西非国家“抱团反恐”

王震

2014年5月26日，尼日利亚民众在阿布贾呼吁政府营救被“博科圣地”绑架的女学生。

今年以来，西非地区的恐怖活动出现了升级态势。近年来肆虐尼日利亚北部地区的“博科圣地”今年3月又与臭名昭著的极端组织“伊斯兰国”暗送秋波，主动宣誓对其效忠并改名为“伊斯兰国西非省”。与此同时，乍得湖地区的尼日利亚、乍得、喀麦隆、尼日尔等国也加强了反恐合作，近期在国际社会的鼎力支持下组建多国联合反恐部队。

西非恐怖活动快速升级

9.11事件后，在全球反恐战争和地区动荡等多重因素影响下，恐怖活动在全球范围内完成了一轮“乾坤大挪移”。这一方面是因为9.11后西方国家纷纷加强了防范，恐怖组织的活动成本大幅上升，从事恐怖活动的成功几率则大大降低，从而迫使一些国际恐怖组织把目光转向了防范薄弱、宗教色彩浓厚、政局动荡因而使其更容易生存的“破碎地带”;另一方面，9.11后国际媒体对于恐怖活动连篇累牍的报道形成了强大的“示范效应”，促使许多具有内战色彩的内部冲突开始越来越多地采取恐怖主义手段，或是寻求与国际恐怖组织合作。就目前而言，因中东变局而出现大规模政治动荡的西亚北非地区，以及社会经济发展长期落后、治理水平较低的其他非洲地区正逐渐成为新一轮恐怖活动的“重灾区”。

与此同时，国际恐怖组织之间也加强了横向联合。活跃在西非乍得湖地区的“博科圣地”自2002年成立后，就与“基地”组织马格里布分支等“圣战”组织之间存在密切联系，该组织还宣称曾将其成员送往许多战乱国家参加军事训练。近期，“博科圣地”又宣誓效忠“伊斯兰国”。尽管其中的一些联系还未被完全证实，但是不少专家认为，这种“国际合作”直接推动了“博科圣地”恐怖手段的快速升级。比如，“博科圣地”早期从事恐怖袭击的工具主要是刀具、弓箭和汽油弹等，后来开始使用威力巨大的自杀性汽车炸弹以及肽胺炸药、液体炸药等爆炸装置。

“博科圣地”恐怖活动的升级给西非带来一系列挑战。持续不断的恐怖活动不仅削弱了尼日利亚执政当局的权威，还造成尼北部地区社会动荡不已，大量民众流离失所。同时也给邻国带来冲击与威胁，比如造成巨大的难民潮，在邻国喀麦隆就有7万多尼日利亚难民，乍得境内也存在着数万名尼日利亚难民。此外，恐怖活动还冲击着本地区的传统国际秩序，无论是2011年袭击联合国驻尼日利亚首都阿布贾办公室，还是近期宣布与“伊斯兰国”结盟，都表明“博科圣地”追求的目标并不是本土性的，而是要成为全球“圣战”运动的一个组成部分。

新型的反恐合作

在奥巴马政府全球反恐战略调整的影响下，美国“先发制人”的单边主义反恐政策已不复再现，美国反恐重心开始聚焦国内，并力图从全球反恐的主战场抽身。然而，国际恐怖主义就像一个被美国捅破了的马蜂窝，并不会因为美国的战略收缩而停止活动。在缺少主导性外部力量推动的情况下，为了应对国际恐怖活动带来的挑战，地区有关国家必须携手寻找共同的应对之道。

西非国家的区域安全合作并非始于今日。早在1998年，尼日利亚、乍得和尼日尔就组建了多边联合部队以打击乍得湖地区的跨国犯罪，但其基本上处于休眠状态。直到2012年，为了应对“博科圣地”的威胁，这一军事合作框架才被重新激活。2014年5月，在巴黎召开的非洲国家反恐峰会上，来自贝宁、乍得、喀麦隆、尼日尔和尼日利亚，以及英、美、法和欧盟的代表一致决定在打击“博科圣地”方面加强合作，并决定采取协调巡逻、合作监控、加强情报搜集和交换等措施。当年10月，乍得湖流域委员会成员国（喀麦隆、乍得、尼日尔、尼日利亚）和贝宁又进一步决定在打击“博科圣地”方面加强合作，承诺共同出兵组建一支多国联合特遣部队。2015年初，多边联合行动指挥部所在地尼日利亚北部城镇巴加陷入“博科圣地”之手。当时只有尼日利亚军队驻扎在那里，尼日尔和乍得军队为躲避安全风险已经撤离。1月20日，来自13个西非和中非国家的领导人进一步讨论了设立打击“博科圣地”国际联合武装的问题。从1月中旬起，乍得开始在喀麦隆和尼日利亚部署军队，正式参与打击“博科圣地”的行动。与此同时，非盟和平与安全委员会首脑会议也为联合军事行动开了绿灯，并在3月份正式批准设立一支多国联合反恐部队。尼日利亚、乍得、喀麦隆、贝宁和尼日尔五国则开始着手组建一支8700人的多国部队，随后这支队伍又进一步扩大到1万人，联军指挥部设在乍得首都恩贾梅纳。

外部力量也在推动与帮助西非国家“抱团反恐”。首先是美国的立场与态度，尽管美国不愿再直接介入地区性反恐斗争，但仍对西非地区的反恐合作给予了一定支持。它不仅在2013年将“博科圣地”列入国际恐怖组织名单，重金悬赏捉拿该组织的主要头目，近日又通过“世界安全紧急基金计划”向有关国家提供资金支持。其次是其他大国的作用，比如法国总统奥朗德曾多次推动非洲国家领导人在反恐领域的协商，加拿大、英国和中国等也提供了一些支持。最后是多个国际组织的推动，其中最为重要的当属非盟和联合国，前者为西非组建联合武装力量提供了授权，后者则提供了主要的资金和政治支持。西非经济共同体、乍得湖流域委员会等其他国际组织也在其中发挥了重要作用。这也从另一个侧面表明，在全球反恐战争转型过程中，美国在全球反恐过程中的主导性作用已经有所下降，其他大国和国际组织的作用正在上升。

能走多远

对于西非国家共同打击“博科圣地”的举措，国际社会反应不一，虽然以欢迎、支持者居多，但也不乏观望、质疑，乃至批评的声音。

人们对于这一合作机制的评价无疑将在很大程度上取决于其打击“博科圣地”的效果。就短期而言，新组建的多国联合反恐部队有望通过协调边境管控、联合行动、情报共享等举措防止局势进一步恶化，并压缩“博科圣地”在四国边境地区的活动空间;另一方面，国际合作也将迫使最主要的当事国——尼日利亚政府采取更为积极有效的反恐姿态。事实上，尼日利亚当局最近也一改此前在国际反恐合作中相对消极的立场，允许周边邻国进入其边境地区打击“博科圣地”。此外，尼日尔、乍得、喀麦隆都在近期的反恐军事行动中有一定斩获。如果这种“以暴制暴”式的军事反恐行动能够摧毁“博科圣地”的主要活动基地和领导架构，就有可能使其在一定时期内丧失发动大规模恐怖袭击的能力。

但是，通过联合军事行动彻底根除“博科圣地”不太现实。首先，面对“打了就跑”的恐怖分子和当地的复杂地形，即便是装备和训练良好的正规武装也未必拥有很大优势。其次，参与反恐斗争势必会招致恐怖组织的报复和反击，这是国际反恐斗争与反恐合作必须要支付的一项重要成本。5月15日，乍得首都恩贾梅纳就发生了疑似“博科圣地”报复袭击的自杀性连环爆炸，共造成23人死亡，上百人受伤。这无疑是对各国领导人和民众参与区域反恐合作决心的严峻考验。最后，也是最为重要的一点，反恐斗争通常都是一项综合性社会治理工程，仅靠军事手段不可能实现这一点。从长远来看，彻底击败“博科圣地”首先要清除其滋生和赖以生存的社会土壤，在尼日利亚北部地区贫困率普遍居高不下的情况下，这显然不是一朝一夕可以实现的事情。如果进一步考虑到尼日利亚国内的宗教分歧、政治腐败、社会治理能力低下、南北发展差距等因素，尼日利亚和乍得湖地区的反恐形势远不能令人乐观。此外，在联合反恐过程中，西非国家难免也会面临主导权之争。但不管怎样，作为新近出现的一种国际反恐合作路径，西非国家“抱团反恐”代表了国际社会在反恐合作领域的新探索。

（作者为上海社会科学院副研究员，上海反恐研究中心理事）