和统筹协调，大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合等要求，这表明我国的大数据治理进入一个崭新的发展阶段。其中，开放政府数据是大数据治理的基础和前提。笔者在充分借鉴西方发达国家相关经验的基础上，对国家加快政府数据开放工作面临的主要问题进行了分析，并提出相关对策和建议，旨在为国家和地方政府决策提供理论参考。

政府数据开放的重大价值与意义

信息技术与经济社会的交汇融合，引发了数据迅猛增长，数据已成为国家基础性战略资源。所谓政府数据开放是指政府依法将拥有的非涉密信息、数据资源向社会全面公开，供任何数据使用者免费下载、使用的政治行为与社会互动过程。政府数据开放是大数据时代一项具有创新性的治理变革和巨大生产力，具有政治、经济、社会等多重价值和重大意义。

1.政治价值

具体而言，有三方面作用：一是政府数据开放有助于加快透明政府、开放政府的建设进程，全面提升政府的公信力。二是推动政府体制革新，促进管理型政府向公共服务型政府转变。三是政府数据开放，有助于提升国家的腐败防治水平。政府数据开放，可以让社会各界充分了解公权力的具体运作，强化了社会监督，有效防治腐败行为的发生，可见，数据开放是国家治理腐败的重要利器。

2.经济价值

在大数据时代，数据和信息既是国家的战略资源，也是重要的经济创新资源。从这个意义上说，政府数据开放对经济的创新发展具有两大意义：一是营造创新创造的社会氛围和条件，激发社会万众创新的活力。政府数据开放，将会引发社会个体和企业的关注，进而促发各种创新创意的火花，据称，美国纽约政府开放数据以后，已经促成了专门开发利用政府数据的几十个创新团队。二是直接促进大数据产业的发展，助推经济转型。如以政府数据开放的先行者美国为例，通过数据开放，2013年美国在政府管理、医疗服务、零售业、制造业、位置服务、社交网络和电子商务七个重点领域产生的潜在价值已经达到了2万亿美元。

3.社会价值

一是提升社会公共服务能力和社会服务效率。实现政府数据开放，能够推动政府信息之间的链接与共享以及政府部门纵横关系的协同，进而降低政府运营成本，提升公共服务效率和质量。二是有助于政府充分掌握社会经济运行的内在规律，及时获取社会事件之间的内在联系，为国家决策、问题处置提供科学依据，提升社会治理的精准程度。如美国通过犯罪数据和交通事故数据的整合发现，违法犯罪与交通事故的时间与地带高度重合，进而将各自为政的治理方式转变为联合治理，收到了十分显著的效果。三是有效防范社会风险的发生。利用大数据的开放与跟踪研判，构建快速有效的社会应急策略，降低社会风险程度。

西方国家政府数据开放的基本经验

面对互联网、移动互联网、物联网、云计算等现代信息技术的蓬勃发展以及大数据带来的挑战，近年来，发达国家和一些发展中国家，从战略高度出发，纷纷部署大数据发展战略，并着力推动政府数据开放与透明，取得了较为明显的治理效果。根据《开放数据晴雨表：2013年开放数据全球报告》，就全球范围来看，美洲地区和欧洲地区处于数据开放第一梯队，亚太地区处于第二梯队，中东、中亚和非洲地区处于第三梯队。笔者认为，西方国家的政府数据开放，主要有三个可资借鉴的经验。

1.立法为先，为政府数据开放提供法律保障

政府数据开放是非常正式的政治行为，需要具备强有力的法律依据，依法保障政府开放数据的合法性以及公众对数据免费获取的使用权，是开放数据的第一步。如美国自2009年以来相继颁布了《开放政府指令》、《数字政府战略》（2012）、《政府信息公开和机器可读行政命令》（2013）、《开放政府合作伙伴——美国第二次开放政府国家行动方案》（2013）等法律体系，要求政府部门必须向社会开放教育、健康、财政和农业等关键领域的数据，让民众可随时随地利用相关设备获取高质量的政府数字信息和服务。需要指出的是，除了强调单个国家的依法开放外，近年来，政府数据开放开始出现全球联盟化、组织化和规范化的新趋势，如2011年9月20日，巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国和美国等八个国家联合签署《开放数据声明》，成立开放政府合作伙伴（OGP，Open Government Partnership），2013年6月，八国集团签署了《开放数据宪章》，明确了数据开放的进度表和具体目标。目前，全球已有63个国家加入开放政府合作伙伴。

英英白云 于怀/摄

2.构筑统一的数据开放平台，整合并链接开放多部门数据资源

在法律保障的基础上，通过搭建独立的数据开放平台或网站，将分布于多个部门中的数据信息，统一向社会免费开放，是西方国家数据开放的通常做法。如美国有统一的数据门户网站——data.gov，它也是全球最早的国家政府数据开放网站，从本质上看，该网站是一个全面链接政府相关部门的数据索引库，实体数据由政府各个部门保存和维护，但规定用户从索引的链接跳跃到实体的数据，点击鼠标的次数不能超过三下，保证数据获取的便捷性。目前，该网站整合了1279个政府部门、236个民间组织和103个移动网络媒介的数据资源，共开放了88137个数据集，349个应用程序，140个移动应用。英国有数据开放门户网站——data.gov.uk，共开放了13670个公开的数据集以及4170个非公开的数据集。澳大利亚通过政府2.0计划，运行data.gov.au网站提供政府数据的公众访问通道。新加坡政府建立门户网站data.gov.sg，向公众开放从50个部门和机构搜集的包含超过5000个数据集的政府公共数据访问通道。

3.鼓励民间参与数据创新应用，创造数据开放的最大价值

政府数据开放的最大价值在于数据的广泛应用，旨在研制或创造出新的数据产品或公共数字服务，如果政府开放的数据不能被利用，也就意味开放数据没有意义。因此，西方发达国家在推进政府数据开放的进程中，始终关注民众的参与和感受，最大程度地鼓励民众和社会力量参与到政府数据开放体系之中，对此，采取的主要方式有，在数据平台设置公民互动交流场所、鼓励民众对开放数据进行反馈、开展数据应用竞赛活动以及引导数据企业或团队开发数据应用软件等，从而提高政府开放数据的质量，发挥数据的最大社会效益。

我国政府数据开放的瓶颈与挑战

近年来，我国政府高度重视数据开放工作，《纲要》的颁布，表明对政府数据开放作出了战略部署和方案设计，计划在2018年全面建立统一规范的数据开放平台，全面提升政府治理的透明化，提升治理能力现代化水平。实际上，早在2011年，上海、北京等地就率先进行了政府数据开放的相关试验，取得了一定的成效，但深度的数据开放依然存在着一些需要破解的问题和挑战。

1.数据开放缺乏法律依据和法律保障

数据开放是政府在新时期有效应对治理需求而采取的一项依法行政行为，必须具有严格的法律规定，依法明确政府开放数据的权责、开放数据的类型以及拒绝开放应承担的责任等，促使数据开放成为一种具有强约束力的规定行为。当前，由于正处于试点阶段，还没有形成一套保障数据开放的法律法规体系，尽管国家层面制定出台了《纲要》，但其中的有些规定依然比较笼统和原则，尚未对数据开放的诸多细节作出具有可操作性的硬性规定，这给政府数据开放工作提供了一定的弹性和余地。正是因为数据开放专门法律的缺失，在一定程度上，延缓了政府数据开放的进程和效果。

2.缺乏全国统一的政府数据开放平台

在全国层面，尚未建立政府数据开放的统一网站或平台，无法实现政府纵向数据和横向数据的整合集成，数据依然呈现碎片化的分布格局。一些地方已经建立了数据开放平台，但大多数数据面临着规模小、标准不统一和缺乏更新等问题，导致数据的开发利用价值欠佳。

3.受到体制、政策和人才的限制

在科层制治理体系下，分部门专业化治理是我国行政管理的一贯做法和常态，由于缺乏一套行之有效的跨部门治理新体制，使得现有的各种数据分布在不同部门内部，总体上呈现数据割据、信息孤岛的状态，给数据开放带来诸多体制上的限制和阻碍，这是当前真正制约数据开放、数据共享的深层次原因。除此之外，由于缺乏数据开放的配套性政策支持，特别是缺乏确保信息安全的政策支持，增加了数据开放的不确定性和安全风险。同时，政府内部数据专业人才的缺乏，也制约着数据开放工作的有效推进。

推动我国政府数据开放的思路与策略

当今社会，大数据正在改变和重塑着政府的治理生态，并成为推动政府治理方式变革的主导力量之一，而数据开放是实现数据共享、智慧治理的基础所在和第一道门槛。因此，理清思路，采取举措，加快政府数据开放，是我国利用大数据推动治理方式变革，提升治理能力现代化的战略选择。为此，提出如下思路和建议：

1.数据开放的基本思路

（1）法制先行。首先要通过数据开放的立法工作，从根本上解决“凭什么开放、开放什么”的法律依据问题，建立起数据开放的规范，全面保障政府数据开放的合法性、合理性，全面打消个别政府不敢开放数据的顾虑和担忧，同时明确政府部门拒绝开放的法律责任。

（2）标准统一。数据开放的最大价值在于数据的开发利用，而为了提高利用率，明确政府开放数据的统一标准格式，显得尤为重要。这就要求政府开放的数据，要从用户使用的角度出发，避免设置数据格式不可机读、不可编辑和不可下载的诸多限制，为用户机器读取、编辑和二次开发利用提供最大的便利。

（3）民生服务为先。在解决了开放依据和数据格式的基础上，要明确“开放什么数据”的问题，对此，应该坚持问题导向、满足民生服务需求导向的原则，最先开放教育、医疗、社保、交通、就业和环保等涉及民生服务的数据，在确保广大民众知情权的基础上，引导广大数据企业和创业团队积极开发民生服务应用软件，让企业或开发者帮助政府协同解决诸多民生治理中面临的难题，提高政府的公共服务能力。

2.推动政府数据开放的具体举措

（1）制订完善的数据开放的法律法规体系。尽快制订《中国数据开放法》、《政府数据安全法》、《政府数据开发使用法》等配套性的法律法规，依法明确数据开放的责任主体、权限职责、法律责任等事项，确保政府数据开放的合法性、规范性和安全性，为政府数据开放保驾护航。

（2）构筑不同层级的政府数据开放统一平台。即在中央、省市和区县等不同层级，分别构筑统一的数据开放门户网站或平台，逐步整合集成国家级、省市级和区县级的多部门数据，满足多元化、多层次的数据应用需求，发挥政府数据开放的整体效应。

（3）建立健全政府大数据管理体系。数据开放是一项专业性很强的工作，对政府传统的机构设置、人才结构、专业能力和治理流程都会提出新的要求，这就需要政府根据数据开放和大数据治理的要求，加强加大数据专业人才引进、合理调整机构设置、强化政府数据管理以及开展服务需求者调查等系列工作，全面提高政府的数据治理能力。

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