我国城镇住房救助体系研究综述

季璐　白维军　刘红光

摘要：中国城镇住房救助制度碎片化问题严重，迫切需要理顺多种并存的城镇住房救助制度之间的关系。中国已进入住房救助制度并轨、整合阶段。从我国住房救助体系构建的路径，住房救助制度自身存在的问题和国外住房救助体系的建设经验借鉴三个方面归纳总结了当前的研究，并对研究现状进行了评价，以期为未来研究指明方向。

关键词：城镇住房；救助制度；住房救助体系；经济适用房；租赁任务；廉租房；住房保障制度；共有产权房

中图分类号：F293.31 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2015）04-0125-05

一、住房救助体系构建路径研究

一个国家或地区的住房救助体系应该包括哪些住房救助制度，在经济社会发展的不同阶段，住房救助体系的内容是不是应该有所不同，构建一个国家或地区的住房救助体系应该遵循一条怎样的路径，当前对于这些基本问题的研究还相当薄弱。长期以来在实践中中国的住房救助制度的建立和发展基本上是被现实的住房救助需求牵着鼻子走，缺乏长期的发展战略规划。通过文献查阅，我们发现当前相关研究对于如何构建中国的住房救助体系，学者们主要有以下几种思路：

第一种是从保障对象收入水平的角度，在这一思路下，学者们认为对于不同收入水平的保障对象应该有不同的住房救助制度来提供保障。1994年中国出台了《城镇经济适用住房建设管理办法》；2007年发布了《经济适用住房管理办法》。对于中低收入家庭，中国建立了经济适用房制度解决他们的住房困难问题。中国1999年出台了《城镇廉租住房管理办法》；2004年出台了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》；2007年出台了《廉租住房保障办法》。我国逐步建立和完善了廉租房制度，解决最低收入家庭的住房困难问题。学者们发现“夹心层”既买不起经济适用房又不够廉租房申请条件，难以通过现有住房救助制度解决住房困难问题。如赵伟等[1]认为，虽然廉租房和经济适用房制度保障对象主要都是低收入家庭，但在享受住房救助的资格条件方面并不能做到相互衔接，这样必然会产生两个制度都覆盖不到的边缘人群。郭士征等[2]也指出，“夹心层”住房困难家庭的住房保障处于“真空地带”，而收入比“夹心层”低或者高的阶层都能享受到住房保障。

基于这一思路，学者们查漏补缺，建议建立公共租赁住房制度。如吴海瑾[3]认为，中国需要构建阶梯式多层次住房保障模式，提出基于中国现行住房保障体系，建立起四层次的住房保障系统结构模型：阶梯一是廉租住房；阶梯二是公共租赁住房；阶梯三是经济适用住房；阶梯四是限价商品房。吴海瑾建议中国的住房救助体系应该增加公共租赁住房制度，这一制度可以覆盖大学毕业生和外来务工人员，可以加强人才流动和人才凝聚力，也可以改善一些符合条件的农民工家庭的住房条件，解决他们的住房困难问题。2010年6月8日，中国住房城乡建设部等七部门联合发布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，这可以看作住房救助的决策层对这一观点的认可和采纳。

第二种是从保障理念和目标的角度，对于住房救助保障目标是让保障对象买得起房还是住得上房作出抉择。大多数学者认为住房救助的目标应该是让保障对象住得上房，而不是拥有自己的产权房。如刘琳等人[4]提出：中国的城镇住房保障体系应该以廉租房为主，现阶段可以以少量的经济适用房作为过渡措施。袁秀明[5]深入分析了当前购买型住房保障制度的不足，建议取消现行的经济适用房政策和限价房政策，认为中国的住房保障体系应主要包括廉租房、公共租赁房，根据一定的标准设立三个等级作为公共租赁住房分配的依据：廉租房分配的对象是最低收入者和农民工；低租金的租赁房分配给低收入者以及原先可享受经济适用房的住房困难家庭；公共租赁房分配给刚刚就业没有购房能力的年轻人和其他可享受限价房等保障房政策的居民。很明显这一观点背后的住房救助理念是让低收入住房困难户住得上房就可以了。郭士征等[2]与吴海瑾[6]也认为，中国住房保障政策的导向一直是重买房、轻租房。这种政策倾向其实是和住房保障的初衷不吻合的。住房保障是满足人们基本的住房需要，是保障居民的基本“居住权”而不是保障居民对住房的“所有权”。受到这种政策倾向的左右，政府住房保障政策重心旨在降低房价，而忽视了租住公房的政策与措施。

第三种是从保障途径的角度，对于政府住房救助的资金投入应该补供方（开发商）还是补需方（保障对象）作出抉择。相关研究比较少，如刘琳等[4]认为，住房保障方式应以“人头补贴”为主、“砖头补贴”为辅。洪亮平、王旭[7]从美国保障性住房政策变迁中发现美国住房保障政策经历了从补供方到供需兼补到补需方的转变过程。

这三种思路是从不同角度对中国住房救助体系构建的研究。中国的政策实践因循了第一种思路，却忽视了对第二、三种思路的分析思考，而这两种思路恰恰对于把握中国未来住房救助体系发展方向是非常重要的。

二、住房救助制度存在的问题研究

中国现行的住房救助制度的实施取得了一定的成效，但在制度实施过程中，这些住房救助制度自身存在的问题日益显现，影响了住房救助政策目标的达成。当前学者们对现行的住房救助制度自身存在问题的探讨集中在以下几个方面：

（一）立法和管理方面

在住房救助的立法方面，当前中国住房保障立法层次低，缺乏统驭和协调不同住房救助制度的保障法律。现有的相关规范性文件属于部门规章或地方政府规章，法律效力低。郭士征等[2]认为，中国应尽快制定社会保障基本法，以该法为依据，从总体上规划和指导住房保障的法制建设。国家应在社会保障基本法的立法思路指导下，制定住房保障的行政法规，将其作为国家的住房保障工作的指南。魏小雨[8]认为，住房保障的实施情况应该成为政府考核指标体系中的重要内容，各级政府在住房保障方面的责任应该具体化。

在住房救助的管理方面，一些学者已经意识到住房救助管理的重要性，管理不到位将导致保障房目标定位的错位、国家的保障房资源的浪费。许安拓[9]对中国经济适用房的管理提出了质疑，政府对经济适用房的管理存在缺位问题，没有成立专门的机构负责管理，导致违规现象屡见不鲜。目前在大部分城市，政府部门将经济适用房开发和分配相关职责交给开发商承担。开发商采取成本虚报、楼层加高、增加商品房比例、炒房号、利用物业公司补充利润等手段来获取自身更多、更大的利益，政府的监督管理形同虚设。因为政府管不好，所以有一些学者想到了引入市场机制、采用市场化管理的办法。如田焱等[10]认为租赁型保障房应全部实行租金市场化，并按住房租赁市场价格的波动进行年度动态调整。政府提供的保障性住房全部进行市场化管理、逐步实现投资主体市场化和多元化，扩大保障房的建设规模，提高其运营效率，实现其可持续发展。他们还提出应进行精细化和优化管理，如应加强网络化管理、采用递进式退出等管理机制。在住房救助实践中，中国有一些城市已经开始试点住房救助对象先交齐100%租金，再差别化返补的做法。住房救助管理的研究对于中国住房救助政策目标的实现至关重要，如何提高住房救助的管理效率需要进一步地深入研究。其实，很多发达国家有成熟的经验，当前专门研究住房救助管理的研究成果还很少。endprint

（二）进入、退出机制方面

住房救助的进入、退出机制也属于住房救助管理的内容，但因为它相对于其他的住房救助管理问题研究成果要多一些也成熟一些，再加上进入、退出机制的有效运行关系到住房救助政策能够可持续问题，所以本文将这一问题单独列出，对相关研究进行分析评价。

当前住房救助制度的进入、退出机制，主要是根据保障对象家庭的收入来衡量。但一个家庭的收入难以精确计算，而且收入又是动态的，单位开出的收入证明可信度差。对于这一问题，学者们也进行了创新性的思考。如陈淮[11]认为最低收入家庭住房保障线的计算应包括住房消费，不同经济发展水平的城市也应设立差异化的标准。最低收入家庭的住房保障线：年家庭收入标准=（最低收入家庭的月生活保障金额+当地能满足基本家庭生活需求住房的市场平均月租金）×12。周玉梅等[12]认为既然甄别经济适用房购买人的经济状况和身份确实很难，管理成本高昂，可将公积金中心变成住宅信贷银行。魏小雨[8]认为监管要从源头抓起，应是一个完整的流程，包括多个环节。有效的监管流程包括档案管理、适时监管及准入退出机制。为保证居民管理信息系统的可靠、完善，在建立档案时，标准要非常严格、管理也应该分级、根据不同级别建立档案，这样不符合条件的居民才能及时退出，符合条件的居民及时享受保障政策。此外，还应成立专门的监管部门进行动态管理，对保障对象的收入情况进行定期检查并公示。从现有的相关研究看，对于进入机制存在的问题，学者们大多从制度设计本身保障对象范围狭窄的角度探讨问题，而很少从其他角度探讨住房救助应保未保的问题。对于退出机制，学者们大多局限于消极、被动的思路，而对于如何通过制度设计使得不符合享受资格的住房救助对象自觉、自愿地退出住房救助制度缺乏深入细致的研究。

（三）房源方面

郭士征等[2]认为经济适用房存在的各种弊端主要是由经济适用房的供需矛盾引起的。从保障房的总体上看，赵伟[1]认为，中国保障房供应量还很不充分。

有些学者对保障房房源紧张问题形成的原因进行了分析。从政府的角度，龙均云[13]认为，因为廉租房的土地是地方政府划拨的，不是出让的，而且地方政府还要投入资金、人力和物力，地方政府没有积极性加强廉租房的建设。从资金来源的角度，许安拓[9]认为廉租房住房建设资金主要靠住房公积金增值收益以及公房销售获得房款的余额部分，而这样的资金来源是靠不住的。大多数城市财政资金供应没有实现制度化，资金来源不稳定。

对于如何解决保障房的房源问题，学者们的观点基本一致，都认为要发挥政府的主导作用，多渠道筹集房源，要么收购市场上的现房，要么建房。对于收购市场上的现房，刘琳等[4]认为应将“城中村”住房作为廉租房的适宜补充。周望[14]借鉴发达国家经验，认为租售房源可通过收购符合廉租住房标准的“二手房”和普通商品住房来获得。魏小雨[8]认为，国家可设立隶属于政府的“廉租房房地产经营公司”，收购空置商品房作为廉租房的房源，当然还要对这些商品房进行改建，使之符合廉租房标准。对于建房主体，曾国安[15]认为要改变保障性住房的投资结构，充分动员企事业单位等社会力量加入到公共租赁住房的建设队伍中来，还应该将社会上闲置的住房作为公共租赁住房的来源。

在建房资金问题上，大多数学者认为应该吸引社会资本进入保障房建设领域，形成多元化的投融资机制。郭士征等[2]认为应将住房保障纳入公共财政范围，应成立专门的住房保障基金，资金来源可按合理的比例从土地出让金中提取，还应充分发挥市场机制在获得保障房建设资金中的作用。龙均云[13]主要探讨了经济适用房的建设资金的筹集问题。借鉴发达地区的经验，他提出采用多种筹融资相结合的方式，如可采用投资信托基金、公债等金融工具或运用BOT项目的融资方式来筹集资金。田焱等[10]则提出建设投融资平台、积极开展“公私合作”的观点。在特大城市和大城市、省会城市和地级城市建立保障性住房投融资平台，由政府财政或民间投入作为资本金及主要注册资本来源，建立起国有或混合所有制的保障性住房投资机构，利用房地产投资信托基金等创新型投融资平台及模式，来推动行政辖区内保障房的投资和运营。

从当前学者们的研究看，无论是住房救助的管理问题、还是房源问题，公私合作是必由之路、大势所趋。公私如何合作，合作的模式有哪些，还缺乏系统深入的研究。

三、发达国家住房救助体系建设经验借鉴研究

发达国家住房救助体系建设时间长，有着丰富的经验。发达国家住房救助经验也是影响中国住房救助体系发展的重要影响因素之一。学者们在研究住房救助某一方面问题时也会提到国外经验，但也有部分学者结合具体国家对于国外的住房救助制度进行了专门的研究。他们致力于从发达国家住房救助体系发展历史中总结出住房救助体系建设的规律、发展的趋势，以期为中国的住房救助体系建设提供借鉴。从学者们的研究看，在发达国家中，美国的住房救助立法最齐全，荷兰是欧洲住房救助做得最好的国家。

洪亮平等[7]对美国的保障性住房发展历史进行了梳理，将其历史演变分为萌芽、探索、发展、成熟四个阶段。并对美国保障性住房发展的趋势进行了总结，即保障主体从政府转变为市场；保障对象从中低收入群体转变为低收入群体；保障途径从扩大供应转变为满足需求；保障模式从定点建设转变为住户自由选择。景娟等[16]认为荷兰住房保障体系发展给中国的启示有：各类非营利性住房应成为面向城市中低收入家庭的住房供给的主体；需要关注住房市场的健康发展；随着宏观经济社会形势和不同阶段住房问题的特点，相应调整住房保障政策和政策执行方式；各类弱势群体要有特别关照的措施。

此外，薛德升等[17]对德国近年来住房保障情况进行了全面系统的研究。他们对德国住房救助的主要措施进行了总结，包括建立多元化的社会保障住房供应体系，建立住房金融服务制度，健全住房保障法律体系，发挥自治组织的社区管理作用。endprint

新加坡是实行中央公积金制度的代表国家，基于中央公积金制度的住房保障的发展也非常成功。郭伟伟[18]借鉴新加坡的经验认为中国应强化政府在住房保障中的责任，更好地发挥住房公积金的作用，发展住房保障必须尊重特殊的国情，渐进式、层次式的住房保障体系适合中国的实际情况，并建立完善的住房保障法律体系。

从这些学者的研究成果不难看出，住房救助体系建设受到多种因素的影响。从当前的研究看，学者们的研究过于注重国外住房救助制度本身的微观研究，而忽视对于国外住房救助制度背后理念的关注，而这恰恰对于站在十字路口的中国住房救助非常重要。对于中国住房救助体系的发展方向也缺乏专门的研究。

四、当前研究的不足和进一步研究的方向

中国的住房救助体系正处于转型期，住房救助体系重构的号角已经吹响。当前住房救助体系的相关研究还存在一些不足，需要进一步明确研究的方向。

1. 从研究的层次看，当前研究的理论层次不高。大多数的相关研究是在住房保障的语境下研究住房救助问题，普遍存在着住房保障和住房救助概念混用的情况。这也反映了中国住房保障理论体系发展的不完善。概念的混用，也影响了学术界对于住房救助的专门研究。从我们查阅的文献看，专门研究住房救助体系的成果寥寥无几。这种概念上的模糊使用，也大大影响了研究成果的科学性、应用性和研究成果的国际对话、交流。住房保障主要包括住房保险、住房救助和住房福利。如果我们把这些概念分清后就会发现很多困扰我们的问题就迎刃而解了。不同性质的住房保障项目在保障对象的范围、实施的目标、实施主体、实施方式、资金来源和管理体制等方面应该有所不同。

2. 从研究的内容看，大多数研究停留在宏观制度层面，而制度的研究又停留在制度的罗列和单一制度的研究，缺乏深层次的不同制度之间关系的研究，缺乏住房救助体系的研究。在中国住房救助的实践中，已有了廉租房和公共租赁住房两房并轨以及廉租房、公共租赁住房和经济适用房三房并轨的方案，也已有以江苏省淮安市为代表的共有产权房的试点。作为经济适用房的变种，共有产权房制度如何设计急需研究，国外已经有了多年的实践经验，需要对其经验进行总结给我国共有产权房政策提供借鉴。当前在宏观政策层面的研究居多，实务管理层面研究较少。从国外的经验看，住房救助社会化是大势所趋。在这样的趋势下，我国住房救助的管理应该如何改革和调整，相关研究亟待加强。

3. 从研究的方法看，当前的研究理论分析居多，基于一手资料的实证研究较少，定性研究较多，定量研究少，影响到研究成果的科学性。中国地方政府住房救助的创新实践已走在了前面，需要及时地将实践经验进行总结提炼。未来的研究需要更多地通过问卷调查、深度访谈等方法收集一手资料，在了解住房救助对象真实需求和住房救助提供主体供给能力的基础上，提出住房救助体系改革的建议。

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责任编辑、校对：焦世玲endprint