进一步完善基本养老保险养老金正常调整机制

谭中和

退休人员养老金的调整机制，是养老保险制度的重要内容，建立基本养老保险待遇正常调整机制，对建立公平可持续的养老保障体系具有重要意义。

一、我国职工养老金调整发展历程、成效及存在问题

总结我国城镇企业养老金调整过程，大致经历了四个阶段。第一个阶段为建国初期至改革开放之前。1951年，政务院颁布《劳动保险条例》，对国营企业职工的养老待遇作出规定。1955年，国务院颁布了国家机关事业单位工作人员退休养老办法。退休金以基本工资为基础，根据工龄长短按不同的比例发放。退休人员领取固定不变的退休金。第二阶段从改革开放后至2000年，为养老金调整探索阶段。1984年开始对国有企业、集体企业养老保险实行费用统筹; 1991年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）， 明确提出养老金调整“通过增加标准工资在工资总额中的比重，逐步提高养老金的数额。”“国家根据城镇居民生活费用价格指数增长情况，参照在职职工工资增长情况对基本养老金进行适当调整，所需费用从基本养老保险基金列支”;1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号），提出“各地区和有关部门要按照国家规定进一步完善基本养老金正常调整机制”;2000年，国务院颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（国发〔2000〕42号），试点方案中提出“基本养老金水平的调整，由劳动保障部和财政部参照城市居民生活费用价格指数和在职职工工资增长情况，提出方案报国务院审定后统一组织实施”。这一时期养老金调整的主要特点，一是国家提出了退休人员基本养老金的调整原则，各地在国家原则框架内对退休人员基本养老金进行调整;二是提出了“国家根据城镇居民生活费用价格指数增长的情况，并参照在职职工工资增长情况，对基本养老金进行适当调整”①和“各地区应当建立养老金正常调整机制，基本养老金可按当地职工上一年度平均工资增长率的一定比例进行调整”②的要求;三是待遇调整对象为上年12月31日前的离退休人员，待遇调整时间原则上定为每年的7月1日;四是待遇调整水平为当地职工平均工资增长率的40%～60%③。其间，国家共进行了4次养老金调整，人均月养老金增加191元。第三个阶段（2001—2004年）为统一政策、规范阶段。原劳动和社会保障部相继出台了劳社部发〔2001〕12号、21号，劳社部发〔2002〕3号、16号和劳社部发〔2004〕24号文件，要求规范养老金的调整机制。一是各地不得自行提高基本养老金待遇，调待工作由国务院统一部署安排;二是待遇调整时间统一为当年的7月1日，待遇调整对象为上年12月31日前的离退休人员;三是待遇调整水平仍为当地职工平均工资增长率的40%～60%;四是待遇调整向退休早、待遇水平偏低的人员实行一定的倾斜;五是建立中央财政对中西部地区和老工业基地的专项补助机制。对财政确有困难的中西部地区、老工业基地及新疆生产建设兵团，中央财政通过专项转移支付方式予以补助。此间，企业退休人员养老金共调整待遇3次，人均月养老金增加116元。第四阶段（2005年至今）为解决重点，缓解矛盾阶段。自2005年起，按照国务院的部署和要求，连续10年为企业离退休人员调整了基本养老金。这段时期养老金调整的特点，一是实行普遍调整与特殊调整相结合的调整办法。在普遍调整基础上，对具有高级职称的企业退休人员、新中国成立前的老工人、1953年底前参加工作的退休人员、原工商业者及基本养老金偏低的企业退休军转干部等予以政策倾斜，养老金增加幅度高于一般退休人员。二是养老金调整时间从2008年起由原来的每年7月1日调整为1月1日。三是加大了调整幅度，调整规则发生改变。2005—2007年，养老金调整基数延续了以前的做法，但幅度大幅提高，分别提高至在岗职工工资增长率的60%、100%和70%④。2008年开始调整为上年度企业退休人员月人均基本养老金的10%左右⑤。其间，企业离退休人员人均月养老金共提高了800元。具有高级职称的企业退休人员、新中国成立前的老工人、1953年底前参加工作的退休人员、原工商业者四类人员的月人均养老金由2005年的976、1053、697、571元，增加至2010年的2028、2216、1740和1131元。

我国各个时期的企业职工养老金调整办法，在我国企业职工养老保险制度的改革与发展中发挥了积极作用，取得很大成效，并积累了经验。一是全国调整办法逐步趋于统一与规范，形成了由国家统一安排养老金调整的机制。二是初步建立了与职工平均工资增长率或企业退休人员月养老金一定比例挂钩的调整办法，使退休人员分享了部分经济社会发展成果。三是普遍调整与特殊调整相结合的待遇调整办法，缓解了部分人员待遇水平较低的矛盾。四是初步形成了养老金调整的中央财政补助机制，解决了经济欠发达地区养老金调整中遇到的资金不足的困难。五是在一定程度上提高了企业离退休人员的生活水平，保障和改善了他们的基本生活。特别是2005年以来连续进行的10次调整，充分体现了国家对企业退休人员的关怀和帮助，大大缓解了不同制度覆盖群体间退休人员养老待遇差距过大的矛盾，得到绝大多数企业职工的欢迎。同时，规范了相关政策，建立了激励约束机制，初步形成了多工作、多缴费、养老金待遇高的激励约束机制。

尽管多年的养老金调整取得很大成效，但存在诸多不容忽视的问题：一是退休人员养老金待遇调整有机制不正常现象。自上世纪90年代末我国实施职工养老保险改革以来，建立养老金正常调整机制一直是改革的目标之一。但现行的调整办法并没有按照“根据城镇居民生活费用价格指数增长的情况，并参照在职职工工资增长情况，对基本养老金进行适当调整”。根据调查，2007年新退休人员，比2006年退休人员平均养老金低57元（月），而2011年新退休人员养老金平均水平低于已退休人员平均养老金水平，人均大约相差121元（月）。待遇调整并没有体现出多缴多得、长缴多得的参保缴费激励机制，也在很大程度上激励人们早退休、提前退休，并且对已有的待遇计发办法产生冲击（因为初次领取的养老金在以后的历年调整中所占比重逐渐变小）。所以，目前的养老金调整削弱了养老保险政策的效力。二是对养老制度形成冲击、出现退休人员与在职人员待遇“倒挂”。多数的养老金调整，并没有考虑城镇居民的生活费用价格指数的因素，也没有实际与在职职工工资增长挂钩。是否调整，调整的幅度大小，调整的方法和方式等，主要取决于当时的政策。另一方面，对“多缴多得、长缴多得”的缴费激励机制等形成威胁，对在职人员产生诸多的负面影响。在有的地方出现了“在职和退休人员倒挂”的现象，即在一些地方退休人员的养老金高于当地企业在职职工的平均工资水平，引起在职人员的不满。三是各地调整具体政策不统一。尽管国家提出调整办法由国务院统一规定，但有些地方并没有按照中央统一的部署待遇调整办法实施，在一定程度上削弱了中央调整养老金的效果和作用，并进一步加剧了不同群体之间的待遇攀比和不同地区之间养老金待遇的不平衡。

二、我国养老金正常调整机制基本构想

我国退休人员的养老金正常调整机制，应继续采取普调和特调相结合的结构性调整思路。将普调细分为两部分：一是定额标准，所有符合条件的退休人员按照统一的绝对额标准增加基本养老金。定额调整采用指数化调整方法。调整的基本模型用数学模型来表示为：

Pt=Pv（t-1）*PAIt=PV（t-1）*{απ（t-1）+ βgw（t-1）}。

其中：

Pt：为调整t年应增加的养老金额;

Pv（t-1）：为上年度退休人员养老金平均额或上年度在岗职工平均工资;

PAIt ：t年调整比例;

gw （t-1） ：t-1年的职工实际工资增长率;

π（t-1）：t-1 年的城镇居民生活费用价格增长率;

α：城镇居民生活费用价格增长率的权重因子，并且（0<α<1）;

β：为在职职工实际工资增长率的权重因子，并且（0<β<1）;

[απ（t- 1）+ βgw（t-1）]为调整因子，对纳入调整范围的人员按照统一的比例增加养老金。

二是按缴费年限计算，每增加一年的缴费就增加一定标准的养老金。

特调中包含有条件调整，可选的主要条件有：退休时间、高龄退休老人、个人实际缴费档次（高档、平均、低档）、退休类别（老人、中人、新人）等。考虑到不同时期需要解决的重点问题和矛盾不同，近期可重点针对退休时间较长，年满一定年龄（如70周岁及以上）的高龄退休人员等，通过特殊调整适当提高其调整标准。

普调解决所有退休人员在通货膨胀形势下的基本生活，同时能够分享到经济发展的成果，以及解决“多缴多得、长缴多得”等的激励机制问题。特调可适度调解老人、中人和新人退休人员的待遇适度差距，以及特殊群体待遇偏低的问题。是我国养老金正常调整机制的较好选择。

三、政策建议

（一）调整条件

养老金调整启动条件，是调整机制的重要环节。我国的调整条件，必须根据我国的国情来考虑。具体考虑实行以城镇居民基本生活费用价格指数和城镇在岗职工实际工资增长率的和为条件。只要城镇居民生活费用价格指数增长，或者城镇在岗职工实际工资增长率增长，即可启动调整机制。

（二）调整时间和范围

调整时间和范围有两种选择：一是在每年的7月1日开始调整，调整范围为上年底前正式办理退休手续，并已经领取养老金的城镇企业退休人员。之所以选择7月1日，主要考虑我国上年度的城市居民基本生活费用价格指数、在职工资增长情况等国民经济数据大约在每年的4月底或5月初公布。如果选择1月1日，调整的参照数据往往较旧，同时，每年的年底和年初，是人社部门和财政部门、社保待遇发放机构等最繁忙的时期，不利于工作的安排。另外，从国家统计数据的公布，到7月留有2个月的时间，人社部门、财政部门以及相关社会发放机构，可以有时间安排资金等事宜。二是从当年的1月1日起执行。这种考虑主要是养老金增长按照自然年度，与城市居民基本生活费用价格指数、工资增长等统计年度保持一致。同时，自2008年以来的养老金调整是按照这个时间实施的，企业退休人员和社会各界普遍认可，反响较好。但这种方式的不足在于，相关的统计数据尚未发布。为此，建议每年7月1日调整为宜。

（三）统筹机关事业、企业和城乡居民的养老金调整

要统筹考虑机关事业、企业退休人员和城乡居民的养老金调整，不可各自为政单独调整。特别是随着机关事业单位基本养老保险制度的建立，应与企业实行基本一致的养老金待遇调整办法。个人的贡献应通过在职时的收入分配机制解决，而不应将在职时的收入状况延伸到后来的养老金待遇调整中。待遇的调整主要参考城镇居民生活费用价格指数和在岗职工平均工资。另外，应尽快配合机关事业单位养老保险制度改革建立机关事业单位职业年金制度，将初次养老金计发办法、正常待遇调整机制和企业年金、职业年金待遇水平进行统筹协调考虑，形成统一的养老金待遇正常调整机制。

城乡居民养老金的调整应和城镇职工一并考虑，但由于两个制度在目标定位、制度模式等的差异，其具体的调整参数应不同。可以考虑按照城乡居民生活费用价格指数，以及城乡居民人均可支配（纯）收入的增长情况进行调整，以确保所有老年人均能在通货膨胀下待遇水平不降低，并分享社会经济发展成果。

注释：

①1991 年6 月26日，国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。

②1995年3月1日，国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和两个关于企业职工基本养老保险社会统筹和个人账户相结合的实施办法。

③1999年国办发〔1999〕69号文规定的调整方案与其他年份有所不同，按照通知要求，1999年比正常年份高一些，一般比1998年月平均养老金水平提高15%左右。

④《关于调整企业退休人员基本养老金的通知》（劳社部发〔2006〕21号）。

⑤《关于2008年调整企业退休人员基本养老金的通知》（劳社部发〔2007〕43号）。

（作者系人力资源和社会保障部社会保障研究所研究员）