基于AHP模型的政策性农村住房灾害保险政策评估研究

聂鑫 缪文慧 肖婷 黄乐 张银岭

摘要：通过实地调查研究获取第一手数据，运用AHP层次分析法，从社会、经济及政治角度全面分析政策执行效果。研究结果显示，农房政策性灾害保险实施后，政策的总体效应增幅突出，政策的积极效益显著。

关键词：政策性；农村住房灾害保险；政策评估；绩效研究；AHP

中图分类号：F840.32 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2015）11-2805-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.11.063

Research on the Policy-Related Rural Housing Disaster Insurance Based on AHP Model

NIE Xin1，MIAO Wen-hui1，XIAO Ting1，HUANG Le2，ZHANG Yin-ling3

（ 1. College of Public Administration， Guangxi University， Nanning 530004， China； 2. Department of Land Resource Guangxi Mech.&Elec.Industry School， Nanning 530023， China； 3.Department of Science and Technology， Hubei Academy of Agricultural Sciences， Wuhan 430064， China）

Abstract：By getting first-hand data through field research， using analytical hierarchy process method， the article take a comprehensive analysis on the effect of policy implementation from the social， economic and political point of view. The results showed that there were overall effect of the increase in outstanding policies and significant positive benefits of the policy after the implementation of rural housing disaster insurance policy.

Key words： policy-related； rural housing disaster insurance； policy evaluation； performance studies； AHP

公共政策的绩效评估（Performance evaluation）是一种根据适当标准和程序，运用科学的技术和方法对政策实施效果进行综合评价的政治行为，目的在于取得相关方面的信息，为公共政策的继续、修正、终止以及重新制定提供重要依据[1，2]。随着各国政府行政改革的推进以及公共政策影响力的逐渐增强，公共政策绩效评估的重要性也日益突显。“农村住房（简称农房）政策性灾害保险政策”作为针对广西农村保险工作全面开展的先行政策，在基层实施情况如何？与之前实施的政策相比有多少改进？在实施过程中还存在哪些问题？这是在后续完善农房保险政策以及推进农村地区其他政策性保险所必须取得的认知。本研究根据理论基础设计并构建农房政策性保险绩效评估体系，选择合适的评估量化方法，根据对6个典型地区农户、基层社区调研和自治区县级民政干部调查问卷所获取的数据统计分析，对农房政策性灾害保险的政策绩效状态进行评估。最后，对相关研究结果进行分析和评价，提出政策建议。

1 评估模型的构建

根据公共政策评估的目的设置，界定对应评估指标体系所必须遵循的若干重要原则[3，4]：容设置的系统性原则、指标层构建的层次性原则、指标反应的分类性原则、指标获取的可操作性原则、指标的导向性原则。在确定了以上原则后，下一步将参考已有政策绩效评估指标体系建立的成果和其他区域的经验，进行实际指标的选取和指标体系的构建。借鉴层次分析法的思路[5，6]，将总体目标划分3个方面的准则层（次一级指标层），即经济效应、社会效应以及政治效应。

1.1 经济效应指标（B1）

经济效应指标是反应公共政策绩效最重要和直接的指标之一，但如何选取经济指标以及从哪些方面来分析指标是本研究的重点和难点，本研究选取以下4个指标。

农房倒塌重建款的绝对数额（C11）：农房倒塌重建款的绝对数额多少能够直接且明显地反应政策改进的程度，较多的重建款补偿标准可以让农民在较大损失面前得到更多资源帮扶。

重建款拨付速度（C12）：在灾害发生后，重建款能够越快拨付到灾民手中，越能及时让灾民重建家园，减少灾害带来的后续影响。

资金利用的效率程度（C13）：基层公务人员的人力资源缺乏的现状，使得在以往救灾过程中（尤其是大灾、重灾之年）使得大量统计工作由村级组织完成（由于数量大、区域广、时间紧，民政监督部门往往难以一一实地核实），造成了部分村级干部对于因灾倒房危房事件的虚报、谎报。在引入第三方保险公司后，由于其需要实地定灾核实（拍照定级等），无疑可以制约虚报、谎报事件的发生，提高资金的使用效率。

完善灾害支付体系（C14）：在应对灾害尤其是巨大自然灾害面前，运用多渠道的力量进行灾害重建支付工作，合理分担政府的支付风险是重要且必要的。政策性灾害保险，运用“风险联营”的机制，实现了风险承担主体的多元化，在政府财政困难、重建资金尚未到位或是拨付额度不足的情况下，通过预付保险金和保险金赔付为救灾提供了一条稳定、可靠的资金保障措施。资金的数量、拨付的速度、资金的使用效率以及整个支付体系的建立构成了较为完整的经济效应指标体系。

1.2 社会效应指标（B2）

在现代政府的行政决策中，认真考虑政策的社会效应是一个必不可少的环节。对于社会效应指标的选取需要考虑这些指标实现的程度和范围，政策对社会的影响程度是否有利于社会生产的发展，是否体现了相关利益群体的满意程度等等。本研究选取以下5个指标。

农房灾害性保险政策覆盖程度（C21）：广大农村一直是经济发展较为落后、个人抵抗灾害能力较弱的地区。在这个区域内实施公共政策，其保障的覆盖程度越高，对于抗灾的保障力度也就越大，社会效应更为明显。

强化居民心理抗灾能力（C22）：保险作为抵抗风险的重要手段，其主要作用就是通过购买保险把自己的风险转移给保险公司，提高民众在遇到风险后的心理安全感，提升居民抵抗风险的能力。

居民购买保险意识（C23）：由于农民在经济基础和社会阶层中长期处于弱势地位，推行灾害保险政策是我国政府在预防和应对自然灾害发生时的一项重要政策转型。西方发达国家和地区的农民，将购买保险作为防范和抵御潜在自然灾害、消除风险的重要手段。因此，提高农民保险意识是今后工作的重点之一。

农民对于实施政策的满意程度（C24）：农民作为农房政策性保险的直接作用对象和最大的相关利益群体，其对于政策的满意程度，极大地关系到此项政策的实施效果。农民对于政策认可，可以促进后续相关政策的实施。若农民对于政策不认可，也需要找出政策存在的问题，提出改进的方案。

政府基层部门对于政策满意程度（C25）：作为政策的主要参与执行者之一，政府基层处于政策实施的最前沿，对于此项政策的实施过程全程参与，并且接受多方参与者的信息回馈，是政策的执行中心。因此，政府基层相关部门的满意程度，其认为政策是否可行以及可行程度如何将影响其对于政策的执行力度和实施的社会效果。

1.3 政治效应指标（B3）

由于经济的快速发展，社会矛盾的积累日趋明显，这就要求在制定政策时，更加重视对于政治效应的影响。本研究在设计相关指标时，根据政策执行的实际过程，强调从政策实施过程中的公平公正、信息的透明性来判定政策的政治效应，选取以下3个指标。

资源分配的公平程度（C31）：公平性是政府提倡、也是公众关注的重点。

信息的透明程度（C32）：信息不对称是产生寻租、设租行为的重要原因之一。因此，信息在政策执行过程中，在利益相关群体中传递的越准确、越透明，政府所取得的政策公信力越高。

操作规范的程度（C33）：在新的博弈格局中，采用了“政府引导、企业运营”的管理模式，形成政策行为主体多元化的格局，相关政策制定更为规范和科学，实际操作中也更加规范。

2 实证调研与数据处理运算

2.1 实证调研

根据政策涉及的相关利益群体，本研究的调查对象为农民、农村集体干部、政府相关部门干部，并结合深度访谈的方法与保险投保公司、咨询公司进行信息沟通。根据全区主要灾害地理空间分布以及经济发展情况，选取合浦、大新、全州、苍梧、融水、凌云6个典型灾害地区的12个社区开展实际调研活动，取得农户问卷1 200份、社区问卷12份（由村支书或者村长回答）、县级民政系统副局级干部调查问卷75份。将获取到的数据输入模型中进行相关数据的运算。

2.2 数据处理运算

根据理论分析和实际操作情况可知，不同的指标在整个评价体系中起到的作用是存在差异的。因此，还需要对输入的数据进行量化处理。例如，C12拨款速度为客观时间，但其单位也需根据实际情况将绝对数额转换为0～100的比例。C21政策覆盖程度为客观数据，根据覆盖率转换为0～100数据，100为全覆盖。在构建了评估体系后，选择合适的计量模型。通过比对分析目前国内较主流的评价方法后，选择了层次分析法（Analytic hierarchy process，AHP）作为本研究的主要方法[7，8]。根据问卷调查情况，确定每个指标之间的权重比值。将调查问卷的数据（包括多名专家以及利益相关者认知数据）代入MATLAB7.0中进行矩阵计算，得到经济效益、社会效益以及政治效益的权重比值为0.400∶0.333∶0.267。同理计算准则层B1，B2，B3的权重比分别为：

C11∶C12∶C13∶C14=0.333∶0.267∶0.200∶0.200

C21∶C22∶C23∶C24∶C25=0.230∶0.150∶0.160∶0.250∶0.210

C31∶C32∶C33∶=0.300∶0.330∶0.367

模糊层次法可以定量地计算出对于总政策而言各个指标层的相对重要程度，但是并不能计算政策总体的综合数值。因此，需要参考主观评价法和客观数值两个部分的数据，辅以权重指标进行进一步计算。在总体绩效指标最终运算部分，根据民政部门、保险公司以及实证调研得到的相关数据，运用层次评估法对政策实施前后的总体绩效进行了评估（表1）。

3 实证结果分析

3.1 政策实施后的经济效益增幅显著

从总体指标上看，农房政策性灾害保险的经济效益十分显著。这一指标在政策执行前后出现较为明显的增加，与前期执行政策相比，政策效应的增幅达到33.78%。造成这种结果的原因，可以结合以下经济指标中4个底层指标进行解释。

农房倒塌款绝对数额：灾后农民在住房倒塌的重建环节中，面临的最大问题就是重建资金的来源问题，补偿款绝对数额是一个客观且重要的政策信号。相较于其他指标，补偿款数额的权重在所有指标中占据最重要的作用，综合权重值达到0.13，且评分从政策执行前的1.33分增至4.27分。补偿款数额最大值达到16 000元，虽距完全重建还有较大差距，但较政策执行前有着跨越式的增长，增长幅度近221%。

重建款拨付速度：从实际情况来看，保险公司规定“在出现报险后须在3个工作日内迅速调度出险地分支机构的理赔人员赴事故现场查勘定损”，“查勘定损工作完成后，在无争议的情况下，人保财险县（市、区）支公司应在10日内将赔款支付给县级民政部门”，相比政府部门财政转移支付的复杂繁琐，保险资金拨付周期极大缩短，指标评分直接反应政策执行前为5.33分，政策执行后为9.60分，评分提高80.1%。

资金利用效率：指标的权重处于中间位置，用于反映在财政或其他来源的重建资金下拨后的使用过程中，是否将资金下拨到需要的人和地区。量化指标反映，资金利用效率从5.60分提高到7.20分，效率提高28.5%。说明新政策实施后，下拨资金的利用效率进一步提高，有限的政府公共资金可以服务更多的区域和人员，得到更大的效益。

完善灾害支付体系：农房政策性灾害保险实现了市场力量的引入，将保险公司的市场运作与政府政策性救助结合起来。政策执行前后的支付体系评分对比显示，政策实施前为5.28分，实施后为7.60分，同比增长43.94%，支付体系的完整性、系统性进一步增强。

3.2 政策实施后的社会效益稳步提高

政策实施的社会效应是公共政策评估中必须正视的外部效应。前述研究表明，社会效应评分由统保前21.61分增加到28.91分，相对指标增幅33.78%，有着较为明显的正的社会效应改进。

政策覆盖程度：农房政策性灾害保险政策是针对农村地区农户因灾损毁的住房实行统一保险的政策。较过去实施政策，其包涵所有的农村地区和农村在籍人口，实现了100%的覆盖，消灭了政策实施的死角。因此，政策覆盖率的细分指标评分从2.68分升至7.67分，指标增长幅度达186.19%。这也是社会效应影响中最为突出和重要的部分。

居民心理抵抗灾害的能力：保险作为一种将突发灾害通过科学原则平稳分担的工具，虽然不能阻止自然灾害发生，但是通过事前的预防措施可以提高居民的抗灾心理能力。对调查数据进行统计分析证明，在保险政策实施后，居民对于住房受损的心理承受能力由3.00分提高到3.95分，提高近30%，保险对于心理抵抗能力的提高作用明显。

居民购买保险意识：在我国，居民尤其是农村居民为应对不确定性风险而购买保险的意愿较低。调查数据证明，农村居民在明确购买保险所带来的风险补偿优势后，自发购买保险的意愿极大增强，反映在量化指标中由4.08分上升至4.80分，提升17.6%。虽较其他指标数据增幅不显著，但带动趋势和效应明显。

农民政策满意度：农民作为政策实施的主要作用对象，其对于政策满意的程度与政策实施效果呈明显正相关关系。研究表明，农民对于过去政策的满意程度较高，对现有政策虽然评分更高但增长不明显，仅提升1个百分点。

基层政府政策满意度：相对于农民满意度增幅较少，基层政府对于新政策持欢迎态度。针对灾后住房重建问题，农房灾害保险政策在实施中加入了保险公司这个新生力量，减少了基层工作压力，扩大了政策的正向效应，得到了基层政府特别是民政部门的肯定，满意度评分由5.60分提高到6.16分，政策满意度相比提高了10个百分点。

3.3 政策实施后的政治效益逐步凸显

将保险引入农房灾后重建工作中，一方面是开拓新的救灾资金来源，另一方面由于引入了新的利益主体，政策实施的过程和利益格局发生变化。将过去政策执行中存在的操作不规范、分配不公平以及暗箱操作纳入市场监督机制的范畴中，提高了政府的政治公信力，树立了政府的形象。

资源分配的公平程度：在以往的政策执行中，政府承担着多种环节的多种角色。虽然在政府执行环节中约束严格，但是由于救灾涉及区域面广，帮扶群众数量多，而具体操作人员素质参差不齐，以权谋私的现象时有发生。资源分配的公平程度相对于政策实施前的6.40分提高到7.60分，提高18.75%。在引入保险公司这一利益群体后，由于支付金额来源于保险公司，其补偿资金分配的前提是市场化的合同契约与实地勘察的结论，双重监理的结果提高了资源分配的公平程度。

信息的透明度：寻租行为的发生很大程度上来源于信息公开的不透明性。保险公司在进行定损赔付的过程中，公开灾情审核流程、审核名单、支付结果等信息，让灾民及时了解并快速反馈分配的效果，避免了灾民由于对政策的不理解而滋生的不满情绪。调查分析的结果表明，由于保险公司介入，信息公开程度提高18.71%，政策政治效益明显。

操作的规范程度：保险公司作为风险管理领域的专业组织，其自身有着一套严格控制风险的规范流程和预防机制，不仅反映在灾后的经济补偿和救灾过程中，更重要的是保险公司在预防灾害发生之前的各种全面、专业的备灾、防灾、减灾和降低脆弱性方面的系统工作。这些工作是以往单一政策实施管理所缺失的地方。从表1可以看到，操作规范程度的权重在政治效应中发挥作用最大，在整个评估体系中仅次于直接经济效益中的补偿数额和补偿资金下拨周期。评分也从7.82分增至8.80分，增长12.53%。这说明通过政策的逐步深入拓展，未来的政策实施中仍存在较大的优化空间。

4 政策建议

针对实施过程中存在的问题[9，10]，结合数据分析，提出如下政策建议。

1）明确划分政府和保险公司的责、权、利边界。政府部门和保险公司除了在各自的价值取向上不同，运作机理也大相径庭。两种不同的组织形式的良好协作除了要发挥各自的优势外，还要尽量消除两者间差异对优势发挥的限制。

2）开展特色运营模式试点。应给予各级政府较为宽松的政策环境，允许在市级或县级财政自行筹款的基础上，根据当地的自然环境条件、灾害频率、损失程度、农村居民收入情况等因素开展试点工作，探索具有地区特色的运营模式。

3）科学规划设计保险制度。农房政策性灾害保险的险种和条款设计非常复杂，并且经过多年的总结和修改，现行条款也已日趋完善。但仍然有部分条款与实际运行存在矛盾，需要进一步改进和修订。

4）加强对农户的宣传和教育。要顺利推动农房政策性灾害保险，争取农村居民这一政策目标群体和参与主体的支持和积极参与，必须进行广泛的宣传，改变农村居民的传统观念，增强其保险意识，促进其主动地学习和运用保险工具。

参考文献：

[1] [美]詹姆斯·E·安德森.公共决策[M].北京：华夏出版社，1990.

[2] 贾凌民.政府公共政策绩效评估研究[J].中国行政管理，2013（3）：20-23.

[3] [美]威 廉·N·邓 恩.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[4] 陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996.

[5] 蔡立辉.政府绩效评估的理念与方法分析[J].中国人民大学学报，2002（5）：42-44.

[6] 赵焕臣.层次分析法[M].北京：科学出版社，1986.

[7] 许树柏.层次分析法原理[M].天津：天津大学出版社，1988.

[8] 张吉军.模糊层次分析法（FAHP）[J].模糊系统与数学，2000， 14（2）：80-88.

[9] 邵倩波.广西农房政策性灾害保险的实践与政策研究[A]. 全国减灾求实政策理论研讨会优秀论文集[C]，北京：中国社会出版社，2011.

[10] 张跃华，何文炯.政策性农房保险、社会福利与绩效评估——基于浙江省农村固定观察点499个农户的微观数据分析[J].保险研究，2009（7）：65-75.