我国高速公路养护项目的PBC 模式研究

熊毅

(重庆大学建设管理与房地产学院，重庆 404100)

0 引言

高速公路是当今社会重要的基础设施之一。近年来，随着国家大量建设资金的投入，高速公路网络主骨架已经初具规模，交通运输条件日益改善，在经济发展和社会民生中发挥着举足轻重的作用。我国高速公路建设进入了快速发展阶段，总里程已攀升至10.4 万km，且通车里程数于2013 年初便跃居世界第一，有效地带动了国民经济的整体发展。

与此同时，作为高速公路管理的另一个重要组成部分，高速公路的养护任务亦十分艰巨。养护工作对于我国高速公路的持续使用，保证高速公路的服务水平可谓至关重要，但发展历程不长、管理经验不足等一系列原因导致高速公路养护管理略显滞后，尚未跟上高速公路迅速发展的脚步。因此，本文结合我国发展的实际情况，通过分析国外先进发达国家或地区的经验，提出适合我国高速公路养护项目管理切实可行的改善建议。

1 高速公路养护项目现状

高速公路养护项目管理是指公路养护管理机构为了实现一定时期内道路养护的目标、方案、规模及实施步骤等一系列活动的总称［1］。我国高速公路仍处在计划经济，依然沿用传统的建设、养护和管理一体化的制度，即“管养合一”。近些年伴随着高速公路的不断扩张，总体上日趋呈现出“重建轻养”的局面，高速公路养护项目因缺乏足够的竞争力而出现养护不及时、质量低下、成本较高等诸多弊端［2］。目前我国道路工程养护阶段多采用传统合约方式，即在维修期间由道路机构指定养护方法、技术、材料以及时间周期，根据承揽厂商的投入给予支付，这一形式需要道路管理部门或相关机构在工程施工过程中进行程序监督和品质监控，不仅在执行上耗费庞大的人力、物力等资源，而且由于缺乏统一的养护定额和技术规范，容易造成管控项目与实际成效间出现明显落差，进而导致交付后使用者对公路机构提供服务的不满［3］。

2 PBC 模式

鉴于传统合同对高速公路品质提升的瓶颈，国外先进发达地区纷纷引入绩效合约管理(Performance Based Contract，PBC)的概念。不同于传统技术与过程导向的合约，绩效合约是通过招标方式，使承包商根据合约中清楚明确且客观的条款，依据可测量的产出完成合约规定的工作，道路机构无需指定养护方法或者技术要求，仅需规定承揽厂商进行养护时必须符合的绩效指标，把重点放在产出部分，担任绩效审核的角色，根据养护成效来进行监督和管控。此举不仅可以转移管理风险，还能节省自身养护不佳带来的财政负担［4］。PBC 模式规定在招标过程中，承包商需依据道路维护服务规范，提出确保达到相应的道路服务水平的总费用。高速公路管理机构按照约定，视承包商的月度服务绩效支付道路养护费用，服务水平符合要求可以支付相应月份的费用，倘若并未满足要求，则通过罚款或折价的方式进行处理，情形严重的可直接停止付款或终止合同，以便进行下一阶段维修工程和道路服务工作的开展，从而满足高速公路经常性维护的规定。

国外有关PBC 模式下的养护项目管理相对成熟，目标制定科学合理，三大控制(时间、质量、成本)恰当到位，多从实际案例出发深入分析和探讨:英国合乐集团有限公司 (Halcrow Group Limited)以建立PBC 最佳实践轴的方式进行全过程养护管理，权衡各方之间的关系最终收获双赢［5］;Natalya Stankevich 等通过案例论证了PBC 模式下合约的优劣得失，成效式合约包含内容较为全面，且在资产审查标准、采购过程透明的条件下进行，综合资产、技术、人才等方面选取有竞争力的承包商，合作双方公平地分担风险，并签订长期合同，建立友好的伙伴关系进行有效管控［6］;三菱研究院 (Mitsubishi Research Institute)对比多国使用成效式合约和传统合约的各项指标，讨论PBC 模式下实施过程中的重点事项［7］;R. Z. Tamin 等在印度尼西亚国家公路管理系统框架下，基于项目交付模式分析了PBC 实施所面临的机遇和挑战，认为相关条件在一定保证下比传统合约效果更佳。

国内高速公路养护项目的管理研究仍然停留于定性层面，大多数主要侧重于基础性理论研究，集中在对养护管理制度、运营模式、工程分类等的探讨上:王遐莽从运营管理和养护施工管理两个角度讨论各类养护管理模式的利弊［8］;邹国平等分析指出我国养护管理仅仅是由简单决策系统支持，以模型驱动，决策普遍智能化程度不高［9］;杨智斌等认为传统合约对养护管理的良性发展有一定阻碍和制约，承包商和管理机构双方的风险并未得到合理的分配，财务、技术等方面也无法满足日益增长的改善性需求。本文根据我国高速公路养护项目发展现状，深入分析PBC 模式下高速公路养护项目管理的关键问题，以期为养护项目管理的未来实行绩效合约提供一定参考价值，进一步促进我国公路事业又快又好地发展。

3 PBC 模式运用的关键

3.1 阶段分析

PBC 模式的运用分为预投标、招标以及实施三大阶段，每个阶段均需考虑不同的相关因素。预投标阶段为“合约定位”阶段，在符合现行法律条例和政策规范的前提下，通过明确使用PBC的主要目标、转换道路机构角色、考察承包商能力等因素，决定使用的合约类型、如何选择合作的承包商等内容［10］。招标和实施阶段，承包商需整理资产清单，道路机构建立绩效考核指标、评估绩效指标、付款机制与奖励机制。此阶段将预投标阶段设定的目标细化成不同的小目标去考核和衡量合作的承包商，以达到合约设定的绩效。

3.2 面临挑战

就我国高速公路养护项目现状而言，运用PBC 模式无疑将面临一系列的挑战。首当其冲便是养护项目管理领域的法律法规并不完善，未有相关规范和技术标准出台，造成相应评估管理体系的不合理。因此，需要政府相关部门的鼎力支持，着力组织完善相应行业的法规条文，才能为PBC 模式的实行奠定一定基础。鉴于我国各地区发展现状不同，可先在部分较发达地区进行试点，实施初期PBC 模式的成效可能不如预期，新合约理念如让双方未能正确认识其中某些条款则可能会导致消极事件的出现，需要一定时间进行适应和调整。对于道路管理机构能否顺利从“过程监管”转换到“绩效考核”的角色，内部人员是否具备绩效考核要求的专业技能等成为道路机构使用PBC 模式的挑战;对于承包商项目施工前能否整理出完善的资产清单，直接影响着道路机构外判资产等内容，在合约执行期间需要保质保量按时完成业主规定的任务，同时也可能遇到承包商意外破产、无法处理应急事件等突发情况，承包商对此必须进行事前充分评估和事后危机处理。结合国外不同国家使用PBC 模式过程中遇到的挑战，分析总结出我国运用PBC 模式即将面临的主要挑战，具体见表1。

表1 PBC 模式运用的主要挑战

3.3 机遇优势

随着人民物质文化水平的提高，我国近年来对基础设施建设投入达4 万亿元，这必将刺激道路领域的巨大需求，也会要求不断提升养护项目管理的服务水平。

首先，提升使用者的满意度。随着大量基础设施项目的陆续铺开，道路使用者的要求将随之增加，这也对道路养护项目提出了更高的要求，从前单一的养护模式已经不能满足客户快速增长的需求，运用PBC 模式可以促进养护部门发展日趋成熟及养护技术不断创新，以确保输出的养护成效能够达到使用者的要求。

其次，节约10% ～30%的维护成本。伴随着我国道路网络的逐步完善，每年进入养护的道路数量不断增加，道路机构人力、物力严重匮乏的现状致使道路管理机构对养护项目必须缩减成本，以满足更多道路养护的需求。目前道路管理部门仍然依靠国家拨款的方式来进行养护，严重的经济负担让养护部门杯水车薪，因此运用PBC模式可以直接减轻管理部门的压力。

再次，将风险适当地转移给承包商。传统合约中道路机构承担了较多的风险，风险未能恰当地分配给有能力的承包商，且未能做到物尽其用。为了更好地维护自身利益，促进承包商技术与管理能力的提升，维持养护行业的竞争水平，使用PBC 模式将风险适当地转移给市场化选择的承包商，促进合作双方之间达到互惠双赢。

最后，长期合作给双方更多价值需求。传统合约的期限一般不超过一年，不利于道路机构与承包商的长期合作。长期合作可减少承包商的项目生命周期成本，且刺激承包商考虑长远利益，不断增强自身实力以进行技术创新，形成良好的专业工作关系，达到缩减成本的目的，这样更有利于给双方合作提供更多的长期价值。

3.4 实施建议

结合我国道路养护项目发展现状，在分析PBC 模式带来的挑战和机遇基础之上，综合剖析对比其他先进国家使用PBC 过程中出现的状况及发展趋势，提出以下几点具体实施建议:

(1)探索开发的最佳时间和最佳道路长度。不同长度的养护路段及养护时间对养护投入的要求不同，收获的成本效益亦不相同。为了使投入达到最佳产出，应着力探索开发最佳实践及养护长度，以实现最佳效益。

(2)共同承担风险，将风险分配给有能力承受的一方。随着养护市场日趋成熟，养护部门的技术水平与管理能力也会随之提升。道路机构可将部分大中修业务尝试外包出去，保留小修维护等日常工作，把更多的风险适当地转移给承包商，使其运用自身技术水平降低风险发生的概率，达到优化风险分配的目的。

(3)道路机构进行“现实调查”，确保承包商的能力。采取“价格与非价格标准”评标后，还需对投标者公司的财务状况、信誉、业务能力等进行调查，以确保该投标者有能力完成合约目标，而合约目标的制定必须在科学合理的范围之内，过于宽泛和严苛都会失去管控的意义。

(4)建立关键绩效指标体系和奖惩支付机制。合理评估审计承包商的阶段性成果，对于有竞争力的承包商给予奖励，并尝试签订长期合约，基于共同的成功—— “共赢”文化，形成良好的专业工作关系。

(5)重视可持续发展。在道路养护工程实施过程中，根据行业规范和条例，建立ISO 质量体系与环境体系，监控承包商在操作过程中的可持续性和污染物的排放量。

4 结语

通过对比研究国外先进发达国家或地区的养护管理，发现其历程之于我国高速公路养护管理有很好的借鉴意义和参考价值，即从传统合约方式到逐渐使用PBC 模式，对高速公路养护项目进行管理和控制，无论是对合约本身，还是对成本收益抑或是风险转移等方面都有较大的裨益。因此，本文通过对PBC 模式各阶段重要因素的探讨，总结出面临的挑战和机遇，并提出我国高速公路养护项目管理实施的相关建议。与此同时，鉴于我国各地经济发展水平、市场化程度等方面的差异，实行PBC 模式必须与当地实际情况相符合，并不能以单一的标准来评判其存在的优劣。

［1］李秀宏. 高速公路养护市场化研究［D］. 西安:长安大学，2005.

［2］杨天铎. 建筑物维护管理系统之建立［D］. 中坜:中央大学营建管理研究所，2002.

［3］刘莎. 我国高速公路发展模式研究［D］. 北京:北京交通大学，2012.

［4］The World Bank.Sample bidding documents and sample specifications for procurement of works and services under output-and performance-based road contracts ［R］.Washington:The World Bank，2005.

［5］British Columbia Ministry of Transportation.Highway maintenance contracts ［EB/OL］ . ［2015-06-23］ .http://www2.gov.bc.ca/assets/gov/business/transportation/highway-bridge-maintenance/highway-maintenance/maintenance-agreements/highway_ maintenance_ agreement_ boilerplate.pdf.

［6］Natalya Stankevich，Navaid Qureshi，Cesar Queiroz.Performancebased contracting for preservation and improvement of road assets［R］. Washington :The World Bank，2009.

［7］Mitsubishi Research Institute. Framework for performance based expressway maintenance in China ［R］ . Washington :The World Bank，2006.

［8］王遐莽. J 省高速公路养护管理模式改革研究［D］. 南昌:南昌大学，2012.

［9］邹国平，邹群，黄铮. 基于SDSS 的高速公路养护管理系统结构［J］. 交通运输工程学报，2006，6 (3):47-50，56.

［10］ The Organisation for Economic Co-operation and Development(OECD). Performance Indicators for the Road Sector:summary of the field tests ［M］. Paris:OECD，2001. PMT