法院有权对“红头文件”说“不”

杨涛

“民告官”案件如何破解“立案难、审理难、执行难”等突出难题？4月27日，最高人民法院对外发布《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》，针对新修改的《行政诉讼法》增设制度作出细化规定，涉及立案登记制、起诉期限、行政机关负责人出庭应诉等十方面内容。依照新规，法院可在判决理由中阐明规范性文件的合法性，还可向制定机关提出处理建议，并可抄送制定机关的同级人民政府或上一级行政机关。（《北京青年报》4月28日）

虽然在理论上讲，法院具有监督政府的职责，但是，历来政府往往对法院“指手画脚”，法院却很难监督政府。《行政诉讼法》的颁布，虽然为法院监督政府迈进了一步，但是，这种监督也只能针对政府的具体行政行为，却并不能对“红头文件”说三道四。《行政诉讼法》的修正和最高法院的司法解释的出台，为法院在监督政府上更进一步，必将推进“法治政府”向前踏步。

以往，按照《行政诉讼法》的规定，法院仅仅只能对政府的具体行政行为是否合法进行审查，但是，对于“红头文件”却是望洋兴叹，原有的《行政诉讼法》规定“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不可诉。但是，对于公众而言，对他们权益伤害最大的恐怕就在于那些行政法规和规章之下的“红头文件”，一些“红头文件”在法律上并没有地位，但却是地方政府最普通使用的形式。举凡征地拆迁、招商引资等等，地方政府和政府部门经常发布“红头文件”，这些“红头文件”不仅侵害公众的利益，制定程序也随意，往往与法律、法规违背。然而，对于地方政府和政府部门而言，这种“红头文件”使用最为上手，也最为有效，许多违法的行政行为，只要披上“红头文件”，就能畅通无阻。

但是，如果任由地方政府以“红头文件”来掩饰违法的行政行为，对法治是一种重大伤害。其一，这种违法的“红头文件”比单个行政行为对公民的权益侵害更大，因为它适用范围更广，涉及的人数更多：其二，这种违法“红头文件”公然地伤害公众的利益，对于政府公信力损害也更大：其三，任由违法的“红头文件”横行，就无法将权力关进笼子里，法治政府建设就遥遥无期。

《行政诉讼法》的修正在解决违法的“红头文件”上着力不少，法律规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。此次司法解释，对此进一步进行了阐明，“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。”如此，地方政府的违法行政行为披着“红头文件”的盖头，也还是能被法院所识别，违法的行政行为不能再在“红头文件”下肆无忌惮了。

不仅如此，司法解释还规定了法院在清理“红头文件”上要积极有为。解释规定，作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。如此，违法的“红头文件”就不能再祸害其他公民。而且，通过法院的提醒与监督，政府将会更加注重自身“红头文件”的合法性，从而起到将权力关进制度笼子里的作用，为法治政府的加快建设打下扎实的基础。

当然，罗马不是一天能建成的。要推进法治政府，今后包括地方性法规和政府规章都应当纳入司法审查之中，并且要给法院更大的权威，让法院面对政府的各种违法行为时敢于说“不”。