国家治理现代化研究综述※

罗 星

（中共中央党校，北京 100091）

“治理”一词是1989年世界银行在概括当时非洲出现的危机时首次使用的。之后，治理的概念被延伸到了政治学、经济学以及管理学的方方面面。“治理”理念的提出，是在全球化的大的背景下，传统的“统治”、“管理”已经不能够适应时代的发展要求，需要政府转变自己的理念，创新对社会进行管理的方式。所以，“治理”不仅仅引发了学者们的关注，也引起了一些政治家和政治组织的关注。以克林顿、施罗德、布莱尔代表的“第三条道路”明确提出“少一些统治，多一些治理”作为其政治目标。[1]从治理的内容上看，治理有国家治理、公司治理、社会治理、全球治理等，关于治理的概念，联合国全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中指出，“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突或不同利益加以调和，并采取联合行动的持续过程。[2]但是，西方社会中“治理”理念的产生，是因为西方的学者们意识到了“福利国家”中存在的一系列问题，以及单独用市场解决问题的失效性，他们提出的“治理”大多都是针对全球问题以及发展中国家问题的，并没有提出“国家治理”的概念，相反，他们试图通过治理主体的多元化限制国家的作用。所以说，在西方国家的“治理逻辑”中，构建公民社会、减少国家干预就成了实现“治理”目标的重要手段。

和西方提出“治理”的逻辑不同，中国学术界从上世纪90年代就开始关注“治理”问题。但是，中国共产党提出的“国家治理”的概念，更多的是针对改革开放以来中国在取得巨大成就的同时所暴露的问题所提出的，“国家治理”是为了希望更好发挥国家的作用来解决社会经济发展中的种种问题，中国的“国家治理”更多依靠转变政府职能、提高治理能力的途径实现。党的十八届三中全会，我们为改革确立了 “国家治理能力和国家治理体系现代化”的总目标。国家治理，有别于公司治理、社会治理等概念，强调把治理的过程要放在国家——社会之间的互动关系中看待，强调了治理过程中国家的责任与义务，强调治理的目标是为了达到公共利益的最大化。国家治理和传统的“国家统治”和“国家管理”不同，国家治理除了涵盖两者的基本内涵以外，还具有很强的开放性以及系统性。从治理主体上，强调市场、社会多种治理主体的重要性：从治理过程上，强调政府和其他主体之间的有效互动，从治理目的上看，国家治理的最终目的是为了实现“善治”。所谓“善治”，其本质特征在于它是政府与公民对于公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的新兴互动关系，互动的目的在于实现公共利益的最大化，而不仅仅强调对于公共秩序的维护。[3]

与此同时，国内学者关于“国家治理能力和治理体系现代化”的研究也在不断深入和发展，就“国家治理现代化”的提出背景、基本内涵、衡量标准、推进途径给予了不同角度、不同方面的解读，对于我们深刻理解国家治理现代化有着重要的意义。

一、“国家治理现代化”提出背景

关于“国家治理现代化”的提出背景，学术界有着众多的看法，都从理论、历史和现实的角度分析了国家治理现代化理论的提出。从理论的角度看问题，多数学者都认为国家治理现代化的提出，是中国共产党对于社会主义建设规律认识的不断深化后得出的结论。刘俊杰认为，根据马克思主义的国家学说，国家的性质决定了国家的治理方式以及治理方向，随着一个国家生产力水平的进步，上层建筑必须要进行相应的变革。与此同时，国家的治理理念以及治理方式也要发生一个大的转变，国家治理现代化的提出，就是对于马克思主义国家学说的创新和发展，[4]俞可平还强调了国家治理现代化的提出也是中国共产党由革命党向执政党转变的重要理论标志。在理论层面上，有论者从现代化的角度进行分析，认为国家治理能力和治理体系的现代化，是中国共产党在社会主义现代化的框架之下，随着工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化之后提出的“第五个现代化”，是中国共产党对于现代化发展规律认识的必然结果。[5]

从历史的角度看问题，国家治理现代化的提出，是在总结中国以及世界其它国家进行国家治理的经验教训得出的必然选择。实际上，怎么样治理好社会主义这个全新的社会，在世界社会主义的实践中并没有解决的很好。马克思恩格斯没有为哪个国家勾勒出具体地发展道路，对未来社会也没有描绘出什么详尽的理想蓝图。苏联在治理国家的问题上，取得了一些实践经验，但最终没有探索出治理社会主义的道路。我们党在执政以后，对于治理国家，既有成功的经验，但也发生了严重的挫折。而我们在这个时候提出国家治理体系和治理能力现代化，正是探索社会主义国家治理方式的新 成果。[2]

从现实的角度看问题，国家治理体系和治理能力的提出，有着极强的现实针对性。何增科认为，由于党和政府主导的发展模式遭遇瓶颈、全能集中型的国家管理模式降低社会活力、腐败和收入差距的加大、人的现代化意识的增强，都需要国家治理的转型和现代化。[6]有论者从中国社会的利益分化的凸显，社会矛盾的加剧的角度，指出了推进国家治理能力和治理体系的重要性和紧迫性，其认为公共需求的多样化和政府组织有限容量的矛盾、经济高速发展和改革全面性的矛盾、威胁国家安全因素的增多与责任主体相对单一的矛盾、国际“软实力”竞争的日趋激烈与中国制度优势尚未完全彰显之间的矛盾都要求推进国家治理能力和国家治理体系的现代化。[7]

无论是从历史的角度、现实的角度还是理论的角度看，国家治理现代化的提出，都是为了解决中国社会面临的问题所提出的。问题意识的导向是国家治理现代化的逻辑前提，我们也有理由相信，国家治理现代化的实现也将会能够解决上述问题。

二、国家治理体系和国家治理能力现代化的基本内涵

（一）国家治理体系的基本内涵

从制度的角度分析国家治理体系，习近平在关于党的十八届三中全会决定的说明中指出 “国家治理体系是党领导下管理国家的制度体系，包括经济、文化、政治、社会、生态文明、党的建设各领域体制机制和法律法规安排”[8]。俞可平认为“国家治理体系就是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制等”[9]。正是由于认识到了制度在国家治理体系中的重要作用，而制度对于国家治理体系有着决定性的作用，有论者提出“实现国家治理体系的现代化，必须以制度现代化为前提和基础，认为要以制度现代化推动国家治理现代化。”[10]

从价值的角度分析国家治理体系，许耀桐认为，国家治理现代化蕴藏着一个基本的内在价值，即实现“什么样的国家治理”以及“追求什么样的现代化”。所以，在分析国家治理体系现代化的时候，价值因素是一个必须涉及的领域。[11]在这个基础上，有论者认为，国家治理体系不仅包括规范权力运行、促进公共利益的一系列制度和程序，还包括内含于其中的自由、平等、公正等价值理念。国家治理体系是一种民主的、法治的治理体系。[7]正是从价值的层面思考国家治理体系，王长江认为“国家治理体系现代化为进一步发展民主开拓了广阔的空间，加快发展民主是国家治理体系现代化的题中应有之义。 ”[13]

从系统的角度分析国家治理体系，何增科认为“国家治理体系是一个以目标体系为追求、以制度体系为支撑，以价值体系为基础的结构功能体系”，[6]许耀桐认为，国家治理体系可以分为系统、结构、层次三个方面，从系统的角度分析，国家治理体系就是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统构成的有机整体，[14]王浦劬从权利、责任以及利益相统一的角度，认为国家治理体系是由社会利益关系、政治权力关系和公民权利关系相联系，从而构成的一个有机体系。[15]正是由于国家治理体系是一个系统，是由多个组成部分构成的体系，这就要求在国家治理体系建设中不应该局限于一个领域和几个领域而是推进所有领域的治理，这也就是中央提出“顶层设计”的意蕴所在。[18]

从结构的角度分析国家治理体系，有论者从治理主体的构成要素进行分析，认为国家治理体系就是政党、政府、企业、政治团体、社会组织、公民多方面有机主体构成的联系系统，[16]也有论者从纵向的角度分析国家治理体系的机构问题，认为国家治理体系就是由经济治理、政治治理、文化治理、社会治理以及生态治理这五大治理体系构成；[17]但有论者不同意这种观点，认为用纵向思维分析国家治理体系的时候，容易造成各自为政、部门化的趋向，不利于从总体上、系统上把握国家治理现代化，他主张吸取世界各国“治理”精髓，构建中国特色治理体系：治理结构体系、治理功能体系、治理制度体系、治理方法体系以及治理运行体系等。[18]

上面的四种维度揭示了国内学者对与国家治理体系认识的不同角度，也在一定程度上说明了国家治理体系是一个有一定结构和层次的治理体系，价值决定国家治理的发展方向，系统决定国家治理的组成部分，制度决定国家治理的实现途径，结构决定国家治理的内部层次。构建国家治理体系是一项综合性的工程，需要从不同的角度和方面着手。

（二）国家治理能力的基本内涵

关于研究国家治理能力的方法，徐湘林认为，国家治理能力的提升，与该国家的政治制度之间既有联系也有区别。发展中国家在过去几十年中都经历了从非市场经济到市场经济的转型过程，以及权威化向民主化的转型过程，这要求我们认真观察“国家治理能力”本身，而不是国家具体的性质以及制度。[19]也有学者指出，研究国家治理能力的时候要避免几种误区，即认为 “政府职权越大，国家治理能力越强；政府自由裁量权越大，国家治理能力越强；各级领导人权力越大，国家治理能力越强”，提出国家治理能力的关键在于加强制度性权力，在实现国家有效管理社会的同时也实现社会对于国家的有效控制。[20]从国家治理能力的角度，杨光斌也指出，在思考改革的总目标时，既要强调建构一个有国家能力的政府，又要建构一个国家能力有边界、受约束的政府。[21]

关于国家治理能力的基本内容，也就是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军方方面面”[8]，“国家治理能力”解决的问题是如何发挥国家治理体系的效能问题，所以国家治理能力并不是政府多项能力的一种简单相加，而是其他各种能力构成的一个综合性的整体。有学者认为，国家治理能力有两个层面，第一个层面是国家作为一个整体的竞争能力，第二个层面是国家中某个主体的竞争能力[22]，王浦劬把国家治理能力分为政治权力的国家治理能力，包括党的执政能力、领导能力、决策能力执行能力监督能力，以及公民权利主体的治理能力，包括参政党的参政议政能力、社会组织参与治理能力以及公民有序参与能力。[15]也有论者从治理能力本身出发，把国家治理能力分为了制度构建的能力、科学发展的能力以及改革创新的能力。[23]

在强调国家需要具备一定的治理能力的同时，学者们注意到了要在一定程度上对国家权力进行限制和约束，这其实也是我们这次提出 “治理”的要求。很早就有学者关注于国家能力的构建，但是国家治理能力显然和国家能力有着不同，国家治理能力要求国家范围内的各个组成部分都要实现能力的强化。

（三）国家治理体系和国家治理能力的关系

党的十八届三中全会既然把国家治理能力和国家治理体系放在一起，要实现两者的现代化，这就说明两者在逻辑上有着密切的联系。从理论上看，国家治理体系和国家治理能力构成了国家治理的骨骼和血肉，是一个有机整体，相辅相成，有了科学的国家治理体系才能孕育高水平的治理能力，不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。[24]在众多关于国家治理体系和治理能力关系的解读中，徐勇的说法最具代表性，他认为，国家治理体系和国家治理能力就是“制度”与“人”的关系，要治理我们这样一个复杂的国家，要有完备的制度体系。但是，从另一方面讲，制度也不是万能的。制度再好，也需要“运转”起来，需要有能力的人和组织进行执行。所以，将国家治理体系和国家治理能力联系起来，就是将“制度”和“能力”联系了起来，赋予治理更多的动态性、互动性以及发展性。[25]也有论者认为，国家治理体系和治理能力，即制度体系和制度执行力，两者相辅相成，两者统一的基础是现代化的规律，治理能力和治理体系的构建都要遵循世界现代化的发展潮流 。[26]

三、衡量国家治理现代化的标准

在衡量国家治理现代化的标准的时候，许耀桐强调，推进国家治理体系和治理能力的现代化，关键的落脚点和归宿在于“现代化”，只有以现代化为旨向解读国家治理，才能深刻领会国家治理的内涵，[27]燕继荣认为，在理解“现代化”标准的时候，就存在着作为过程的“现代化”和作为目标的“现代化”的不同理解，但是现代化目标的提出，本身已经为衡量国家治理现代化提供了相应的线索。[28]正是从现代化的角度，一些学者纷纷提出对于国家治理体系和治理能力现代化的标准。俞可平认为，国家治理现代化的标准有五个，民主化、制度化、法治、效率以及协调，他特别强调民主是现代国家治理的本质特征，由于现代政治是民主政治，现代治理也一定要是真正的民主治理。[29]徐勇也认为，治理的制度化、民主化、法治化、高效化以及协调化可以成为衡量一个国家治理是否现代化的基本标准。李景鹏认为，国家治理体系和治理能力的现代化，首先要符合现代社会发展的要求。具体说来，要符合民主政治、市场经济、现代法治、社会自身成长以及现代文化发展的要求。[30]

一些学者对国家治理体系的现代化和国家治理能力的现代化提出了不同的衡量标准。竹立家认为，一个现代化的国家治理体系，有三个主要特征：合理界定的政府权力主体，是现代国家“多元共治”的关键环节；依法治国是国家治理体系现代化的根本体现；民主治理是国家治理体系现代化的根本保障。而国家治理能力的现代化，主要是指公用政策制定能力、公共财政与预算能力以及选人用人的现代化。[31]许耀桐还指出，构建中国特色的国家治理体系，必须坚持科学治理、民主治理、制度治理以及中国特色的原则，从而使国家治理体现时代性、把握规律性、富有创造性。[14]辛向阳认为，国家治理体系现代化意味着：国家治理的基本制度符合时代潮流；国家权力的更替是平稳有序的；国家治理的组织架构是以现代化理念为基础的；国家治理的成本效能高；国家治理的氛围是风清气正的。与此同时，国家治理能力的现代化意味着：以制度为基础处理好各种重大关系；以治理主体为轴心实现“四有”的状态；形成让一切劳动、知识等竞相迸发以及一切创造财富的源泉充分涌动 。[32]

根据学者们的论述，我们可以下这样一个结论：国家治理的现代化要求国家治理是民主的、法治的；国家治理的现代化要求国家治理能够建立在制度的基础上，靠制度来保障；国家治理的实现最终的目标是实现治理现代化，最终带动国家的现代化。

四、推进国家治理现代化的途径

关于推进国家治理现代化的主体，执政党和政府都被摆到了突出的位置。李景鹏认为，虽然国家治理现代化意味着多元主体的成长，但是其中最关键、最重要的主体就是政府。[30]有论者认为，国家治理体系现代化的关键就是党和国家两个体系内部的治理，其他层面的治理都是从这两种治理中派生出来的。[33]有论者不仅仅认为国家治理现代化的关键在党，还指出党不仅仅需要加强自身的建设，还需要处理好党群、党政、党法的关系，从而推动国家治理的现代化。[34]

关于推动国家治理现代化的途径，从推进治理现代化需要把握的原则上看，有论者认为，国家治理现代化的过程，必须是全面的改革和改进的过程，是各领域的改革和改进的联动集成，需要从整体上进行设计，推进国家治理体系和治理能力的关键，在于构建一个现代化的国家结构。[35]房宁认为，推进国家治理现代化，要坚持在中国特色社会主义制度的框架内推行，要善于借鉴古今中外治国理政的经验，在解放思想和开拓创新中探索国家治理体系和治理能力现代化的途径与方法。[36]

有论者从坚持和完善中国特色社会主义制度的角度，分析推动国家治理现代化的途径。包心鉴认为，全面深化改革的实质就是制度现代化，而制度的现代化集中表现为国家治理体系和治理能力的现代化，正是由于强调制度现代化的重要意义，他认为推动国家治理现代化，要完成三个方面任务：深化党的建设制度改革推动政党治理体系和治理能力现代化；深化行政体制改革推进政府治理能力和治理体系现代化；深化社会体制改革推动社会治理体系和治理能力的现代化。[37]辛向阳认为，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须以完善和发展中国特色社会主义制度为基础，不能离开制度空谈治理现代化，所以他认为，推进国家治理现代化有三条路径：以定型和强体为主线推动；以统筹和协调重大关系为前提推动；以法治和核心价值观为依托进行推动。[38]

从发展民主的角度推进国家治理现代化，有论者认为，积极推进存量民主是实现国家和治理现代化的重要基础，在竞争性民主的基础上进一步推动和发展协商民主是实现国家治理现代化的战略选择。[12]俞可平认为，民主是现代国家治理的本质特征，推动国家治理现代化，最重要的就是加强民主法治建设。由于推动民主，严格遵循法治，沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化。[39]何增科认为，发展决策咨询系统健全协商民主，进而提高公共决策的质量，也是推动国家治理现代化的重要措施。

有论者认为，政治体制的改革对于推动国家治理现代化有重要作用，政治体制作为国家治理体系中最为核心和基础的组成部分，决定了政治体制改革在推动国家治理体系现代化过程中的重要地位。在当下，可以通过推进协商民主广泛多层次制度化的发展、健全反腐败领导体制以及工作机制、改革司法体制和运行机制来推动政治体制改革，进而推进国家治理的现代化。[40]在强调中国在进行政治体制改革要坚持中国特色社会主义民主政治道路的同时，有些学者特别强调了发展协商民主这一条重要路径：协商民主的法治，契合了现代国家治理的制度要求；协商民主是一种善治，符合现代国家治理公平化的要求；协商民主是一种理治，符合现代民主有序化的要求。正是因为如此，要通过大力发展社会主义协商民主，推进政治体制改革，进而推动国家治理的现代化。[41]

国家治理现代化是个全新的命题，推进国家治理现代化不可能一蹴而就。完善制度、发展民主、政治体制改革需要不同的学者从自己关注的领域和角度提出对策。究竟如何推进国家治理现代化，想要找一个标准的、单一的答案也是不现实的，还需要进一步的探索。

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