控烟之惑

我国控烟事业虽取得一定成绩，但仍举步维艰，陷入越控越多的窘境。

随着人们对健康的日益重视，吸烟有害健康越来越引起人们的关注。目前，我国已成为全球最大的烟草生产国、消费国和受害国，烟草制品消费量占全球总量的1/3以上。根据官方数据，我国的吸烟者超过3亿，男性吸烟率达52.9%，7.4亿人受到二手烟危害，每年死于吸烟相关疾病的人数超过140万。另据官方最新发布的《中国吸烟危害健康报告》显示，至少有1/2烟民会死于因为烟草所引发的相关疾病，烟民的平均寿命要比非烟民平均寿命少10年。

法令越来越严

去年5月底，国家卫计委和中国疾控中心联合发布《2014中国青少年烟草调查》。调查显示，初中生现在吸烟率(有烟烟草)超过6%，这意味着100个初中生中有6个已经成为烟民。

也就是说，吸烟成瘾正朝着低龄与女性等人群漫延。有机构在对烟民比例最高的北京、江苏、山东及四川等地随机抽样调查，结果显示，北京地区女性烟民的比例远远高于其他地区，四川地区则比其他地区吸烟年龄早5-7年。

显然，全面控烟已显得刻不容缓。但我国作为烟草消费大国，吸烟已成为一种流行而又时髦的社会现象，与其相对的是控烟则成为一个艰巨任务，长期处于“雷声大雨点小”的尴尬境地，个中缘由错综复杂。

不久前，国务院法制办公布了我国首部《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》征求社会各界意见。在该“送审稿”文本的字里行间，昭示着由中央到地方政府已加强控烟力度，部分政府办公场所已实行全面禁烟，这将带来良好示范效应。

期间，中共中央办公厅、国务院办公厅还联合印发了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，充分表明党中央、国务院对人民群众健康的高度重视。亦有观察者指出，这是我国政府坚持以人为本，履行《烟草控制框架公约》的重大举措，必将有力推进我国控烟履约进程，为提高全民健康水平产生重要而深远的影响。

尽管各地对控烟法规在执行层面上仍参差不齐，但随着中央重视，各地立法明显得到了推进。自《世界卫生组织烟草控制框架公约》在我国生效后，国内已有超过20个城市新出台或修订了无烟环境法，北京市拟在2015年实行室内公共场所全面禁烟，被认为是最接近《公约》和“送审稿”的地方立法。

庆幸的是，越来越多的公众开始大力支持地方控烟立法。有机构在对沈阳作出的民意调查中显示，61.1%的吸烟者愿意遵守这一法规。四大公共场所 （医疗卫生机构、教育机构、行政办公机构、公共交通系统）控烟立法平均支持率已达91.2%。

无独有偶，为贯彻落实中央“控烟”精神号召，有效控制烟草流行，减少烟草烟雾带来的危害，营造清洁、和谐、健康的公共环境，最近，黑龙江佳木斯市委办、市政府办下发了《关于做好公共场所和办公场所控烟工作的通知》，对全市控烟工作做出部署。

通知指出，当地各级党政机关、事业单位办公场所的公共区域及其他有禁止吸烟标识的公共场所，一律不得吸烟。各级领导干部要提高认识，加强对工作的组织领导，带头遵守禁烟规定，做好表率。

北京民间控烟行动俱乐部发起人黄一辉在接受《新产经》记者采访时表示，首先应让政府和民众真正认识到烟草产品的严重危害，其次是将《世界卫生组织烟草控制框架公约》所列举出的政策建议付诸实施，包括营造无烟环境、禁止烟草广告、提高烟草税等。

执法越来越难

从“宣言”到“立法”，循序渐进的控烟历程虽迈出了实质性步伐，但业内亦认为前路漫漫。

有迹可循的是，从2003年我国签署《世界卫生组织烟草控制框架公约》，到2013年下发《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，再到2014年，我国首部《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》公布，时间跨度已有10余年之久。

“虽然也取得了部分成绩，但整体来说，各种控烟体制、活动、措施与烟草行业的快速发展相比，显得颇有些缓慢无力”。业内人士表示说。

该人士建议，烟草管理应尽快政企分开，将国家烟草专卖局改为国家控烟局，将中国烟草总公司作为一家国家公司来经营。政企不分的体制，令国家烟草专卖局实际上主要是在维护烟草行业的利益，不可能有强烈的控烟愿望。事实上，政企合一相当于在监管时“自己打自己”，这不可能监管得好。

有观察者称，控烟难实际上是执法难。在广州，由于当地控烟办没有执法权，执法时须协调15个部门，造成控烟执法中即便有市民违规吸烟，也难以对其进行处罚，往往是拒绝受罚，扬长而去。

“协调15个部门联合执法，还是比较困难。”广州市控烟办相关负责人表示，每次联合执法都要协调15个部门共同进行。部分部门因人手不足，难以抽出时间参与有效的夜间执法。

北京民间控烟行动俱乐部黄一辉分析认为，我国控烟履约工作缺乏明确要求和目标，没有考核、惩罚机制，小组成员是平级单位，影响开展工作。

云南省一位不愿具名的地方官员近日也向《新产经》记者透露，控烟“雷声大雨点小”背后隐含着控烟与反控烟的种种利益博弈。之所以吸烟率居高不下，根本原因是烟草业在阻挠控烟。由于烟草行业一直是纳税大户，一些反对控烟的观点认为，严格控烟将导致税收下降。

在此背景下，我国的控烟事业举步维艰。有分析者称，目前国内烟草的生产和消费总量一路增加，控烟并没有明显成效。相反，陷入越控越多的窘境。

据中国烟草总局早前公布的一组数据显示，2001年烟草全国收入是2830.93亿元，到2011年则增长到1.01万亿元，十年来，收入增长近4倍。另有消息称，2014年上半年烟草行业实现工商税利总额5795 .4亿元，同比增长仍然高达9.2%。全国烟草收入预计从去年的1.3万亿元增长至今年的近2.5万亿元。

产业越控越强

虽然控烟已经是大势所趋，但是烟草企业依旧继续维持高速发展态势，这与地方对烟草财政的过度依赖不无关系，引发外界对控烟难的普遍担忧。

经梳理发现，一些烟草企业依然在加速扩张。近两年，先后有安徽、江西、海南、吉林、河南及黑龙江等地的烟草公司均已发布工程建设招标信息，各自建设规模不低于5千平方米的卷烟物流配送中心，试图扩大经销与储备能力。

虽然控烟是大势所趋，但烟草企业依旧维持高速发展态势，这与地方对烟草财政的过度依赖不无关系。

难以割舍的“富民”产业，“烟草财政”的畸形贡献，令地方寄予厚望。虽然一面在高调控烟，一面却又过度扶持烟草产业，始终摆脱不了边控烟边“护”烟的影子。

长久以来，控烟也被看作是税收与公民健康之间的博弈。资料显示，2013年烟草行业缴纳各项税费8161.2亿元，占全国财政收入的比重约为6.32%。在一些省份，比如云南、河南、湖南、贵州等地，烟草被视为当地的支柱产业。

作为烟草主产区的云南省，虽然有当地政府主要负责人曾公开表态欲剥离“烟草财政”的决心，但“烟草是云南工业、财政的根基”的意识已在当地根深蒂固，更主要的是，“烟草承载着全省稳增长、农民增收入的重任与希望”，成为当地官、民间的共识。至少从目前看，烟草仍是云南各辖区县主要扶持的产业。

据了解，云南德宏州去年全州烟叶种植面积达到22.8万亩，收购烟叶63.78万担，实现烟叶农业产值7.6亿元。户均种植面积5.3亩，4.3万户烟农平均每户实现种烟收入1.74万元，有力促进了农民增收。预计，未来3年该州烟叶收购规模将达到100万担左右。

烤烟也是云南鲁甸县的主要经济作物之一，全县烟叶收购款项占到县年财政收入的40%以上，2014年，仅该县所辖龙头山镇共种植烟叶达2000亩。

“地方烟草产业已迅速成长为几乎无法撼动的庞然大物，直接导致控烟形势不容乐观，甚至有越控制越严峻之势。”有业界人士担忧称。