宅基地使用权转让现状调查研究

张超

[摘要]本文通过对宅基地使用权概念涵义的梳理，以现实生活中其使用权转让的实际情况为基础，探讨宅基地使用权转让制度改革的取向。在社会转型期，现行制度宅基地限制流转所带来的时间问题以及解决建议。

[关键词]宅基地使用权；城中村；转让

[中图分类号]C913

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5918（2015）10-0085-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.10-040

[本刊网址]http：//www.hbxb.net

一、城中村简述

国家经济的不断发展，城镇化进程不断加速，城镇化率不断提高。城市人口的快速增长使得城市建设用地尤为紧张。城市供地不足已经成为了制约城市发展的重要因素。学界对于城中村这一概念没有明确统一的定论，相关农村土地法律政策限制规定，造就了城中村这一特定历史时期的产物，是二元制结构下经济发展不平衡下的产物，是被城市巨大明亮光辉所遮蔽的“暗殇”。我国二元制框架下的城中村不论任何方面都与繁华的都市相提并论，其住房规划，生活环境、人口素质，治安状况都远远落后于城市发展水平。他们不再依靠土地生产活动满足生存生活必需，总体来说已经不再算是中国传统意义上的农村了。城中村是我国社会经济转型时期的特有现象，他们的大部分土地被都被征收，唯有宅基地和不多的集体土地供他们使用，此时对外进行房屋出现成为了他们提高收益的重要手段。城中村实行农村管理体制，村内的各项管理制度等都区别于现代化的城市管理。管理缺失，农民生活的随意性，使得村内房物布局凌乱，没有秩序可言。在城乡二元的土地管理制度下，同样是用益物权，而宅基地使用权却不能像建设用地使用权那样自由流转，其权能被法律限制，导致城中村的形生，如果允许城中村宅基地使用权流转，那么在保障村民利益的同时，又大大减少城中村改造的经济成本。

我国的《物权法》152条明确规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，但除了该项规定之外，就不在有其他任何法律给出明确定义，规定该法律关系所包含的全部构成要件，但值得高兴的是宅基地使用权第一次明确了其用益物权属性，成为了我国土地物权的重要支撑。而对于定义的明晰，学者纷纷表达了自己的观点：江平先生表示：宅基地使用权是指民事主体以宅基地为目的而对土地的使用权。王利明教授在其专著写道：宅基地使用权是指农村集体经济组织的成员依法享有的在农民集体所有的土地上建设住宅的权利。农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员（村民）依法享有在集体所有的土地上下建造房屋并保有房屋及附属设施的用益物权。

综上所述可知，我国宅基地使用权包含以下几个方面的含义：首先，毋庸置疑宅基地使用权必然物权权利；其次宅基地所有权归集体所有；再者权利的行使要求特定身份方可实现，其主体应当是农村集体经济组织内部成员；最后权利行使的主要方式是通过占有、使用建设房屋及附属设施的形式获取收益。

二、城中村宅基地使用权转让存在的问题

随着社会主义市场经济的高度发展以及城市化水平的不断提高、，越来越多的农民出于提高收入水平开始向城市集中，城市面积不断扩大，不断向周边郊区，村落扩张，造就了城中村的诞生。城中村与传统的农村既相似又存在明显区别，村里还是按照农村的各项制度进行管理，依然是城乡二元管理结构体系中“乡”这元单位，，不同的是城中村周围不再是漫无边际的良田，不再是一望无际的大地，代之的是高楼林立的现代都市风貌。城市房产地市场的火爆局面，房价的节节攀上，都迫使人们将目光聚焦于使“城中村”的土地。对宅基地使用权的诸多限制，法律制度的不完善、效力参差不齐，都使得“城中村”的土地使用一直处于弱势地位。宅基地使用权的限制基于农民基本生存权利考量，可随着社会现实的发展，忽略了市场经济的作用，忽视了价值规律。宅基地使用权人不可能放任这么大的价值从自己手中溜走，尽管法律做出了诸多宅基地使用权的流转限制，可现实中却依然出现了许多问题。下面以河南省郑州市管城区十里铺村为例，具体分析在高速发展的城市中宅基地使用权所产生的问题。

十里铺村地处河南省省会郑州市南部，二七区与管城回族区交界处，隶属管城回族区。2006年11月郑州市城中村改造领导小组《关于下达2006年第二批城中村改造计划的通知》将十里铺村列入郑州市2006年第二批城中村改造计划。2013年10月郑州市城乡规划建设管理工作领导小组《关于印发新型城镇化四项重点工作实施方案的通知》（郑城乡组[2013] 23号）将十里铺村城中村改造项目列为郑州市重点区域拆迁改造项目。郑州管城回族区发展改革和统计局于2014年2月对十里铺城中村改造安置房建设项目予以立项（管发展统计[2014]6号）。在这次城中村改造的过程发现宅基地使用权存在的许多问题。

（一）隐形市场的出现且规模庞大

土地资源有限，属于稀缺资源，结合我国人多地少的实际现状，土地资源更加珍贵，我国一直以来都实行严格的土地保护政策，耕地，宅基地都是国家的宝贵资源，我国一直对农村土地的流转严加禁止，农村宅基地使用权作为农村土地使用的重要权，其流转也同样严格限制。法律条文做出了明确的限制性规定，却依然无法阻挡不了民间宅基地使用流转的趋势。经查阅郑州市国土资源局相关档案资料，十里铺全村土地共有建设用地22宗，总面积2975.924亩，期间部分地块因为宇通项目、市政道路、经适房建设等项目实施，现有土地20宗，总面积2602. 17亩。通过笔者调查研究发现十里铺村截止到2011年三月，全村进行农村宅基地转让652.73亩，其中向受让方为本村村民转让217.53亩，占总转让面积的33%，向受让方为非本村村民转让435.2亩，占总转让面积的33%，而这些转让行为85%以上都是私下交易，未办理任何手续。也就是说总面积2602.17亩的宅基地已经事实上转让出去了652.73亩，转让比例已达到了25%。endprint

（二）乱占乱建房屋现象严重

城中村土地管理缺乏统一有效的管理，村民自发建房，很少甚至不办理相关的审批手续。由于村内始终实行的是村民自治管理，村委会村干部出于本村民众利益考虑，对于村中乱占多占乱建行为的根本无人管理。笔者曾在村西边临近主干道区域见过一幢带有封闭式电梯的5层小楼，而该地块实际上是村民郭某的宅基地，郭某通过将两个儿子以及本人的9分土地（近599.4平方米）的宅基地合在一处，进行改建扩建成了一个小型的宾馆，且没有办理相关手续。

三、城中村宅基地使用权流转制度的完善

（一）建立城中村宅基地使用权的有限使用期制度及回收制度

目前，我国的宅基地使用权是无偿取得且没有使用期限，合法取得的宅基地使用权无特别理由下，特别法律规定下，农民宅基地宅基地使用权没有时间上的限制的。这种无偿不附加期限的规定是农村群众的一项福利性的体现，保障农民居有其屋。“物的价值在于利用，而不在于所有，法律保护物的所有者权利自由，是希望物能被充分利用，发挥物的经济价值，从而实现社会公共利益[]。”物要尽其用，建立城中村宅基地使用权的使用期限制度正是其用益物权在法律制度层面的反应是符合公原则的，能够使得我国现阶段土地使用发挥最大功用。而社会发展的今天，农村宅基地的财产属性要比其社会保障属性更显突出。城中村宅基地使用权是作为用益物权应当与城市建设用地使用权一样规定使用年限，都可以定为70年，当然也可以期满续期。同时建立宅基地使用权回收制度，在（1）期满后没有续期；（2）权利人死亡且无继承人时；（3）行政征收时宅基地时；（4）权利人自由出让时，上述几种情况可以收回宅基地使用权。两种制度配套进行，合力保障城中村宅基地使用权流转的有效运行。

（二）完善健全的城中村宅基地使用权的登记制度

保证城中村宅基地使用权有序流转的基础就是权利归属明晰，不存在争议。所以完善的登记制度是其顺利实现的制度保障。我国现存的农村不动产登记制度是一项对抗要件，并非土地物权变更的生效要件，此时为了保障宅基地使用权权流转的有序进行。应该强化完善现有的城中村登记使用权制度更好适应社会发展的要求。城中村宅基地使用权流转是我国经济可持续发展所必须要解决的重大问题，在流转过程中也必然会伴随着种种风险，国家要在强调自愿的基础上要进行适当干预，才能更好规避风险，切实保障农民利益，在社会经济转型时期实现平稳过渡，维护社会的稳定与和谐。也要求我必须建立健全相关法律规定，尤其是完善《物权法》中关于宅基地使用权的规定，从法律层面上赋予城中村宅基地流转合法性和给予其制度性保障。同时也应当做好配套制度的建立建设工作，使得其流转更加顺畅有序，有利于农民、集体组织和国家的利益在平衡中统一发展。

结语

我们现处于社会转型期，社会方方面面的变化使得农民对于土地的依赖程度降低，土地不再只是农民安身立命的根本，对于城中村农民而言，土地已经变得只是一种过去生活的回忆，而不是生存的依赖，他们更多是依赖土地之外的非农产业来获得收入，获取生存资源。几十年的快速发展，使得我们现在的农村的经济社会状况与改革开放之前农村宅基地使用权初始阶段的局面大不相同，农民转让农村宅基地和住房后进入城市，并不必然对农民的基本生存的造成威胁。当然这并不是说宅基地流转后，对任何农民生存生活都没有影响，当然存在一小部门失地农民存在居无定所的可能性。然而，允许宅基地进行流转是涉及多数人的生存利益与少数人的生存利益衡量时所作出的必然选择，宅基地使用权的流转使得农民的土地财产财富增加，客观上实现耕地保护目标的实现，也有利于农村经济发展，所以这是一个很容易做出的价值判断量和价值判断问题。也只有最大多数人的幸福实现，才能算得上是真正的公平与正义。

参考文献：

[1]江平.中国土地立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999：281。

[2]王利明.中国民法典学者建议稿及立法理由（物权编）[M].北京：法律出版社，2005：272。

[3]陈吕峰，陆健山.农村房屋买卖的法律困境与路径选择[J].辽宁行政学院学报，2007（2）。endprint