户籍制度改革对农民工改籍意愿的影响因素分析

梅健

摘要：基于中国农民工的利益视角分析发现，永久性迁移的净收益要低于非永久性迁移模式，而这一收益差主要与土地相关。随着城市化进程的推进，土地是农民能获得增值收益的重要财产。在农民工市民化过程中所要实现的就是对城市化收益的提升，使得农民工对其在城市定居的净收益预期高于土地增值预期；这要求政府加大对相关土地政策的引导推动力度，在完善农村社会保障体系的基础上，解决农民失去土地经营权后所可能面临的养老难题；同时，对于进行土地出让的农户加大补偿力度，以确保补偿款与当时地价、物价同步以及累计补偿递增机制的实行。

关键词：永久性迁移；非永久性迁移；收益差；农民工；改籍

中图分类号：F304.8 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2015）11-2783-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.11.058

Analysis of Influencing Factors on Willingness to Change Residence of Migrant Workers under the Background of Household Registration System Reform

MEI Jian

（Chongqing University of Education， Chongqing 400067，China）

Abstract： Through the analysis of interests of China′s migrant workers，the net income of permanent migration patterns was lower than that of non permanent migration ones， which was mainly associated with the land.With the development of city progress of urbanization，land is an important property of peasant income that may acquire proliferation.So，the citizenization of migrant workers in the city is to increase the city revenue，so that the expectation of net income of migrant workers will be higher than that of the increase of the land value.This requires the government to increase the efforts of promoting relevant land policies. Rural social security system needs to be improved to solve the pension problem appearing when the peasants lost the management right of the land. At the same time，the compensation premium of transferring land should be increased to go with the prices at that time or the total compensation for increasing mechanism.

Key words：permanent migration；non permanent migration；income difference；migrant worker；switch nationality

中国经济发展过程中所呈现出的显著二元特征，导致现阶段经济转型的主要途径将依赖于对农村剩余劳动力的城镇非农产业转移。虽然自改革开放以来，农业劳动力已成为中国城镇化进程中不可或缺的主要推动群体，但却呈现出中国独有的特征——非永久性农业劳动力转移，即农业剩余劳动力仅实现职业的转变，而未实现社会身份的转变[1]。这也导致了一系列社会问题：不仅限制了农业生产率，还因城镇化率滞后于工业化率而导致有效需求不足；由此而导致的农村空心化与城镇边缘群体的形成也带来诸多社会问题。

可见，如何成功推进农民工市民化已经成为解决中国二元经济转型的关键环节所在。然而，这些为城市经济做出贡献的农村户口人员由于农村户口导致他们的合法权益不能得到与城市人口同样的保护。在户籍改革制度背景下，影响农民工社会福利增减的一系列因素就成为户籍改革中需要关注和考量的因素[2]。

1 不同迁移模式下的农民工收益分析

鉴于中国农民工市民化的非永久性迁移特征存续时间较长，对于其与永久性迁移过程所可能导致的不同社会福利获取额，自然就成为农民工选择时所重点考量的关键点所在。基于此，本研究将分别对两种转移方式下的社会福利额进行测算和比较，以期发现影响农民工户籍选择的关键性因素所在。

1.1 农民工非永久性迁移的成本收益分析

结合迁移过程所发生的有形资本支出和无形精神、情感付出，现假定：居民转移至城市非农产业就业所需支付的搜寻成本、岗前培训成本为就业成本支出F1；农民工迁入城市后额外支付的生活费用为生活成本F2；转移期间在城乡间往返支付的交通费用、通讯费用分别为F3、F4；且因进城务工所减少的农业收入为机会成本F5；以及因地域分离而导致的情感缺失、精神负担等无形支付成本计为其他成本F6，则农民工非永久性迁移的总成本用FA表示为：FA=F1+F2+F3+F4+F5+F6。

而农民工的非永久性迁移收益RA为城市务工所获得的R1、农村土地的出租收益R2：RA=R1+R2。

因此，农民工非永久性迁移的净收益用NR表示为：NR=RA-FA=（R1+R2）-（F1+F2+F3+F4+F5+F6）。

对于农民工而言，当自身存在务农和务工两种选择时，只有NR为正即非永久性迁移的净收益大于零时，他们才会放弃在农村务农的传统习惯，主动进行劳动力转移。中国长期存在的这种现状间接证明了来自于城镇的务工收入大于务农所得。

1.2 农民工永久性迁移的成本收益分析

基于中国现阶段的土地制度和户籍制度，农民工进城定居需放弃其所拥有的承包地和宅基地的使用权，并支付相应的就业成本、生活成本、机会成本，将此视为市民化成本FS，则：FS=F1+F2+F5+F6。

可见，与非永久性迁移相比，虽然永久性迁移方式下无需支付交通成本和通讯成本，也无需承受分离痛苦和精神负担等其他成本，但家属的城市就业成本、城市定居成本，长期生活成本均要远高于务农生活方式下的成本支出。而且由于市民化过程中失去承包地与宅基地，所导致的机会成本将在以往基础上增加未来土地的预期增值收益。显而易见，在永久式迁移下，农民工将支付更高的成本，获取更少的收益。

综合以上分析可知，虽然在非永久性迁移条件下，农民工因离别而承受的心理痛苦、思想压力和对子女老人的情感缺失无法用货币度量，但举家迁入城市所导致的散失土地将为其带来更大的生活压力和不安全心理（对于农民工而言，失去土地意味着失去了退回农村的最后生存保障）。基于此，有充分的理由推断，在现有制度约束条件下，农民工永久性迁移的总成本要大于非永久性迁移的总成本。即FA>FS。

从收益来看，农民工市民化的收益将主要来源于工资收入和发展收益（主要是平等享受社会福利政策的收益）。虽然，与非永久性迁移相比，此时的就业收益要更多一些，但却同时丧失了一切与土地相关的经济收益；对于发展收益和与土地相关的预期增值收益很难判断其大小，但却可以推断两者风险的大小。客观来说，发展收益是一种风险较大的不确定性收益，而与土地相关的经济收益风险性将更小。因此，至少短期来看，农民工市民化的发展收益要远小于与土地相关的经济收益与非经济收益，即便考虑到就业收益的增加也抵不上失去土地收益所带来的损失。这也与中国现阶段80%农民工不愿转为城镇户籍的现状相符。由此可见，基于农民工的利益视角分析，永久性迁移的收益也要低于非永久性迁移的收益。

2 农民工改籍意愿及其影响因素分析

事实上，进一步分析两种模式下的成本与收益，可以发现这一收益差主要与土地相关。随着城市化进程的推进，土地对于农民的重要性将随之增加，不仅是安身立命之本更是可能获得增值收益的重要财产。在农民工市民化过程中所要实现的就是对城市化收益的提升，使得农民工对其在城市定居的净收益预期高于土地增值预期。这将涉及一系列社会资源与居民权益的变革，而这正是影响农民工改籍意愿的客观、可控因素。主要分为个人因素和政策因素。

2.1 个人因素

农民工改籍意愿影响因素明显的个人原因有：性别、年龄、受教育程度、婚姻状况等。就性别来说，男性与女性对待改籍的态度差别不大，不是一个重要因素。而婚姻就是一个比较重要的因素，尤其是已经在农村结婚，丈夫或者妻子仍在农村务农，孤身一人来城市打工，在农村的生活较为稳定，不会有很强的改籍意愿。在调查结果中显示，年龄与意愿成反比，年纪越大的农民工改籍意愿越小，这是因为随着年龄的增加，劳动能力下降，在城市能够获得的经济利益预期会减少，更愿意回到生活成本更低的农村。从受教育程度来看，一般来说学历越高的改籍意愿越大，这是因为学历越高，在城市就能获得更多的工作机会和更高的收入，但同时也可能会考虑更多的问题。

上文分析的都是个体表面特征，更深层次的原因在于这些个人因素影响到农民工对城市生活的融入程度，以及他们对自身养老生活的规划和子女未来发展的期望。农民工对城市的融合程度，是指农民工对城市生活的节奏、城市文化的接受程度，以及对城市的归属感。在城市滞留的时间长，受教育程度高，更能融合到城市生活中去，尤其是在加上城市工作的收入要比农村务农的收入高，经济条件改善的情况下，就更愿意定居在城市。在城市工作多年，已经融入了城市生活，有体面、收入尚可的工作，形成了较为固定的社会关系，积累了一定的财富，这样的农民工会很容易接受改籍政策，甚至不需要重新适应，他们的生活只会有好的方面的改变。

农民工对养老生活的规划以及对子女未来发展的期望将会是将来在推进户籍制度改革进程中要注意的一个重要问题。对农民工改籍意愿的分析不仅要调查现有特征及意愿，还要考虑农民工对自身和子女将来生活的期待。户籍制度改革是一个长期、缓慢的过程，不是一蹴而就的，在这个过程中，农民工的生活也在变化和改善，其对未来的期望也会随着社会经济的发展以及现有生活条件的改变而不断变化。父母也许对农村还有留恋，希望年老时回农村养老，而由于孩子在幼时已经来到城市生活，适应性强，一定程度上已经融入了城市的生活，对于举家迁入城市的农民工对比独自在城市打工的农民工在改籍时应当考虑的因素更为复杂。

同时，还应注意整个家庭对进城打工的农民工的影响。进城工作的农民工夫妻，孩子也跟随父母来城读书，整个家庭的成员对家庭生活和孩子发展的期望都会影响到他们是否做出改籍的决定。分析改籍因素时不仅要考虑到单个农民工，同时要把他们放在家庭中综合考虑，针对不同的家庭的改籍意愿可以有多样化的转户方式，切实满足农民工对城市户籍的需求。只有户籍改革能够带给农民工更好的生活，他们才会自愿参与到户籍改革中来，自愿推进这一改革进程，而不是成为改革的阻力。尤其是对于在城市结婚生子的农民工，全家人都生活在城市，适龄儿童也跟随他们在城市读书，他们对获得城市户籍的意愿较大[3]。

2.2 政策因素

户籍改革的政策因素有：农村土地处理、落户城市的发达程度、公共服务提供的多寡程度等。农民对土地的依赖是毋庸置疑的，户籍改革时土地政策是农民工最关心的问题。用土地来换取城市户口并不是一个可取的方式，农村产权制度亟需完善，将农村土地进行登记、确认，这一确权程序将会给农民极大的信心。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权不能作为农民获得城市户口的条件，否则就可能出现如上文调查结果那样九成的农民工不愿意以地换户籍，情愿以农村户口在城市打工谋生，也不愿意失去赖以生存作为退路的土地。保留农村的土地和房屋但是永远作为非本地人在城市打工和失去农村土地获得城市户口，哪一个经济效益更大是农民工现实考虑的问题。农村户口也有隐形福利，主要是土地和政府补贴，如果农民工将来要回到农村生活，自然不愿意转移户口；如果农民工能很好地融入城市，希望将来就生活在城市，就会考虑转移户口是否是一件划算的事。长期以来，同样的社会居民被分为了城市居民和农村居民两种。城市居民享受到的各项社会福利待遇明显要比农村居民多得多，城市人口从出生起就能够从各方面获得国家的财政补贴和各类社会保障，城市对居民的教育、就业、医疗、养老都投入了大量的资金补贴，这些是农村居民完全享受不到的。由于城乡差距大，拥有城市户口和农村户口的人所享受到的国家给予的福利待遇差别也大，这些差别在户籍制度确立的五十多年以来已经被习惯了，城市人口享有城市社会福利，农村人口享有农村土地有关权利。

根据2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，户籍改革改的不仅仅是户籍，而且是包含土地制度的一系列配套改革，尽管只是指导性的意见，但确立了不会用地换户籍的思想，从保障农民工的权益出发，将社会保障、职业培训、就业保障、福利待遇等制度联合展开改革。根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，开放落户的城市根据城市规模和发展程度的不同而条件不同，建制镇和小城市落户全面开放，中等城市有序开放，大城市有一定的落户条件，特大城市开放程度严格控制。虽然建制镇和小城市落户全面开放，但这些城市对农民工的吸引力并不大，因为大城市就业机会多，工资相对较高，发展机会大，但同样门槛也高。

户籍改革后，再没有“农村户口”和“城镇户口”的区别，这个区别不仅仅是称谓的不同，而是包含在户籍上的隐形福利的消除，同一种户籍身份，没有福利待遇的差别。然而长期以来，进城务工的农村户口的人不能享受到与本地城市人同等的社会福利与公共资源。除了医疗、养老等基本社会保障外，教育领域内政府补贴的差距也十分显著。适龄儿童都应当平等地享受到教育资源，得到学校同等的重视，然而事实并非如此，农民工随迁子女上学读书存在诸多问题。在不断推进的户籍改革中，应当考虑到儿童教育的问题，使农村户口的孩子也能享有平等的受教育权[4]。同为社会主义的公民，在法律面前人人平等，对社会资源都有权享有，应把社会福利从户籍上剥离开来，消除户籍上附着的隐形福利，均衡社会公共资源[5]。均衡公共服务从文义上看，明显地体现公平，但实施起来却有想象不到的困难，涉及甚广，随着城市落户条件的逐步放开，大城市对原本的农村人口更具吸引力，大量的人口涌入城市，如果每个人都要享受到同等的福利待遇，财政上是否能够负担也是一个问题。逐步剥离附加在户籍上的教育、医疗、养老等社会福利待遇，消除户籍的隐性福利，均衡公共服务资源配置，才是促使农民工转变户籍的根本户籍改革政策。

3 政策建议

由上述分析可知，在中国二元经济结构转型过程中，来自于农村剩余劳动力转移方式的选择是决定转型能否成功的关键环节之一。在非永久性转移模式的长期影响下，农民工已成为“新生”群体，但该群体最终必须完成社会身份的转变才能从根本上减少城乡经济发展的差距。只是对于这一群体而言，选择的困境终究落在涉及土地的一系列制度上。作为农民生活基础保障的土地资源，只有转出土地农民的利益得到保障，才能真正推进农业规模化发展[6]。综合国外经验，本研究认为首先政府作为政策的制定者应该加大对农民的引导力度，在完善农村社会保障体系的基础上，解决农民失去土地经营权后所可能面临的养老难题；同时，对于进行土地出让的农户加大补偿力度，确保补偿款与当时地价、物价同步或实行累计补偿递增机制。具体措施如下。

一是通过法律手段确认农民所拥有的权利，将对农民土地产权的维护落到实处。虽然国家早已通过出台《农村土地承包法》将农民流转土地使用权的权利上升至法律高度，但这只是名义上对农民权利的肯定，具体到土地流转的实践中则缺乏有效的执行方法和处理问题的高效措施，往往导致农民权利得不到维护。因此，提升土地流转的规范性是需要首先解决的问题，这要求做好农户土地的确权颁证工作，强化农户的土地用益物权；确保农户土地成为其可以拥有的永久性财产；同时，制定专项土地合同法和土地登记法，科学保障农民在土地流转中的合法权益[7]。

二是通过对土地流转市场的建设，为土地交易提供必要的市场环境。研究已经证实，土地市场对于土地流转必不可少。这意味着中国应提升土地流转的相关服务，通过对外界交易媒介的完善而助推其发展。当然鉴于中国国情的多样化，各地区应从自身实际情况出发，有针对性地建立土地流转服务中心，积极搭建关于土地流转的信息平台，成立咨询指导机构，为规范农村土地流转提供优质、高效的服务。

三是通过对配套工作制度的完善，间接促进农民转移方式的改变[8]。现阶段因为农村社会保障体系的缺陷，导致农户对永久性转移净收益的怀疑和对土地的思想依赖，未来随着城镇化的推进和非农产业的发展，兼业式分散经营的方式将无法适应社会发展需求，这也刺激中国政府机构必须建立起城乡统一的社会保障制度，通过对农村土地保障功能的弱化，以增加土地流转的供给。

参考文献：

[1] 杜 晓.人口普查条例面临首次“大考”，80亿巨资投入第六次人口普查，数据准确性成最大挑战[N].法制日报，2010-08-18（4）.

[2] 李 堃.谈户籍制度改革对农村劳动力转移的影响[J].商业时代，2010（26）：15-16.

[3] 风笑天.现代社会调查方法[M].武汉：华中科技大学出版社，2006.

[4] 秦玉友，齐海鹏，齐倩楠.农民工子女教育问题与应对策略研究[J]. 教育科学，2007，23（6）：52-55.

[5] 李晓飞.管制之殇：中国户籍政策改革失效之因——基于“行政国家”视角的思考[J].行政论坛，2010，17（3）：18-22.

[6] 长子中.农民工户籍问题研究[J].北方经济（综合版），2010（11）：11-16.

[7] 王列军.户籍制度改革的经验教训和下一步改革的总体思路[J].江苏社会科学，2010（2）：59-65.

[8] 郭晓莉.论我国户籍制度的改革与发展[J].法制与社会，2009（16）：290.