菲律宾南海政策的转型

林恺铖

摘 要 菲律宾阿基诺三世执政后，利用相对有利的国内、国际环境，迅速调整南海政策，实现了南海政策的转型。“亲美制华”成为菲律宾南海政策转型的最终选择，“引入第三方”成为菲律宾南海政策转型后的最终方向。菲律宾坚持单边付诸国际机制，拉拢域外大国牵制中国，将彻底破坏南海地区原有的博弈模式，打破利益分配等式的均衡，为南海地区的和平与稳定注入更多不确定因素。然而，菲律宾新的南海政策并未达到预期目的。面对中国提出的“21世纪海上丝绸之路”倡议，利益驱动的政策惯性将促使阿基诺三世政府重新评估和衡量中菲关系，再次回到合作和管控分歧的轨道上来。

关键词 菲律宾 南海政策 转型

一、 菲律宾南海政策转型的背景及过程

21世纪以来，中菲经贸关系发展迅速，中国成为菲律宾的第三大贸易伙伴国。菲律宾在与中国的贸易中获益匪浅。数据显示，菲律宾对中国的商品贸易由1990年的0.61亿美元激增到2010年的57亿美元。

数据来源：世界货币基金组织网站，IMF， eLibrary-Data，Direction of Trade Statistics，http：//elibrary-data.imf.org/QueryBuilder.aspx？key=19784661&s=322.

“9·11”事件后，美国在全球范围内发起反恐战争。为了获得美国的军事援助，时任菲律宾总统之职的格·阿罗约（Gloria Macapagal Arroyo）决定向美军开放菲律宾领空，允许美军特种作战部队在巴西兰（Basilan）对菲律宾部队进行训练。

Renato Cruz De Castro，“Twentyfirst Century Philippine Foreign Policy Gains and Possible Demise？”Southeast Asian Affairs，No.1， 2011，p.235.然而，“人质事件”后，

2004年7月，菲律宾卡车司机克鲁斯（Angelo De La Cruz）被伊拉克叛乱分子绑架。随后，菲律宾政府被要求从伊拉克撤军。迫于国内政治压力，阿罗约政府从伊拉克撤军。此举引发美国的强烈不满，菲美关系严重倒退。为了打开外交局面，阿罗约政府打出“中国牌”，在中美之间实行“大国平衡”策略。

2004年9月，阿罗约总统对中国进行国事访问。中菲就海洋搜救、救灾减灾，以及人员交流培训等准防务领域的合作达成一致，同时双方还决定搁置南沙群岛的领土争议，在争议水域进行共同开发。

Renato Cruz De Castro，“The PhilippinesAttempt in Equibalancing，”Pacific Focus，Vol.XXV，No.3，2010，p.363.2005年3月14日，中国、菲律宾和越南三国的石油公司在马尼拉签署《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》（JMSU，简称《协议》，下同）。此后，中菲关系进入了“蜜月期”。菲律宾南海政策进入“不刺激中国”，将中菲南海争端局限于“中菲之间”，反对“美国或者其他任何第三方的介入”，并尝试与中国进行合作的阶段。

然而，2005年6月阿罗约陷入选举丑闻，《协议》遭到菲律宾国内反对派和媒体的质疑。2008年，本可以为南海地区带来和平的《协议》被搁置起来。2009年，菲律宾国会通过所谓“领海基线法案”，将中国的黄岩岛和南沙群岛部分岛屿划为菲律宾领土。2010年，阿基诺三世（Benigno Simeon Cojuangco Aquino III）入主马拉坎南宫。相较于阿罗约时期，阿基诺三世政府所面对的国际、国内环境发生了重大变化。外部是美国以“巧实力”强势“重返亚太”。内部是国际油价飙升和饱受诟病的菲律宾军事实力引发国内政治气候变化。内外环境的变化使阿基诺三世重新在中美之间做出选择。经权衡，他放弃了“中美平衡”，转向“亲美制华”。与此同时，南海问题的热点化、国际化为菲律宾南海政策的转型提供了契机。

能源利益是菲律宾南海政策转型的直接原因。

鞠海龙：《菲律宾南海政策：利益驱动的政策选择》，载《当代亚太》2012年第3期，第80页。美国能源信息管理局2013年的一份报告显示，南海地区蕴藏的石油和天然气可能高达110亿桶和190万亿立方英尺。2010年，菲律宾全国能源总供给为4070万吨石油当量，石油占能源总供给的35.9%，能源自给率仅为57.5%。

中国商务部：《对外投资合作国别（地区）指南 菲律宾》（2014年版），第16页。2010年底，受“阿拉伯之春”影响，国际油价迅速抬升。作为石油净进口国，能源安全对菲律宾的重要性不言而喻。刚刚成立不久的阿基诺三世政府马上表现出对该事件的敏感性。2011年3月，菲律宾能源部长约瑟·雷内·阿尔门德拉斯（Jose Rene Almendras）随即表示准备增加石油及其产品的储备来应对中东及北非持续动荡给世界石油市场造成的影响。

曹云华、鞠海龙：《南海地区形势报告 2012-2013》，北京：时事出版社，2013年，第151页。4月，菲律宾能源部又对15块油气区域进行招标；7月，菲律宾再次对3块油气区域的开采权进行招标，其中两处位于南沙礼乐滩附近。阿基诺三世政府频频对南海油气区域进行招标，体现了其对南海油气资源的战略价值的认识的提升，并由此转化为菲律宾南海政策转型的动力。

安全利益是菲律宾南海政策转型的重要原因。冷战时期，美国与菲律宾签订《美菲共同防御条约》，构筑同盟关系。作为美国遏制共产主义的一环，菲律宾的安全由美国保证，因而并未形成与其地缘特点相匹配的武装力量和军力结构。冷战后，美国撤出了在菲律宾基地的所有驻军，菲律宾军事力量的脆弱性显现出来，其海、空军装备落后，发展严重不足等问题尤其显著。2011年，菲律宾的调查船与中国两艘巡逻艇在礼乐滩发生对峙，直接促使阿基诺三世政府转变其国家防务重心。

Renato Cruz De Castro，“The Aquino Administrations 2011 Decision to Shift Philippine Defense Policy from Internal Security to Territorial Defense： The Impact of the South China Sea Dispute，”The Korean Journal of Defense Analysis，Vol.24，No.1，March 2012，p.67.提升菲律宾军队现代化水平成为阿基诺三世政府的目标。阿基诺三世甚至承诺，“在离任之前，菲律宾的天空将会在先进空中装备的保卫之下”。

在美国“重返亚太”的战略背景下，南海问题成为其推动美菲军事合作，获取美国军事援助，提升菲律宾军事力量而信手拈来的借口。

能源利益与安全利益共同构成了菲律宾南海政策转型的原动力，凸显了菲律宾南海政策转型的意图和目的。但是，在能源利益与安全利益的作用下，菲律宾南海政策仍有其他选择。而美国“重返亚太”战略——这一外部推力最终“催化”了菲律宾南海政策的转型。2009年，奥巴马政府进行亚洲战略的调整，提出“重返东南亚”，南海问题成为其战略的着力点，菲律宾则成为其介入南海问题的“前站”。2010年7月，希拉里·克林顿在越南河内发表了美国关于南海争端的声明，第一次完整地表达了奥巴马政府的南海政策。

鞠海龙：《美国奥巴马政府南海政策研究》，载《当代亚太》2011年第3期，第98页。“支持争议各方联合通过规范各方南海行为的政治或法律文件”和“要求各方在南海地区的行动必须符合国际法，尤其是《联合国海洋法公约》的规定”成为美菲在南海问题上对华政策的结合点。2012年4月，正当黄岩岛事件对峙时刻，美菲高调举行“肩并肩2012”军事演习，美国为菲律宾加油打气的意味浓厚。2012年8月，美国国务院更是发表所谓的南海声明，点名批评中国提升三沙市行政级别，指责中国不愿通过外交合作解决分岐，进一步加剧了该地区的紧张局势。

《美国务院声明诽谤中国加剧南海紧张局势 美方再度暴露“浑水摸鱼”企图》，载《人民日报》2012年8月4日，第3版。除此之外，美国逐步加强在菲律宾的军事存在。从2013年8月开始，菲美两国正式就扩大美军在菲“轮换部署”事宜展开谈判。2014年4月奥巴马访问菲律宾之际，菲美正式签署《加强防务合作协议》，菲律宾允许美国军队使用菲国的军事基地，增加美军在菲律宾的轮换部署。同时，美菲军事演习规模不断扩大，关注点逐渐由内部威胁向外部威胁转移，其针对中国的意图明显，这既表达了美国对菲律宾的安全保证，也为美国南海政策预留了可操作空间，更显示了对菲律宾南海政策转型的诱导和支持。美国的“回家”满足了菲律宾提升军事力量、维护其南海主张的需求，

《菲律宾称不会在主权上让步 欢迎美加强亚太存在》，凤凰网，2012年10月5日，http：//news.ifeng.com/mil/1/detail_2012_10/05/18056674_0.shtml。符合菲律宾的安全利益和能源利益，菲律宾南海政策由此急速转向。“亲美制华”成为菲律宾南海政策的选择，“引入第三方”成为菲律宾南海政策的方向。

二、 菲律宾南海政策转型的选择

以美菲同盟为依托挤压中国成为菲律宾南海政策转型的首要选择。美国“重返亚太”战略为提升美菲同盟提供了契机。2011年2月，阿基诺三世任命“亲美”的罗萨里奥（Albert del Rosario）为菲律宾外交部长。罗萨里奥上台不久就明确表示，美国仍然是菲律宾“唯一”的战略伙伴。6月，罗萨里奥访美，得到了美国“提供适当的物资和装备支持菲律宾国防工作的承诺”。

11月，罗萨里奥与美国国务卿希拉里签署《马尼拉宣言》以纪念菲美《共同防御协定》签署60周年。宣言指出，美国将与盟友菲律宾进行合作，在海洋事务上对其提供支持。2012年1月，罗萨里奥再赴华盛顿参加美菲第二届双边战略对话，双方就加强海上安全方面的合作达成一致。4月，两国首次举行国防和外交（2+2）部长级会议。会后双方发表联合声明，强调两国将在军事和经济领域加强合作，美菲军队也已准备好及时应对区域危机。6月，阿基诺三世访问美国，明确表示希望美国在南海问题上为菲律宾提供支持。12月，美菲第三次双边战略对话直指南海，双方讨论加强美军在菲律宾的存在问题，同意加强防务合作，美国再次允诺向菲律宾提供武器装备，提升菲军在南海对抗中国的能力。阿基诺三世政府敞开双手欢迎美国“回家”，强化美菲同盟，挤压中国的目的十分明确。

获取美国的军事援助，提高菲律宾军队现代化水平，增强其维护菲律宾在南海主张的能力，成为阿基诺三世政府南海政策转型的重要内容。菲律宾国防部长加斯明曾指出，菲律宾没有力量在南中国海抵御外国势力，“直至我们加强力量之前，我们什么也做不了，只能抗议，再抗议。”

阿基诺三世政府自成立以来，多次斥巨资进行国防采购。2011年5月，菲律宾从美国获得第一艘“汉密尔顿级”巡逻舰。次年5月，菲律宾外长罗萨里奥在美国智库传统基金会演讲时，将南海定义为菲律宾的核心利益，希望美国能够继续主导亚洲，并向菲律宾提供更多军事装备。随后，美国将第二艘“汉密尔顿级”武装快艇转让给菲律宾。阿基诺三世更是在公开场合多次允诺拨巨资用于军队建设。2013年5月21日，在海军建军115周年纪念仪式上，阿基诺三世承诺拨款 18 亿美元，用以提高军队保卫领海的能力。

阳阳：《菲律宾军队现代化计划与南海问题》，载《和平与发展》2014年第4期，第82页。2014年11月17日，在菲律宾国防部75周年纪念活动上，阿基诺三世再次承诺将在2017年前投入约910亿菲律宾比索（20亿美元）用于国防装备采购。

菲律宾当局已经关闭了双边谈判的大门。2011年，菲律宾总统阿基诺三世与外长罗萨里奥对东盟国家进行“穿梭外交”，在东盟南海政策方面协调成员国立场，试图形成一致对华的态势。

曹云华、鞠海龙：《南海地区形势报告2012—2013》，北京：时事出版社，2013年，第159页。2012年12月，阿基诺三世在参加东盟峰会时不顾外交礼仪，在柬埔寨首相洪森开始总结时突然插话，否认东盟内部曾在南海问题上达成尽快展开关于“南海行为准则”谈判、排除域外国家干扰的共识。2014年8月，中国外长提出处理南海问题的“双轨思路”。随后，菲律宾则针锋相对推出所谓“三步骤行动计划”，扰乱东盟共识。另外，菲律宾在单边付诸国际机制的道路上越走越远。2011年4月，菲律宾外交部向联合国提交照会，抗议中国先前对南海有关岛屿及其附近海域的主权声明。2013年1月，菲律宾向中方提交了就南海问题提起国际仲裁的照会及通知。3月，菲律宾单方面将中菲南海争议提交给根据《联合国海洋法公约》附件七设立的仲裁法庭，要求进行强制仲裁。4月，菲律宾外交部发言人赫尔南德斯（Raul Hernandez）称，国际海洋法法庭庭长柳井俊二已经完成全部5名审议中菲南海争端仲裁员的任命。尽管中方拒绝参与仲裁，但依据程序，国际仲裁法庭仍然受理了菲律宾提交的诉讼，并将在中方缺席的情况下继续执行仲裁程序。由此可见，引入东盟和国际法等第三方介入中菲南海问题已经成为菲律宾南海政策的主要抓手。

三、 菲律宾南海政策转型的基础

（一） 转型的宏观环境

21世纪以来，改革开放逐渐深化，中国与东盟的经贸关系日益密切。2002年11月，中国与东盟签署了《中国与东盟全面经济合作框架协议》，确立了建设中国-东盟自由贸易区的目标。2010年1月，中国-东盟自贸区如期全面建成。2011年开始，中国发展为东盟的第一大贸易伙伴及商品出口目的地。据统计，2010年至2013年，中国与东盟的双边商品贸易总量达12275.1亿美元，其中，东盟对中国的商品贸易总量达5499亿美元，中国对东盟的商品贸易总量达6776.1亿美元。

数据来源：世界货币基金组织网站，IMF， eLibrary-Data，Direction of Trade Statistics，http：//elibrary-data.imf.org/QueryBuilder.aspx？key=19784661&s=322。在投资上，2011年至2013年，中国对东盟的投资额达218.78亿美元，占东盟吸收外资的6.5%。

数据来源：东南亚国家联盟网站，ASEAN，Resources，Statistics，Foreign Direct Investments，http：//www.asean.org/images/2015/January/foreign_direct_investment_statistic/Table%2026.pdf。伴随着热络的经贸关系，中国与东盟国家的安全关系亦日益深化，中国已经与泰国、菲律宾、印度尼西亚、新加坡、缅甸、柬埔寨和马来西亚建立军事联系，这些联系不仅涉及到军事援助、军事问题的双边谈判、军事装备的联合生产以及联合军事演习等领域，而且扩展到参与地区安全论坛和国防谅解备忘录的签署。

Dosch Jrn，“Southeast Asias Security and Political Outlook，”Regional Outlook 2010/2011 Southeast，p.7.毫无疑问，对东盟而言，中国已经成为亚太地区的主导国家之一。然而，这一切被部分别有用心之人渲染为中国对东盟的“魅力攻势”。另外，中国对东海钓鱼岛争端态度日趋坚定，对南海的政策取向亦由“维稳”向“维权”转变，再加上中国海军力量的稳步发展，这一切都让南海周边国家“看在眼里”，急在心上。菲律宾更是多次表示对中国的所谓担忧，指责中国“威胁南海重要的贸易通道”，

Richard Javad Heydarian，“Construction Tensions in the South China Sea，”Asia Times，Oct 26， 2012，http：//www.atimes.com/atimes/China/NJ26Ad02.html.“对美国的亚太地位构成挑战”。

Christina Mendez，“Joker Says Mutual Defense Treaty Useless，”The Philippine Star，May 3，2012，http：//www.philstar.com/headlines/802677/joker-says-mutual-defense-treaty-useless.美国进一步火上浇油。美国防长哈格尔直言中国“不利于南海地区的稳定”。

《美防长强力指责中国破坏区域稳定》，载[新加坡]《联合早报》2014年6月1日，http：//www.zaobao.com/special/report/politic/sino-us/story20140601-349593这些言论在一定程度上反映了南海地区周边国家对中国经济与军力发展的“忧虑”，构成了菲律宾南海政策转型的现实环境。

南海争端属于典型的地缘政治冲突。

张昆、陈雅莉：《东盟英文报章在地缘政治报道中的中国形象建构——以〈海峡时报〉和〈雅加达邮报〉报道南海争端为例》，载《新闻大学》2014年第2期，第72页。二战时，南沙群岛成为日军侵略菲律宾的跳板。战后，菲律宾的地缘战略价值受到重视。1946年7月23日，刚刚独立的菲律宾政府即表示，出于国家的安全考虑，菲律宾拟将位于巴拉望（Palawan）岛以西200海里处的南沙群岛“纳入国防范围”。

张明亮：《超越僵局：中国在南海的选择》，香港：社会科学出版社，2011年，第190页。冷战结束后，大国力量逐渐从亚太收缩，然而，南海因其重要的战略位置、丰富的海洋资源和矿产资源而引发多方关注，南海问题骤然升温。2009年起，美国高调宣称“重返亚太”，其遏制中国的意图跃然纸上。这一战略不仅仅让菲律宾，也使其他东南亚国家必须在两大国之间做出选择。历史上，1898年美西战争之后，菲律宾便与美国建立了稳固的关系，时任菲律宾总统的阿奎纳多（Emilio Aguinaldo）及其追随者都将美国视为帮助其保护国家主权的最有力的盟友。

De Jesus， Melinda Quintos，“America through a Philippine Prism，”Harvard International Journal of Press/Politics，Vol.2 Issue 2，1997，p.113.长期以来，美国的影响已深刻渗入菲律宾的国民心智当中。美国撤军时，当时舆论甚至认为，菲律宾的经济必将崩溃，民主必将崩塌。

De Jesus，Melinda Quintos，“America through a Philippine Prism，”Harvard International Journal of Press/Politics，Vol.2 Issue 2，1997，p.115.美菲共同的历史记忆成为了菲律宾对外政策中无法抹除的影响因子。

（二） 转型的微观因素

2010年，阿基诺三世在竞选总统期间就曾向军方承诺，如若当选，军费开支将提高至菲律宾GDP总值的2%。

Institute for Defence Studies and Analyses，“Asian Defence Yearbook 2010，”Malaysia，Asian Defence Journal，2011，p.86.近年来，菲律宾经济高速发展，其中2007年菲经济增速一度达到7.1%。2009年，受全球金融危机影响，菲经济增速迅速下滑至1.1%。2010年，由于全球经济复苏带来其出口增长，菲经济增速迅速反弹到7.3%，创35年来最高纪录。2011年以来，菲经济实现高速增长，2012年和2013年，经济增速分别为6.8%和7.2%。

数据来源：中国商务部：《对外投资合作国别（地区）指南 菲律宾》2014年版，第12页。值得注意的是，2012年，菲经济增速高出东盟经济增速0.9个百分点。

数据来源：整理自《东盟统计年鉴》（2013年），第37页。良好的经济发展态势为菲律宾政府扩大国防支出，采购美式武器装备提供了物质基础。

另外，南海争端对中菲经贸关系影响不大。在菲律宾的经济结构中，服务业是主体，旅游业是菲律宾经济发展的支柱；工业上主要是进口替代工业，矿业、制造业及业务流程外包发展良好；农业是重要组成部分，主要种植粮食和经济作物。相关资料表明，菲律宾的服务业发展迅速，其占经济总量的比重不断上升，由2005年的48.1%上升到2012年的56.9%；农业占经济总量的比重则不断下降，由2005年的19.1%下降到2012年的11.1%；工业占经济总量的比重则基本稳定在32%左右。

数据来源：《东盟统计年鉴》（2013年版），第42-43页。作为菲律宾的第三大贸易伙伴，中国是菲矿石、香蕉出口的主要目的地。黄岩岛事件后，中国曾与菲律宾在香蕉等农产品上存在纠纷，然而，鉴于菲律宾的经济结构，此次纠纷并未对菲律宾的经济发展造成太大影响，双方“在非常时期像平常一样做生意”。

Roberto R. Romulo，“Phl-China Relations：Doing Business as Usual in Unusual Times，”The Philippine Star，October 31，2014，http：//www.philstar.com/business/2014/10/31/1386335/phl-china-relations-doing-business-usual-unusual-times.由于中菲政治关系的冷淡未对菲律宾经济造成大的冲击，阿基诺三世政府便放手在中菲南海争端上采取更为激进的行为。

涉华争端的强硬态度为阿基诺三世赢得了一路攀升的支持率，并反作用于菲律宾的南海政策，加深了菲政府在涉华争端上更加激进化的取向。据菲律宾第二大调查公司Pulse Asia的报告，2012年9月，阿基诺三世总统的支持率高达78%，为1986年以来菲总统支持率的最高记录。

Patricio N.，Abinales， “The Philippines Under Aquino III， Year 2，”Southeast Asian Affairs，Vol.1， 2013， p.224. 民间组织“西菲律宾海联盟”更是扬言举行菲律宾全球反华示威活动，支持阿基诺三世政府对华施压。同时，在国内政治合作上，2012年4月，菲律宾政府与摩洛伊斯兰解放阵线正式签署协议，宣布同意该组织在菲律宾南部组建“政治实体”。政治和解在一定程度上缓解了菲律宾武装部队面对国内叛乱武装的压力，为阿基诺三世政府调整军队防务重心，由“向内”转向“对外”提供了操作空间，正面面对来自海上中国的“威胁”，集中力量发展海军和空军。这些因素均构成了菲律宾南海政策转型的微观基础。

四、 菲律宾南海政策转型的影响及效益分析

（一） 南海地区博弈模式发生改变

在处理南海问题上，中国一贯坚持按国际法的有关规定和《南海各方行为宣言》的有关精神，通过双边谈判解决领土和海洋划界争议，

具体可参见历次外交部发言人在涉中菲南海争端上的相关表述。反对将南海问题复杂化、国际化的立场。2005年，中、菲、越三国石油公司共同签署《协议》，把南海争端局限于争议各方，基本上符合中国的战略初衷。事实证明，中国坚持双边谈判解决争议的原则符合中菲双方利益。2007年，中菲两国领导人同意进一步深化战略性合作关系，中菲关系得到进一步提升。然而，菲律宾南海政策转型之后，单方面采取行动，冷落对待中方关于处理南海问题的倡议，扬言“不会跟中国重启双边谈判”。

《菲律宾称2016年前不会和中国重启南海争端双边谈判》，凤凰网，2014年12月11日，http：//news.ifeng.com/a/20141211/42697421_0.shtml。一方面，菲律宾积极迎合美国的“重返亚太”战略，为美国介入南海问题提供便利。同时，阿基诺三世积极开展“穿梭外交”，在东盟南海政策方面协调立场，深刻影响东盟对南海问题的总体政策走向，导致东盟一致对华的倾向愈发明显。再者，阿基诺三世积极寻求域外大国的支持。除了向韩国大量购买先进武器装备之外，菲律宾还积极拉拢日本，而日本亦对菲律宾表现出了强烈的兴趣。2013年1月，执政伊始的安倍首相决定将菲律宾作为出访的首站。日本支持菲律宾就南海争端把中国告上法庭，