印孟边界协议的看点在哪儿

蓝建学+宁胜男

2015年6月6日至7日，印度总理莫迪对孟加拉国进行国事访问，两国签署多达22项的协议文件，内容涵盖基础设施建设、能源、教育、国民健康、过境运输等领域。其中，印孟交换边境飞地的《陆地边界协议》最引人注目。莫迪称之为“如同拆除南亚的柏林墙”，将成为印孟关系“历史性转折点”。孟外交部长阿布·阿里形容此项协议是“两个邻国之间关系的历史性里程碑”，“将为两国关系打开新的篇章”。

基本划定了印孟陆地边界

自孟加拉国独立以来，印孟两国在边界飞地、非法移民、跨境水资源、印度“霸道作风”等方面龃龉不断。莫迪上台以来，志在打造“邻国优先”外交，试图重塑印在南亚地区的地位和影响，积极拉拢包括孟在内的邻国。

莫迪与孟加拉国总理哈西娜交换《陆地边界协议》批准书后，困扰两国关系多年的陆地边界争端最终得以解决。据悉，此次印孟决定交换共计162块小型飞地（位于印孟各自国境线内但主权属于对方的小块领土，系1947年印巴分治产物），印度把在孟境内共约6.8万平方米的111块飞地转给孟加拉国，孟加拉国则把在印境内共约2.8万平方米的51块飞地转给印度。在协议规定时限内，飞地居民可自由选择国籍与居住地。由于孟在飞地交换中多得领土，作为交换，孟方将与印在能源安全、海岸港口合作、基础设施建设等领域签订合作协议，允许印度货船使用孟的吉大港和蒙拉港。印孟还同意开通两条战略公路，以改善印主体部分与其东北部地区的基础设施联通性。而在不久前，孟基于国家安全和地缘政治考量，曾拒绝印度的类似提议。此外，印度将向孟提供20亿美元信用贷款，两国还将就提斯塔河分水问题展开商谈，以解决位于下游的孟方的关切。

印度政府的现实及战略考量

上任一周年之际，莫迪政府着手解决困扰印孟关系多年的边境争端，拔掉双边关系中的一根刺，有以下一些考虑：

一是赋予飞地居民公民权利，缓解来自孟的非法移民问题。长期以来，关于飞地归属权争议不断，超过五万名的飞地居民不具备居住国的选举权，无法享受到正常的政府支持和教育、医疗等公共服务，生活境遇不佳。印中央政府备受西孟邦等地方政府的压力和指责。不仅如此，飞地的存在使两国边界地区及飞地内的民众得以轻易跨越国界进入对方国家，加剧了边界地区的非法移民问题。印方认为，近年来，孟人口急剧膨胀，涌向印阿萨姆邦、西孟邦的孟非法移民日趋增多，对当地人口结构、经济就业、宗教信仰等产生冲击，甚至导致地区政治分裂与民族冲突。在莫迪政府看来，交换飞地、简化两国边境状况、划定两国陆地边界，有利于两国政府加强对边境地区的管控，改善飞地居民的生活境况，缓解非法移民给印度带来的压力。

2015年6月7日，印度总理莫迪（前排左二）在同孟加拉国总统哈米德（左一）会晤时表示，希望以达成印孟《陆地边界协议》的精神解决双方间的所有遗留问题。

二是以外交打内政，提高莫迪政府政绩的“能见度”。莫迪上任一年来，印经济呈现回暖迹象，物价维持在较低水平，GDP增长率达到7.4%高位。但是，其执政一周年“成绩单”并非尽如人意。目前看来，“莫迪经济学”效果并不显著，低通胀主要归因于国际市场上石油等大宗商品价格回落，GDP高增长率则部分源于印政府使用新的统计方法。莫迪团队竞选时的三大口号——“印度制造”、“加强基础设施建设”、“吸引外国投资”——因受制于国内征地困难、劳工法及税法体系复杂繁冗等因素，落实效果较有限，民众耐心逐渐耗尽。2015年2月，莫迪所在的印度人民党在德里邦议会选举中大败，只收获70个席位中的三席，被外界视为莫迪政府蜜月期的结束。在此背景下，为维持高支持率，巩固在选民心中的形象，莫迪以外交为突破口，以外交打内政，同时缓解印几乎与所有邻国存在边界争端的压力，以较易解决的印孟边界为突破口，累积政绩。因为与印孟边界问题相比，中印、印巴之间领土争议面积更大，迅速解决基本无望。其实，早在2011年，印时任国大党政府就曾准备与孟签署飞地交换协议，当时正是由于莫迪所在的印度人民党的坚决反对，协议未能在议会通过。显然，印孟此次交换飞地，表明莫迪政府急于通过外交打造看得见的政绩，转移国内民众部分视线。

三是推动印孟经济合作，扩大对孟经济的渗透和影响。边境领土争端的解决，有利于印孟开启大规模的边境贸易，为两国经济接触和重大项目合作创造有利的政治环境。作为边界协议的交换，印孟就海岸航运合作达成协议，允许印货船使用孟吉大港和蒙拉港，这将有效缩短印孟货运里程和时间，极大便利两国贸易的开展。据悉，目前印孟两国货运程序复杂，印度船只必须前往新加坡卸货，后再将货物装上前往孟的货船，整个过程耗时30至40天。如海岸航运协议如期生效，印孟间的货运时间将缩短至一周。印度外秘苏杰生表示，印孟签署海岸航运协议表明，两国“已就使用二者共同海域及各自水运航道达成共识”。此外，印孟两国还开通了达卡（孟）—西隆（印）—高哈蒂（印）、加尔各答（印）—达卡（孟）—阿加尔塔拉（印）两条公交路线，这将有效改善印度主体与其东北部以及印孟两国之间的交通状况，将印主体与其东北部的交通距离缩短了一千多公里，大大促进地区范围内商品、人员的自由流动。

借着印孟边界协议及拟定的相关基础设施建设协议，印将加快与孟经济合作步伐，抢占孟基础设施市场。以电力市场为例，莫迪访孟期间，印两大能源巨头阿达尼电力和信实电力就与孟电力发展局签署了建设发电站的合作备忘录，拟向孟投资55亿美元建设燃煤和天然气发电站，帮助缓解孟电力危机。印政府拟向孟提供的20亿美元信贷将用于支持孟基建、能源、卫生和教育等项目。

四是加强印对孟战略影响，编织更紧密的南亚国家关系网络。莫迪政府就任以来，将“邻国优先”作为其对外政策基石，首访选择不丹和尼泊尔，扩大对阿富汗援助规模，积极向斯里兰卡、马尔代夫提供训练与装备，强化与斯里兰卡新政府关系等，都显示出印度对其邻国的重视以及力图重塑并加固在南亚主导地位的战略意图。此次与孟加拉国互换飞地，解决困扰两国关系多年的边界领土争端，同时签订一系列合作协议，正是莫迪政府“邻国优先”外交思路的又一体现。值得关注的是，作为印孟边界协议的交换，双方将加强海岸港口、交通合作，这不仅能有效推动双边经济往来，还能顺势连接尼泊尔和不丹。印媒体透露，印已同意为尼、不两国借道印境从而与孟实现贸易运输联通以及“孟加拉国—不丹—印度—尼泊尔”四国经济合作铺路。印度以双边合作促进次区域的互联互通，进而推进区域经济一体化进程，体现出其主导南亚经济一体化、编织地区友好关系网络的战略目标。

有鉴于此，印主流媒体评论认为，尽管从领土面积和短期资源分配角度看，此次与孟达成的一系列协定使印度成为“净损失者”，但“从一个更宽广的视角来看，印度却是一个净得者，因为它重塑了印度在孟加拉国的形象”。印度《经济时报》认为，“莫迪成功地改变了南亚地区对印度的认同，将印度打造成一个宽宏大量、可以为了促进南亚的和谐而做出战略性让步的大国”。

其中蕴含的中国因素

总体上看，印孟签署边界协议及相关的合作协议是双方各取所需，孟从中获得更多的实际和领土利益，印则得到对孟的渗透力及重塑地区关系网络的战略杠杆。

但毋庸讳言，对中国在南亚影响力的防范心理，也是印决定与孟解决边界争端的背景因素之一。印舆论普遍认为，近年来中国与南亚国家经贸往来、政治对话不断加强，在印邻国的存在感与影响力不断加大，印有必要加固自家后院，“牵制中国的‘珍珠链战略”。“印能进入和使用中国建造的孟吉大港，表明印在中印争夺南亚的游戏中再下一城。”

不过，印度在解决与孟边界争端中体现出的灵活性和开放性，也给中印、印巴解决边界争端带来一些希望。印外交部高官称，6月6日的印孟协议发出了重要信号，表明困扰印度与其他地区大国关系的边界争端有可能得到解决。目前，莫迪政府处于相当强势地位，其本人也比较务实，希望在印邻关系中有所作为。莫迪政府能否根本改变印方在边界问题上的僵硬立场，以同样的“大度”和“灵活”对待其他邻国，在解决中印、印巴边界争议中做出富有想象力、富有实际意义的调整，值得继续观察和期待。

（作者蓝建学为中国国际问题研究院副研究员，作者宁胜男为中国国际问题研究院助理研究员）