基层纪委查案体制机制的改革路径

赵建聪

党的十八大以来，全国各级纪委加大了查案力度，有效地遏制了腐败的发展势头，提高了党和人民群众反腐败的信心。对当前基层纪委查案体制机制作细致深入的探讨，研究在廉政新常态背景下如何更好地发挥基层纪委的作用，把查办案件工作做得更出色，大有裨益。

一、当前基层纪委查案体制机制存在的问题

这里所指的基层纪委主要是指县（市）、区纪委，按照其查案职能，基层纪委主要负责查办科级以下党员干部的违法违纪案件。以往，基层纪委查案体制主要是以同级党委领导为主，一般案件查案流程是先由纪委信访部门或其他部门形成查案线索，交由纪委检查部门进行初核，经初核确认存在违法违纪事实后，递交审理室审理，然后做出处理意见。一般违纪问题由纪委直接进行处理，如存在违法犯罪问题的则移给司法机关处理。在实际操作过程，基层纪委主要领导对于需要进行“双规”的对象，一般都要向同级党委主要领导汇报，听取意见后方能实施。因此，一个涉嫌腐败分子要不要进行“双规”，除了基层纪委内部机制是否行之有效，还要取决于纪委主要领导和党委主要领导的态度。事实上，因目前干部选拔考核机制存在不合理性，有些地方党委主要领导往往存在“息事宁人”、“怕拔出萝卜带出泥”、“影响发展环境”等错误思想，对查案工作心存芥蒂，“怕”字当头，不愿得罪人，不能果断拍板，造成有些案件难以深入，不少查案线索无法成案，也使得查案工作不能做到抓早、抓小。客观上助长了不良风气的蔓延，使得一些违法违规现象愈演愈烈，违法犯罪数额节节攀升，违法犯罪人员急剧增加，以致有的单位领导班子出现全军覆灭。

另外，就基层纪委的查案机制来讲，也存在着诸多问题与不足。主要表现在查案环节不够严密紧扣，查案机制缺乏透明公开，外部对查案结果和过程缺乏监督，容易让人进行“暗箱操作”，使得个别纪委干部能够轻易地“抹案子”。应该说，查案是责任性、专业性、严密性很强的工作，从发现线索到最终结案，需要流转不少环节，涉及许多查信办案人员，任何一个环节的疏漏或“放水”，都可能导致查案工作中途夭折，痛失战果。因此，除了提高查信办案水平的政治业务素质外，建立科学合理、严格周密的查案机制显得重中之重。但是，基层纪委由于人手少、机构不健全等原因，在查案机制设计上，只强调加强内部监督和外部监督，导致查信办案重任压在个别人员或直接领导身上。一旦承办人或相关领导不作为或乱作为，查案工作质量就会大打折扣。事实上，有些案件如果缺乏监督，等于把查案工作押在了查案人员或相关领导的党性、良心上，这样的查案机制势必难以为继、完成使命。

二、查案体制机制存在缺失的原因

上述问题的存在，有多方面的因素，既有政策法规层面的原因，也有长期历史沿革的原因，更有制度设计理念上的原因。从政策法规层面来讲，根据党章第四十三条规定，基层纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作。客观上，基层纪委的人财物等资源主要受制于地方，因而基层纪委开展工作必须依靠地方党委和政府。因此，基层纪委往往先将查案工作向同级党委主要领导汇报，并根据党委主要领导指示开展工作。这种体制的设计，客观上束缚了基层纪委查案的自主权，导致基层纪委有心杀敌却无法上马。自2014年中纪委强调“两个为主”后，即其中查办案件以上级纪委为主，但各地在执行过程中仍不够理想，无法彻底扭转这一现象。少数基层纪委主要领导出于种种利益考虑，仍会主动揣摩和迎合同级党委主要领导的意图，积极将案件妥善处理好，甚至有时会“重起炉灶”，另下结论，造成大事化小，小事化了。上级纪委对此也往往毫无觉察、难以监督。

从我国基层纪委的历史沿革来看，基层纪委尽管人员较少，但管理的范围较广，担负纪检监督的职能较多。从表面上看，全国基层纪委每年要处理不少党政干部，有一部分是基层纪委发现违法违规行为后进行查处的，但其中大部分案件是公安机关处理的党员干部嫖娼、赌博、吸毒三类案件，有的地区高达百分之六七十。特别是近几年来，随着道路交通肇事案件的不断上升，一些党员干部因交通肇事判刑被进行党纪政纪处理的案件也占有一定的比例。对这几类案件的事实认定一般以公安机关处罚决定书为准，有的以法院的判决书为主要依据，基层纪委无须再进行取证调查，因而可以说基层纪委查处案件的含金量并不高。对于涉及党员干部贪腐的案件，往往存在取证难、定性难等问题，故一般查处案件的比例也并不高。事实上，全国至今尚未设置基层纪委查案人员的准入“门槛”，查案人员往往来自五湖四海，在短时间难以胜任艰巨的查案任务。特别是很多基层纪委的领导是半路出家，对查办案件也是一知半解、似懂非懂，碰到疑难复杂问题往往无从下手，结果可想而知。

从制度设计的理念上来讲，主要还是“人治”理念，而非“法治”思维。在查信办案流程中，只强调下级对上级负责，不强调对上级进行监督；只强调对查成的案件进行审查监督，不强调对未查成的案件进行审查监督。只强调要保密少让人接触案情，不强调少数人专权弄权会徇私舞弊。如果查案成功才移送到审理室进行审查，一旦不成则没有相应的机构进行检查监督。从近几年各地纪委查处的纪检干部情况来看，正是由于查信办案人员权力大、监督少，才使得他们在诱惑面前缴械投降。事实上，没有监督就可能产生腐败，纪检干部也不例外。而加强监督的指导思想正是来自法治思维。基层纪委查案体制机制必须贯彻这一指导思想，才能运用好法治思维与法治方式，有效构筑防“内鬼”体制机制。

三、廉政新常态背景下

基层纪委查案工作的要求与趋势

在廉政新常态背景下，基层纪委要适应形势发展的要求，紧跟工作新步伐，必须查案工作上有所创新、有所建树。因此，基层纪委查案工作必须做到“五个新变化”。

查案数量有新增长。基层纪委应改变过去不准确的工作目标定位，不喊空洞口号，不求大而全，主动收缩战线，集中力量，守好主阵地，打好歼灭战。要立足于抓好党员干部“不敢腐、不能腐、不想腐”这个问题，尤其将抓“不敢腐”放在前面，因而在工作重心、力量配置、资源保障上有所倾斜，在解决纪检人员不敢办案、不会办案上有所突破，切实改变过去查案数量不高的现状。

查案质量有新提高。在以往各级纪委对外宣传过程中，由于只报道查处多少违法违纪案件和处理多少人员，但对查处案件的具体情况往往报道不够详细，容易误导公众对纪委查案情况的判断，无形中也缓解了纪委查案的压力。有的地方纪委甚至几年不主动查处一案，只是根据相关部门违纪情况进行党纪政纪处理，严重削弱了纪委在公众中的良好形象。只有将基层纪委查案质量放到较高的位置，才能使基层纪委毫无退路，主动出击，使各种违法违纪行为得到及时惩处。特别是对于职位高、权力大、影响广的案件的查处，有助于起到查处一案、震动一方、教育一片的作用。

查案影响有新提升。对党组织来讲，查处违法违纪不是目的，而是手段。通过查处手段教育挽救犯错误的党员干部，震慑警醒广大党员干部，避免今后发生类似行为。然后，一段时期以来，有些党组织领导存在患得患失的思想，怕查处越多越影响个人政绩，怕处理人员越多得罪的越多，怕曝光越多对党组织负面影响越大，结果有的案件往往避重就轻进行降级处理，有的案件查处不通报，有的案件通报不公开，只限于少数领导干部知悉以至于一些基层纪委出现几年没有通报案件的情况。这样的处理结果，一定程度上削弱了查处案件的政治效果、社会效果，损害了纪委工作的权威性。

查案水平有新突破。腐败和反腐败是一场生死较量，也是一场斗智斗勇的决战，也是一场我们党输不起的战争。根据目前人事管理体制安排，现有基层纪委工作人员不可能有大幅度的调整，办案人员专业化问题无法在短时间内得到解决。面对纷繁复杂的查案任务，需要办案人员在实践中边干边学，不断总结，拓展思路，尽早掌握办案技能与办案诀窍，把握案件发生的规律，摸清查办案件的路径。而要做到这一点，离不开建立行之有效的查案机制。只有通过科学管理、有效监督，才能增强办案人员的责任心、紧迫感，确立忧患意识，自觉加强业务学习。同时，也能促进团队合作精神，加强相互取长补短，不断整合优化资源，从而形成精明强干的办案团队。

查案方式有新改变。以往基层纪委办案主要依靠群众举报、谈话核实、政策教育、心理疏导等方式，让涉案人员坦白交代、认罪服法、接受组织处理。然而，随着社会的发展和案情的变化，不少涉案人员接受组织审查的心理发生了改变，政策攻心、反复劝告等策略已经对他们难以奏效，必须加强案件的外围调查，让证据说话，突破他们的思想防线。特别是随着刑法的修改，公民的沉默权也得到了认可。基层纪委必须强化证据意识，及时搜集固化证据，锁定违法违规事实，使所办案件成为铁案。这种由重谈话轻证据的办案模式，必须向重证据轻谈话模式转化。

四、基层纪委查案工作体制机制的路径安排

如何有效地破解上述存在的问题，改变现有的办案局面，必须在理念上、体制上、机制上进行系统的思考，提出切实可行的方案。特别是由于基层纪委人员不多，办案力量不足，如何最大限度地发挥纪检监察人员作用，需要创新思路，改变传统的做法，本着务实管用的原则，使基层纪委查案体制机制更为科学合理、严格有用。具体来讲，应从以下几个方面予以解决。

坚持以法治思维和法治方式进行改革的指导思想。基层纪委查案工作体制机制的改革，需要引入法治思维和法治方式，使基层纪委查案工作符合其工作规律，体现出较高的独立性、权威性。严格来说，就是要坚持问题导向，分析现行体制机制存在的问题和弊端，敢于向禁区突进。要改变过去重唯上、轻唯实的错误思想，进行权力结构和权力运用的重新设计。要清楚地认识到权力的本质是恶的，如果缺乏有效的监督，人人都有可能滥用职权，个个都有可能徇私枉法，只有准确设定权力的边界，将权力关进制度的笼子里，才能保障权力的良性运作。在查案工作的体制机制上，应改变过去单一的只有上级监督下级的模式，扩大监督的对象，提高监督的效果，从而形成决策、执行、监督三位一体的工作格局。

认真解决不落实查办案件以上级纪委为主的问题。落实好查办案件以上级纪委为主，仅有文件规定是不行的，它还需要具体的保障体制与机制作支撑。针对基层纪委领导存在的“顶得住站不好，站得好顶不住；干得好上不去，上得去干不好”等问题，要改变基层纪委领导来源、考核、升迁等制度，充分保障纪委人财物资源的配置与安排，保障纪检工作的相当独立性，让基层纪委干部能够心无旁物、专心工作。为防止基层纪委出现以军转干部为主的人员结构，上级纪委应抬高基层纪委人员的准入门槛，充分体现专业化、精英化，尽量抽调或录进司法、审计、财务专业人员充实纪检监察队伍，并委派有丰富办案经验的人员担任查信办案重任。同时，对于分管查信办案的领导必须强调有司法、财务经历或背景，以避免外行领导内行。对于需要进行查处的案件，一般应先向上级纪委汇报，听取上级纪委的指示，然后再向同级党委主要领导进行汇报。对于同级党委主要领导意见与上级纪委不一致的，且无正当理由的，应以上级纪委的意见为准。对于同级党委主要领导干预基层纪委正常办案的，基层纪委要主动向上级纪委汇报情况，争取上级纪委的支持和配合。

构建查办案件内部监督机制。基层纪委的信访、案管、检查部门是保证查案能否成功的主要部门，也是容易产生问题的关键环节。对此，对于已经查处的案件，则由审理室负责审查把关。对于在信访、案管、检查环节没有查处的案件，可以交由新成立的纪检监察干部监督室进行监督。至于监督的方式，可以由干部监督室人员进行查阅卷宗、参与案件讨论、进行调查核实等方法，着重发现查信办案过程中是否存在失职渎职行为。干部监督室对于发现的问题，可以要求查信办案人员做出解释，如解释不清的，可以提交常委会讨论，更换查信办案人员重新进行调查。对于存在失职渎职行为的人员，干部监督室可以建议常委会讨论做出严肃处理。同时，为了防止查信办案人员进行相互串联、私下抹案子，应建立登记备案制度，明确责任人和相关责任领导。对于该涉案人员今后被查处的，或由检察机关查处的，则由干部监督室进行案件复查，分析未能查处该案的原因，从中发现问题予以严肃追究。另外，为了防止干部监督室不能认真履职，可以采取上级纪委检查、抽查、互查的方式，对不能查处的案件进行监督，从中发现问题，堵塞漏洞。随着基层纪委工作透明度的不断提高，可以邀请公、检、法、审计等部门的专家进行检查，从中发现不能查处案件的问题与原因，从而提高基层纪委查处的水平，彻底防止“内鬼”的出现。

充分发挥反腐败领导小组的作用。基层纪委要有效地履行职责，做到办好案、快办案、多办案，必须充分发挥反腐败领导小组指挥协调作用。一是定期召开工作例会，加强专题研究。基层纪委应主动召集本地区公安、检察、法院、审计等部门召开反腐败领导小组会议，分析本地区官员腐败情况的特点与走向，有针对性地开展工作。如可以借鉴外地案件发生的领域和人员，进行系统查、查系统。二是及时沟通信息，加强横向配合。对于一些反腐败领导小组成员单位在工作中发现有价值的案件线索，基层纪委要进行梳理研究，搞好对接，保证及时跟进。对于需要成员单位协调配合的案件，要加强资源共享，形成工作合力。三是要加强业务交流与提高。各成员单位在进行业务培训和交流时，基层纪委可以派员参加，或与成员单位一起进行培训交流，相互帮助，共同提高办案水平。

加强对查案工作的严格管理与考核。基层纪委除了加强对查信办案全流程的监督以外，还要建立科学的管理与考核机制，积极引导查信办案人员爱岗敬业、无私奉献。对于办案人员在规定期限内没有突破的案件，部门领导或分管领导可以将案件交其他人员查处，以提高工作的竞争性，或由部门负责人直接挂帅查处，以督促下属人员提高工作效率。对于各种“打招呼”的案件，要设立“打招呼”登记簿，以加强抵御外界干扰的能力。凡参与查处“双规”对象案件的人员，必须加强通信工具的管控，禁止使用个人手机对外联络，统一使用保密手机或内部电话，防止办案人员泄露案情。要构建科学的考核体系，体现办案工作特点，强化对办案人员调查取证、询问谈话、案件突破、安全防控能力的考核。

加强办案工作信息化建设。搞好办案信息化建设，不仅可以应对基层纪委案多人少的矛盾，而且保障促进办案体制机制有效执行，推进基层纪委各项工作的展开。基层纪委在条件许可的情况下，可以在办案点建立信息数据中心，或借助上级纪委办案点平台或载体，再结合本地区有价值的信息数据，形成自己特色的办案信息化系统。办案信息化系统主要包括社会信息查询、办案信息上网、工作信息管理等。如通过对涉案人员个人活动信息、家庭资产信息的初步查询，可以发现该涉案人员经济活动是否存在异常行为，为办案工作指明方向。

随着我国反腐败斗争和政治体制改革的深入发展，基层纪检监察体制机制必须顺应世界发展潮流，积极改革，大胆创新，才能充分发挥查案的主力军作用，完成党和人民交给的光荣使命。

（作者系中共无锡市纪律检查委员会副书记）

责任编辑：张功杭