以“治城先治水”战略引领水生态文明建设新常态

扬州因“州界多水，水扬波”而得名，自古以来依水而建、缘水而兴、因水而美。近年来，扬州将水视作城市发展最宝贵的资源、最独特的品牌和人民群众最基本的民生福利。2013年，扬州被水利部确定为全国首批水生态文明建设试点城市，扬州市委、市政府随即确立了“治城先治水”的发展战略，将“不淹不涝”“清水活水”“亲水近水”“节水护水”等系列工程作为水生态文明城市建设的重要内容，纲举目张，多措并举，努力构建“人与水和谐共处，水与城和谐相应，城与人和谐共生”的水生态文明“新常态”。

一、着力描绘水生态文明城市蓝图

规划是引领城市发展的龙头和蓝图，属于顶层设计。自2014年开展全国水生态文明建设试点工作以来，扬州市陆续制定出台一系列规划，为打胜水生态文明建设这场攻坚战埋下坚定的伏笔。

1.制定总体规划

2015年，扬州在全省率先编制完成《扬州市水生态文明建设总体规划（2014—2020）》，通过了由院士以及部、省领导参加的专家评审，并通过市政府印发实施。规划估算总投资达366.37亿元，总目标是建设合理易调的水资源配置体系、安泰无虞的水安全保障体系、可防可控的水环境治理与保护体系、健康良性的水生态保护与修复体系、丰富的水文化和优美的水景观体系、健全的水生态文明综合保障体系，最终形成“一轴、一带、两区、多点”的水生态文明建设格局。

2.划定“城市蓝线”

2015年年初，《扬州市城市蓝线规划》通过专家评审，“蓝线规划”划定对象分为河道、水库和湖泊湿地（包括公园湿地）三大类，其中河道139条，总长913.3 km，分4级保护；水库13处，总库容314.2万m3；中心城区湖泊湿地蓝线划定对象共1处，为润扬湿地公园，总面积3.91 km2。同时明确了蓝线保护范围内严禁5大活动、5种行为，为有效防止城市水系功能退化拉上了保护警戒线。“蓝线规划”作为城市总体规划的有力补充，同时也为今后规划编制和管理工作提供了有力依据。

3.调整“生态红线”

2014年，扬州市出台了《扬州市生态红线区域保护规划》，对全市生态功能区划进行了优化调整。调整后的生态红线区域共划分为自然保护区、饮用水水源保护区、洪水调蓄区、重要水源涵养区、清水通道维护区、重要湿地等11大类、70个区域，总面积为1 325.2 km2，较调整前面积增加28.05 km2。同时施行分级管控的机制，明确在一级管控区内，禁止一切与保护维护主导生态功能无关的开发活动；在二级管控区内，在不影响其主导生态功能的前提下，可以开展一些对生态环境影响不大的建设和开发活动。

二、全面建立水生态文明城市创建机制

扬州将建章立制作为第一保障，着力推动治水工作常态化、长效化。

1.理顺管理体制，下好“一盘棋”

扬州市委、市政府乘改革之风制定出台了《关于市城市涉水管理职能调整工作的实施方案》，提出以涉水事务管理一体化为目标，并于2014年年底先行理顺了城市防洪、河道、节水管理体制，对城市涉水管理职能进行优化调整，彻底解决了城市河道多头管理的矛盾，健全了城市河道长效管理机制，形成了城乡治水“一盘棋”的新局面。

2.推广“河长制”，落实“责任田”

扬州市先后制定出台了骨干河道、农村河道的管护考核办法和市级财政奖补资金管理办法，明确了 “河长制”的工作目标、组织形式、工作职责和保障措施。2014年年底，全市49条省骨干河道、1 360条县乡河道、32 600个村庄河塘全部落实了“河长”及管护队伍，“河长”覆盖面达到100%。同时，向全市县级及以上“河长”发出一封信，督促河长履职尽责，加大河道管护宣传力度，形成城乡水环境“共管共享”的强大监督合力。

3.实行“考核制”，束紧“紧箍咒”

扬州市自2014年开始全面启动最严格水资源管理制度考核问责，严格落实用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污控制指标，明确建设项目新增取水和入河排污口的审批直接与该地区水资源考核结果挂钩，倒逼社会各个行业用水排水向内挖潜，考核结果作为县（市、区）政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。

三、积极践行“治城先治水”的战略部署

为破解扬州 “水从哪里来”“水在哪里停”“水往哪里去”这三大治水难题，2014年扬州市先后出台了《城市“清水活水”综合整治三年行动方案》《扬州市城市“清水活水”综合整治工程管理办法》，以治水质量、时间节点进行倒逼，统筹推进沟通活水、清淤疏浚、控源截污、环境整治、生态修复等综合整治工程，大力提升城市河道生态环境质量，全面改善城市人居环境。工程预计总投入100亿元，是扬州改革开放以来市本级一次性投入最多、范围最广、惠及人数最多的单项重大基础工程和民生工程。

1.按照治水先活水的思路，大力推进活水工程

研究制定《扬州城区水系连通规划方案》，新建平山堂泵站，扩建黄金坝闸，实施城区西片水系整治、新城河、沙施河等水系沟通工程，并与关系城市防洪排涝安全的扬州闸以及唐子城护城河、沿山河、润扬河等城区重要骨干水系节点工程形成互通互连，既保障了城区包括瘦西湖在内的重要河道水系实现清水活水畅流，又起到了遇洪涝立即能排掉的作用，实现城区活水全覆盖。

2.按照治水重治污的思路，加快实施清水工程

结合新城河、幸福河、引潮河、四望亭河等8条主城区重点黑臭河道的综合整治工程，查清河道沿线污水来源，逐一计量排污量，明确封口截污或达标排放时间，通过截污整治倒逼污水管网建设及老小区改造，杜绝污水入河，打造城区“清水走廊”。同时明确长效管理举措，强化雨污分流，新建工程全面实施雨污分流；加强排污口管理，除河道整治后保留的雨水口、企业单位清下水排口、城市生活污水管道溢流口外，新建任何项目不得在城市河道上新设排污口；对保留的三种排口进行分类管理，设立绿、蓝、黄三色标志牌，并对出水加强日常监管。

3.按照治水要节水的思路，推进节水型社会建设

重点加快以灌区节水改造为主的农业节水工程和以园区节水基础设施建设、技术改造为主的工业节水工程，扎实开展六大行业重点企业用水效率对标达标活动。截至2014年年底，市区省级节水型企业（单位）达134家，覆盖率达39.4%；省级节水型小区达50个，覆盖率达10.6%。同时加强节水“三同时”管理，仅2014年就吸引社会投资3 364.5万元，建设完成27个雨水收集利用项目，形成了2.8万m3的储存量。

4.按照治水要亲水的思路，加强水系沿线景观工程打造

扬州市先后划定宝应湖、凤凰岛、江都渌洋湖等6个省级以上湿地公园，陆续建设了江都水利枢纽风景区、邵伯湖旅游度假区、“七河八岛”等旅游景观，创建国家级水利风景区3处、省级水利风景区7处，形成了独特的水上游览风景线。

5.按照治水要护水的思路，发挥规划引领作用

扬州市编制了 《南水北调东线水源地生态功能保护区规划》，把输水沿线周边地区340km2范围划定为核心保护区，大力实施植树造林和生态湿地恢复，相继建成邵伯湖湿地自然保护区和南水北调源头湿地保护区，总面积达871.17 km2，输水骨干河道沿岸建成了十多米的绿化隔离带，公共绿地面积达12万m2，在东线源头形成了天然的水质净化厂。

四、努力勾勒水生态文明城市美好愿景

站在建城2 500周年的新起点上，力争通过5年左右的时间，通过“六大体系”建设，最严格水资源管理制度得以确立和落实，水安全保障能力、水资源供给能力、水环境保护能力、水生态保护与修复能力明显提升，扬州特色水文化得到有效保护和发展，水生态文明宣传教育得到普及，水生态文明理念深入人心，珍惜、节约、保护水资源的意识大大增强，基本建成“清水活水”“不淹不涝”城市，基本实现“河畅、水清、岸绿、景美”。

1.构建合理易调的水资源体系

要按照习总书记提出的“节水优先”方针，深入推进节水型社会建设，转变用水方式，提高水资源利用效率和效益，实现农业用水稳中求降、工业用水微增长、生活用水适度增长、非常规水利用明显增长，扬州市实现全面厉行节水。根据水资源配置方案明确水资源配置重点工程。通过实施跨流域调水工程、“蓄、引、提”工程、水系连通工程及节水工程建设，提高城市水资源调配能力，进一步完善水资源配置格局，使城乡居民生活用水、工农业用水保证率得到进一步提升。

2.构建安泰无虞的水安全体系

一是提高防洪除涝能力。淮河流域防洪依托入江水道治理，实施切滩、抽槽、固堤工程，增强入江水道行洪能力，加固沿线堤防和建筑物，提升防洪能力。中心城区主要采取“外防”“内排”等措施，建设“不淹不涝”城市。其中，“外防”主要指通过堤防达标和沿线建筑物除险加固建立“防洪保护圈”，拒江淮洪水和仪扬山洪于保护圈之外，完善以中心城区及水系拓展区为中心的防洪治涝系统；“内排”主要指通过整治城市排水不畅骨干河道和积水点解决城区内部洪涝水出路问题，重点建设古运河瓜州站和湾头站，彻底解决主城区江淮高水位时的外排问题。二是提升城乡饮水安全保障能力。以饮用水水源地达标建设和备用水源地建设为主，加强饮用水水源地保护，同时建立和完善饮用水水源地突发事件应急预案，提高突发性水污染事件应急管理能力。结合小城镇和新农村建设，优化调整供水管线，通过管网延伸、管网改造提升农村居民饮水保证率及安全水平。加快整合农村供水服务资源，加强行业监管能力，建立健全农村供水水质日常监测管理制度，编制乡镇级农村供水应急方案。

3.构建可防可控的水环境体系

一是加强水功能区管理。要尽快提出扬州市水功能区纳污意见，严格落实水功能区限制纳污红线，充分发挥水功能区的基础性和约束性作用。与此同时建立和完善水功能区分类管理制度，严格入河湖排污口设置审批，加强排污口整治与监管。二是控制污染源。要尽快出台《扬州市入河排污口整治规划》，严格控制工业污水排放，强化对开发园区和工业园集中区污染的专项整治，并实施排污口整治工程。提高城镇生活污水收集率、污水处理能力及出水水质标准。三是改善河道水环境。要有计划地针对淤积严重的城区河道、人工湖泊实施清淤和水环境综合整治，清除污染底泥，建设截污和雨污分流工程，沟通水系，保持河道生态基流，消除城区黑臭河段。四是提高农村水环境质量。要在全市农村河道全覆盖整治的基础上，继续通过河道轮浚、河岸垃圾清除等措施巩固农村水环境整治成效。积极推广农村有机废弃物资源化利用与无害化处理技术，发展生态农业等措施保护农村水环境。

4.构建健康良性的水生态体系

通过水源涵养林建设、小流域综合治理、水生动植物保护、人工湿地建设、河湖岸线保护等措施，对南水北调东线水源涵养区、高宝邵伯湖国家级特种质水产资源保护区、古运河三湾湿地公园、凤凰岛、古运河、润扬河国省级水利风景区等主要节点全面开展水生态保护与修复工作，有效提升水生态系统修复能力和服务功能。

5.构建丰富多彩的水文化体系

一是以可持续发展理念、生态理念为指导，将水文化元素与内涵融入水工程建设与水景观建设的各个环节中，在水生态文明建设与管理中强化文化意识。二是在对扬州水文化深入调查研究的基础上，科学编制水文化建设规划，尽快实施水文化保护工程，充分挖掘、弘扬扬州特色水文化。三是通过开展水主题活动、水文化产品创作、水文化培训教育、水文化载体建设等措施大力开展水文化宣传教育。四是通过重点水景观工程建设，为市民提供良好的休闲、娱乐场所。

6.构建严格高效的水管理体系

一是加强河湖及水工程管理。巩固并完善以“河长制”为核心的河道管理制度；明确和落实水域管理责任制度，加强水域、岸线和滩地的管理；继续推进水管体制改革，加强水工程的运行管理；加强基层水利技术推广与服务体系建设，全面提升农村水利管理水平。二是严格水资源管理。建立水资源开发利用红线，严格实行用水总量控制；建立用水效率控制红线，全面推进扬州市节水型社会建设，加快推进全市范围内园区循环化改造工程建设；建立扬州市水功能区限制纳污红线，严格控制入河湖排污总量，实行预警管理。