我国商业银行公司治理：“形似”与“神似”

刘鹏

摘要：商业银行公司治理对于银行业乃至整个经济体系的稳健运行至为关键。我国商业银行的治理结构在改革中不断发展完善，“形似”基本具备；但在治理结构的有效性方面还存在一些问题，“神似”尚有差距。在分析当前我国商业银行公司治理存在的主要问题的基础上，指出改革和完善我国商业银行公司治理不能只是技术层面的修修补补，要着重解决几个关键难题和深层次问题，真正实现现代商业银行制度。

关键词：商业银行；公司治理；关键难题；有效性

文章编号：1003-4625（2015）02-0108-05

中图分类号：F830.33

文献标志码：A

一、引言

作为重要的金融中介，商业银行在一国经济中扮演着重要角色。由于商业银行失效的公司治理会威胁存款人的资金安全，且具有高度敏感性，因此，银行公司治理对于金融体系的稳定和发展具有极其重要的意义。同时，由于商业银行具有较强的外部性，与一般企业的公司治理相比，良好的治理结构对商业银行也更为重要。有效的公司治理是公众对银行体系信任和信心的基础，是银行业乃至经济金融体系稳健运行的关键。不健全的银行公司治理可能会引致银行破产，造成巨大的公共成本和严重后果，并进而会对宏观经济产生广泛影响。不健全的银行公司治理也会导致市场和公众对银行失去信心，由此可能会触发银行挤兑或流动性危机。因此，必须高度重视商业银行公司治理结构的完善。

1980-1997年，国际货币基金组织（IMF）75%左右的会员银行出现严重问题，商业银行治理结构问题由此引发社会的广泛关注。1997年亚洲金融危机之后，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）在《利率风险管理准则》《银行机构内部控制系统框架》《增加银行的透明度》等一系列文件中都提出了商业银行建立良好的公司治理的重要性。巴塞尔委员会认为，一个有效的银行治理结构具备如下特征：

（1）在银行内部确立战略目标和价值理念；

（2）在组织内部设立实施清晰的责任划分；

（3）确保董事会成员胜任工作，对自己在公司治理中的角色有清晰的理解，不受来自外部或管理层的影响；

（4）确保高层管理者行使职责；

（5）认识到内部审计提供的重要审计功能，并有效地利用；

（6）确保薪酬制度与银行的道德价值、目标、战略和控制环境相一致；

（7）在信息透明的环境下行使公司治理。

除上述对商业银行自身治理机制的要求外，良好的外部环境也被普遍作为促进稳健银行公司治理的必要条件。

在我国商业银行的改革和发展过程中，治理结构一直是各方所关注的问题，并在改革中不断完善。

二、“形似”基本具备

应该说，经过多年来的市场化改革，以国有商业银行股份制改革为标志，我国商业银行在借鉴国际经验的基础上，结合我国实际，逐步建立了比较符合现代商业银行制度的治理结构。2013年7月，中国银监会发布了最新的《商业银行公司治理指引》，对商业银行公司治理进行了定义，包括组织架构、职责边界、履职要求等治理制衡机制，以及决策、执行、监督、激励约束等治理运行机制等。指出商业银行良好的公司治理应当包括但不限于以下内容：（1）健全的组织架构；（2）清晰的职责边界；（3）科学的发展战略、价值准则与良好的社会责任；（4）有效的风险管理与内部控制；（5）合理的激励约束机制；（6）完善的信息披露制度，并从公司治理组织架构，董事、监事、高级管理人员，发展战略、价值准则和社会责任，风险管理与内部控制，激励约束机制，信息披露，监督管理等方面进行了详细的规定。整体来看，我国商业银行公司治理结构的“形似”已基本具备。

在股权结构方面，随着市场化改革的推进，我国商业银行国有股法人股比例有所下降，股权分散程度有所提高，但整体而言还相对比较集中。工农中建四大商业银行属于国家控股，国家持股比例都达到了50%以上；股份制商业银行的股权结构相对比较分散，不一定有实际控制人，但大股东仍然是国家，有的是地方性的，有的是中央的，第一大股东持股比例一般不高于20%；城市商业银行的股权结构都较为分散，大众持股较多，尽管第一大股东不一定是地方政府，但实际上主要受地方政府控制。

在治理架构方面，我国商业银行现行的模式同时借鉴了英美模式和德日模式，分别在股东大会下没置了董事会和监事会。董事会主要发挥决策功能，并对高级管理层执行董事会决策情况进行督导和考核评估，同时，根据商业银行情况单独或合并设立了专门委员会，如战略委员会、审计委员会、风险管理委员会、关联交易控制委员会、提名委员会、薪酬委员会等。监事会主要负责监督高级管理层和董事会。高级管理层是在董事会的授权范围内，负责日常经营管理工作。需要指出的是，在我国，商业银行的党委也发挥着重要作用，在重大决策方面，需要经过党委会研究，如银行发展战略、人才培养等方面。一般来说，董事长（或行长）同时是党委书记，高级管理层的主要成员同时是党委委员，这是目前比较通行的做法。

在激励约束机制方面，商业银行基本上都按照《商业银行公司治理指引》要求制定了董事和监事评价机制、高级管理人员薪酬机制以及员工绩效考核机制，但还不够合理有效，目前主要还是以短期激励为主，银行高管薪酬主要还是基本工资和绩效奖金，股票期权等其他形式的长期激励措施并没有广泛应用，长期激励还不足。整体上看，虽然已有多家上市银行公布了股票增值计划，但高管还存在剩余索取权的缺失，银行业的剩余索取权与剩余控制权不相匹配。

三、“神似”尚有差距

对于我国商业银行来说，治理结构不仅仅是要“形似”，更重要的是治理结构切实发挥好作用，提升竞争力、有效防范风险、保护投资者和存款人利益、实现高质量的可持续发展，逐步成为现代先进商业银行，真正实现“神似”。从目前的情况看，我围商业银行在治理结构的有效性方面还存在一些问题，“神似”尚有差距。

（一）整体来看，“行政型治理”色彩依然浓厚

我国是世界上重要的新兴市场国家，同时还处于市场化改革进程中，兼具转轨经济的特征。因此，我国银行治理的发展历程具有独特的整体特征，与其他一些国家并不相同，可以概括为由“以政府行政干预为特色的治理模式”（行政型治理）逐步向“经济型治理”转型，并且行政型治理和经济型治理二元长期并存。行政型治理的存在会带来了一些治理风险，如：经营目标的行政化可能带来股权不相容风险；资源配置的行政化易导致资源最优配置状态偏离风险；人事任免行政化会导致预算软约束风险等。

（二）产权所有者缺位

根据传统的产权理论，产权所有者享有剩余索取权且具有真正的人格化代表时，将有激励和监督经营者的强烈动机，即使是在所有权与经营权相分离的委托代理模式中，所有者也有足够的积极性去克服信息不对称，提高监督和激励的效率。我国商业银行进行股份制和市场化改革的目的之一，就是通过股份制这种现代企业制度形式，形成对银行经营者的产权约束，从而解决商业银行尤其是国有商业银行中普遍存在的“所有者缺位”现象。但是，由于国有资产改革和演化过程中，代表国家行使所有权利的有效机构问题没有解决，真正对固有资产负责的持股主体缺乏，股份制改革后的商业银行尤其是国有商业银行“所有者缺位”问题仍然是一大困扰。而对于大多数个人股东来说，由于激励机制的问题，大多短期化行为比较严重，也没有对选择管理者以及银行的经营方针和重大决策关心的动力。在所有者缺位的情况下，股东的监督职能尤其是对董事会的监督和制约难以很好地发挥。

（三）权力制衡机制不平衡

第一，内部人控制问题。内部人指商业银行的董事、高级管理人员等。内部人控制，是指决策权出管理人员掌握而不是由股东掌握，表现在决策机构董事会的主要构成是管理人员，而不再是股东。从目前的情况看，我国商业银行的股东大会、董事会、监事会、高级管理人员四者之间的权力制衡机制不平衡、不合理，导致该拥有的权力没有得到，不该拥有的却被赋予，内部人控制问题比较突出。合理而完善的公司治理结构应该能够通过制度安排，确保股东及利益相关者的合法权益不受公司管理者的侵犯。

第二，董事会的职能没有有效发挥。董事会的主要职能有二：一是决定公司经营方针和战略决策，尤其是对公司长期投资战略的决定和检查。但在实际中，商业银行的董事会主要是通过听取高管工作报告的形式来对银行的重大事项进行审议，并不直接进行决策；另外，董事会在银行的风险管理、重大资产处置和重大投资等方面发挥的作用还远远不够，这与以董事会为决策核心的现代公司治理结构相差甚远。二是对经营层人员行为进行监督。但是，在目前的董事会构成中，经营层占据了董事会的多数席位，实际上形成了内部董事占据优势的格局一至于非执行董事，由于经济利益不大、时间不足或者不愿得罪管理层以便继续留任等种种原因也很难发挥好监督作用。

第三，监事会监督能力有限，监督作用难以有效发挥：一方面，我国商业银行没有专职的执行监事，监事属于“开会监事”，只是在监事会上发挥作用，监事会监督职能出现弱化，基本上很难履行对董事会和经营管理层的监督职能。另一方面，目前很多商业银行的稽核部门向行长负责，稽核报告不向监事会提供，监事会与银行内部的稽核部门也不存在指导关系，这也在一定程度上制约了监事会监督职责的有效履行。

第四，决策与执行一体化，高级管理层缺乏制度约束。目前，商业银行的董事长一般同时都是党委书记，行长则同时任副董事长、执行董事、党委副书记，监事长、其他副行长一般都是党委委员，很多还是执行董事，这种具有我国特色的任职方式导致了权力过分集中于高级管理层。党委会和行长办公会是商业银行内部决策机制的核心，主要讨论全行经营管理中的人事安排及有关重大事项等。由于高级管理层基本上都是党委成员或执行董事，导致权力过分集中高级管理层，高级管理层既参与制定银行的总体发展战略和年度发展计划，又负责具体执行，决策与执行一体化，而对于高级管理层的制约缺乏相应的制度安排。

（四）缺乏有效的激励和约束机制

公司法人治理结构的核心是委托代理关系，关键问题是通过良好的激励和约束机制降低所有者与经营者之间委托代理关系中的代理成本问题，并以外部市场和法律监管相配合，最大限度地削弱代理人在委托代理关系中的“道德风险”，使得各相关权利主体的利益最优化。目前，我国商业银行的激励和约束机制远远不能称之为有效。首先，在用人机制方面，我国还没有真正形成银行家职业经理人市场，同时，各商业银行党的关系或在中央一级的组织部门，或者地方的组织部门，有的由有关部门代管，在党管干部的原则下，商业银行各级领导干部并不是按照市场化的原则选聘，主要还是根据党的关系的隶属由组织部门考察任免，行政色彩依然浓厚。其次，商业银行目前主要是董事会对经营管理层、经营管理层对员工的激励措施，还没有形成一整套对董事、监事、高管层的激励机制。如，股东大会普遍没有建立起良好的对董事、监事的绩效评价体系，董事会、监事会也未对其成员履行职责的情况进行有效的评价，并依据评价结果进行奖励或处罚，从而难以对董事和监事起到激励和约束作用。再次，激励考核机制和薪酬体系不够合理，目前主要是以短期为主，还没有形成对董事、监事、高管层的短期、中长期的综合激励考核机制，导致银行经营普遍存在短期行为。对于商业银行来讲，与收益相比，风险具有滞后性，因此不仅要关注其盈利能力，更要关注其风险。在这种扭曲的激励机制下，银行管理者容易过度注重短期利益，而忽视长期风险。

四、完善我国商业银行公司治理的建议

在我国商业银行的改革和发展中，公司治理一直是各方重点关注的问题，也在不断积极加以改革和完善。银监会在2014年初也再次提出要进一步推进公司治理体系改革：“重点是在巩固近十年来股份制改革成果的基础上，进一步完善‘三会一层的治理结构和制衡有效、激励兼容的运行机制，促进各治理主体规范、充分、高效行使权利履行义务。注重发挥绩效考核的指挥棒作用，树立正确的发展观，改进绩效考评体系，抑制盲目冲动，加快扭转以规模、排名论英雄的粗放发展模式。”但是，我国商业银行的公司治理有几个关键难题亟须解决，否则，只是技术层面的修修补补，无论表面架构多么完善，深层次的问题仍然难以解决，距离现代商业银行制度仍然很远。

（一）如何协调党管干部与公司治理的关系

我国的商业银行基本上按照现代企业制度建立了公司治理架构。与现代公司治理机制不同的是，我国商业银行设有党组织，其组织关系隶属于各级组织部门或由有关部门代管，在党管干部的原则下，党组织享有商业银行的人事权。具体表现为：商业银行的党委成员（一般都是董事会或高管层成员）由上级组织部门考察和任命，商业银行的中层及以下干部由其党委组织考察和任命。这实际上分解了法人治理结构的人事权力。按照现代公司治理机制，董事会是决策机构，董事长是法人代表，公司高级管理人员应由董事会讨论聘任，中层管理人员董事会讨论后由主管经理聘任。因此，需要认真研究和解决党组织的人事权力和法人治理结构的人事权力如何配置的问题。

党管干部原则是我国的政治优势，必须很好地坚持。问题在于，如果协调不好党管干部与公司治理的关系，就会使公司治理在实际中走样，极大地影响治理结构作用的发挥。整体上看，我国商业银行的公司治理应该根据现代公司治理理论，在借鉴国际先进经验的基础上，充分考虑和结合我国的实际，建立符合我国国情、具有中国特色、切实有效的治理机制，而不仅仅是依据理论和先进经验建立架构。根据我国的实际情况，应将党组织和党管干部原则内置于公司治理机制，作为其一部分，而不是割裂开来，在此基础上协调完善我国商业银行的公司治理体系。

首先，在党管干部的工作范围上，实现由微观到宏观的转变。党管干部是一个大的原则，涉及面广，在具体的实际工作中，如果过多地着眼于微观事务，既不现实，也很难保证效果。党管干部是党对加强干部工作的一个总的概括，应着眼于从政治方向和路线上，通过发挥一级党组织集体领导的作用和智慧来管，以实现一级党组织和班子整体的意图。应本着“党委只管大事，只管政治方向问题和重大原则问题”的原则，实现从传统的微观管理向宏观管理的转变，逐步将党管干部工作的重点放在宏观管理上。

其次，应完善党管干部的方式和程序。一是应逐步按产权关系确定隶属关系而不是按行政级别确定隶属关系，以产权关系为纽带确立党管干部的主体，解决所有者“缺位”问题，保证所有者“在位”。把党管干部原则同“出资人选择管理者”有机结合起来，按照谁出资、谁派人、谁控股、谁管理的原则，将银行领导人的管理与资产管理结合起来。二是赋予董事会应有的人事权。目前，董事长一般都是党委书记，从表面上看解决了党委和董事会两张皮的问题，但问题在于，党委成员大部分是高管人员，而非董事会成员，造成了董事会人事管理作用的弱化，董事也没有动力去发挥作用。虽然对于管理层的任命可能也履行董事会批准的形式，但这种批准只是对组织任命的确认，对经营班子成员，尤其是行长这样的管理团队的一把手，董事会并无提名的权力。因此，应在坚持党管干部的原则下，充分发挥董事会的作用，高管层应主要由董事会提名和选任，中层及以下干部重点由分管经理会同董事会提名和选任，最后提交党委或上级组织部门研究。

再次，应逐步运用市场机制配置人才。目前，商业银行的经营管理者主要由组织部门或主管部门直接任命，这种方式已经实行了多年。这导致了商业银行的经营管理者更加偏向“政治型”而非“效益型”，“官员化”趋向明显，也是我国经理人市场迟迟难以发展的主要原因。随着市场化改革的推进，经营管理者的选任也应由以上级任命为主，逐步向市场配置方式等多种方式相结合进行转变，主要由董事会通过人才市场选聘经营管理者。

（二）如何最大限度地减少政府的内置干预

目前，我国银行业金融机构基本上实现了股权多元化，为实现有效的公司治理奠定了基础。但问题在于，在我国的金融体系中，一方面存在国有国营或政有政营的银行业金融机构，即中央或地方政府控股、参股、经营的情况；另一方面，即使民有银行业金融机构，也存在国家或政府直接经营或干预的情况，即民有国营或民有政营。这就难免产生政府关联交易风险。由于借贷主体是与政府相关的机构，等同于形成隐性政府担保，导致预算软约束问题，并助长道德风险，近些年来膨胀很快的地方政府融资平台很大程度上就是这一规律作用的结果。在国有国营或政有政营以及民有国营或民有政营的情况下，国家或政府直接经营或干预银行业金融机构，是治理结构的软肋和风险隐患。

在这种情况下，商业银行的公司治理机制难以有效地发挥作用，商业银行的很多行为也不是按照市场化和商业化的原则行事，而是兼顾了政策性职能。国家或政府控股、参股商业银行在国外也比较常见，但国家或政府对国有资本的管理责任是建立在所有权（股权）之上，国有股份与其他股份并无二致，都是按照市场化的原则和现代公司制度运行，国家或政府无法进行干预。如果国家或政府直接干预管理和经营，则完全背离现代公司治理和市场化的原则。因此，问题不在于国有股权的比重，也不在于是否控股，而在于国有股东是否与其他股东一样在现代企业制度和市场化的框架内行使股东权利 以新加坡淡马锡公司为例，该公司为新加坡财政部全资控股，但财政部对该公司的影响主要在委派董事、审查财务报表及重大事项的审批，这与一般的股东权力基本一致。根据淡马锡的公司章程，该公司董事会10名成员中政府仅委派4名（财政部提名，其中现任官员一般仅1名），其他均为专业人士出任的独立董事（一般由董事会提名）。虽然按照该公司章程，公司董事、董事长、CEO的任命须经财政部复审、报总统批准，但董事长和CEO的人选必须经董事会讨论通过而不是政府直接委派。

因此，应理清金融与政府的关系，使国有股东成为一般意义上的股东，实现从资产管理到资本管理的转变；同时加快推进增加市场约束、降低道德风险的各方面改革，最大限度地减少政府的内置干预，转变商业银行的基础行为，使其成为真正的市场主体。无论是控股、参股，政府都要以股东身份按市场原则行事，按现代公司制度参与治理。

（三）如何发挥好董事会的职能

在现代公司治理中，当董事被股东委任后，即同股东形成委托代理关系，对公司的生产经营成果，董事会向股东承担责任，股东对公司的经营成果有考核、评价权，对董事有选举和罢免权，董事会为完成股东的委托及投资回报的期望而选择合格的管理者。因此，董事会的职能和作用非常重要。

在一些公司治理良好实践的国家，董事会的职能和作用都受到足够的重视和发挥。在加拿大金融业的公司治理中，董事会由股东选举产生，负责审议公司战略，选聘和解聘CEO，但不能参与公司的日常经营；董事会不仅要对股东负责，还应对所有利益相关者负责；董事会下设治理与提名、审计、薪酬等委员会。高级管理层负责公司的日常业务运营，对董事会负责，必须在堇事会授权的范围内行事。加拿大非常强调董事会的监督职责，如：CEO不能担任董事会主席，（真正）独立董事占董事会成员的大多数，董事要具备相应的品质和能力，要确保重要的委员会完全独立；《公司法》要求股东任命外部审计师，董事会要建立独立的审计委员会；要求CEO签字确认所有披露财务数据以保证财务报表的真实和完整；等等=这种成熟和完善的公司治理结构充分发挥了董事会在公司治理中的作用，较好解决了委托代理问题。

但在我国的银行业公司治理体系中，党委会和高级管理层主要发挥作用，董事会的职能出现了虚化和弱化，成为我国公司治理的一个显著缺陷，各种问题也由此产生。因此，完善我国银行业的公司治理，应切实发挥好董事会应有的作用。

首先，董事会应在管理层选聘和考核方面发挥核心作用，这也是董事会最重要的职能。前面已经讲过，即使在党管干部的原则下，也应通过方式和程序的设计，赋予董事会相应的人事权。当管理层的选聘权及考核权在董事会的情况下，董事会整体和董事个人对所作出的决定要承担责任，因为董事会是法定的对投资者承担责任的主体。投资者要求或期望的资本回报目标，对董事会是一种压力，促使其寻找高水平管理者，并给管理者制定相应的业绩目标。研究各国的公司制度可以看出，将责任落实到自然人正是董事会制度的意义所在，法律上，每个董事均要对公司及所有股东承担个人责任。另外，董事会作为公司战略和日常重大事项的决策机构，对公司需要什么样的管理层应该最清楚的，如果董事会真正拥有选择和考核管理层的实际权力，寻找合格的“职业经理人”根本不会成为一个问题。

其次，董事会还应该在内控和风险管理方面发挥核心作用。作为对股东承担责任的主体的董事会，本身也是日常重大决策的主体和责任人，应对内控和风险管理承担不可推卸的责任，应该在日常监管方面发挥重要作用。出于对资本回报的考量，董事会一般会在监管手段与监管成本及保护“企业家精神”方面做出合理的平衡。但在目前，我国商业银行的董事会在内控和风险管理方面的履责大多流于形式，缺少一种真正有效的日常监管机制。例如，银行的内审和内控部门作为监管日常经营活动的职能部门，应直接向董事会负责并报告工作，并且其负责人通常应由董事会任命，使董事会及时掌握准确的风控信息。但在我国，银行的内审部门一般是由管理层任命并主要向管理层报告，这就使董事会无法对管理层尤其是对经营班子的“一把手”实施有效监管，这是一个明显的公司治理缺陷。