政府与社会资本合作（PPP）及其在云南的应用

吴微 万超

2013年以来，PPP在我国基础设施方面的运用日益广泛，各地相继出台了相关政策支持，而PPP模式因其多样性的发展趋势以及在我国现阶段设计还不成熟的表现，在实际应用中遇到一些困难，本文在梳理PPP模式的内涵、运作机制、国内外及云南省PPP发展历程的基础上，分析PPP在实践中存在的问题并提出相关建议。

一、PPP模式的内涵及运作机理

（一）内涵

由于世界各国国情和意识形态不同，且PPP发展处于不同阶段，因此对PPP确切内涵的表达也不尽相同。目前国际上关于PPP模式的解释有五种定义具有代表性：欧盟委员会认为PPP模式是公共部门和私人部门之间为了提供一种传统意义上由公共部门提供的公共项目或服务而建立起的一种合作关系。美国PPP国家委员会认为PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，并从项目生命周期角度强调了私人部门的参与，尤其是强调了私人部门的投融资。加拿大PPP国家委员会指出PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，主要强调公私部门之间的风险分担和利益共享。联合国培训研究院认为PPP是满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系从而进行大型公共项目的实施。而英国PPP委员会对PPP的定义与欧盟、加拿大的定义类似，又在他们的基础上有创新和综合，他们认为PPP是公共部门和私人（包括志愿）部门为达成理想的公共政策结果而协议商定的风险分担关系，它通常采取长期而灵活的合作关系，通过合同的形式提供服务。

综上五种观点，并参考国家发改委的定义，PPP模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期合作关系。结合我国的实际情况，PPP可以定义为各类项目融资模式的总和，它的主要内涵可以表达为以下四点内容：

1.PPP是一种新型的项目融资模式。学者Ghavamifar对PPP模式类型的调研结果显示，由私人部门承担融资责任是区分PPP模式和传统方式的重要因素。PPP融资是以项目为主体的融资活动，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来获得融资。

2.PPP可以实现风险分担。政府的公共部门与私人部门以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责，按照各自承担风险能力的大小来分担风险，不仅能够有效地降低各自所承受的风险，还能加强对整个项目的风险控制。

3.PPP可提高效率。PPP方式的操作规则使私人部门全程参与到项目的确认、设计和可行性研究等工作中，能将私人部门在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有极好的现实意义。

4.PPP可实现收益共享。PPP区别与传统模式最重要的一点就是受益共享，私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到私人部门的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，或者通过特许权协议双方受益分配。

图1 PPP项目运作流程图

（二）运作机理

PPP模式是对整个项目生命周期提出一种新的融资模式，它是由政府部门、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或者“多赢”为目的相互合作关系形式，在实际操作中由于PPP模式可以被赋予不同的具体实施形式，本文针对大体程序做简要介绍。PPP通常是首先由政府或者政府授权的PPP主管机构确定PPP项目，制定PPP项目的年度和中长期开发计划，然后通过招标方式引入私人资本，并与政府相关部门或其授权机构签订PPP合作协议，独自承担或合作共建新的项目公司承担PPP建设项目的设计、建设、运营和维护的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报，同时，政府部门负责公共产品和服务的价格和质量监督。PPP项目分为经营性、准经营性项目和非经营性三种类型。其中经营性项目由使用者付费，使用者付费不足以覆盖项目公司的投资运营成本的准经营项目，由政府给予一定的补贴，完全没有收益的非经营性项目则由政府购买进行付费。由于公共产品和服务项目的建设资金需求量巨大，为完成PPP项目建设、运营和维护工作，PPP项目公司成立后通常需要进行大量融资。融资形式包括银行贷款、发行债券、发行资产支持证券、信托借款等，发展到一定阶段，甚至可以挂牌上市或者进行IPO。

二、PPP模式的发展及其在相关国家的实践

现代意义上的PPP模式产生和发展的历程已有二三十年，由于其多方面的优势与现代公共基础设施项目相契合，因而得到飞速发展。基于PPP自身很强的适应能力和变形能力，这一模式根据各国和地区的具体经济、政治、文化等诸多不同条件，演化出多种执行方式，很好地满足了不同国家和地区对大型基础设施和服务的需求。

PPP起源于欧洲，欧洲的PPP在全球开展得最早也最为成熟。英国作为PPP的发源地，几乎在国民经济的所有部门完成了最多数量的PPP项目，在很大程度上英国引领了欧洲PPP发展的潮流，绝大多数国家PPP项目都吸取了英国已有经验。自1992年开始，私人融资倡议（Private financing initiative，PFI）是英国的主流PPP模式，也是英国民众相当理解和认可的模式，使得英国的PPP市场表现强劲，不仅运用在公用事业、社区建设中，而且在医疗、监狱及地方政府部门事业的建设应用中同样取得了进展和成效。2008年金融危机冲击之下，用于PFI的费用无法与拟议的新会计制度融合，而PPP项目花费高、进度慢、财务不透明、投资人牟取暴利、风险分担不合理等问题不断凸显，2011年英国财政部宣布对实行了20年之久的PFI进行改革，到2012年，英国政府在总结以往PFI的不足，颁布了“PPP新路径”，简称PF2。PF2规定英国政府将以小股东的身份作为PPP项目的共同投资人，组建新的CPU（中央控制单元）来履行公共机构的股权投资，并享有与私人股权投资人一样的权利。PF2模式增加了透明度，降低了融资成本。英国PPP的成功案例之一是伦敦地铁。伦敦地铁由国营伦敦地铁公司（LUL）拥有并运营。上世纪90年代英国政府面临地铁投资严重不足的局面，英国政府在权衡后，最终选择了以政府与私人部门合作（PPP）的模式对整个地铁系统进行升级改造，而非采取完全私有化的模式。经过4年多的论证和试行，伦敦地铁的PPP合约于2002～2003年之间正式签约，LUL将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营的方式交由三家基础设施公司（分别为SSL、BCV和JNP公司）负责，LUL仍然掌控日常运营和票务工作，并通过固定支付和业绩支付来回报基础设施公司。伦敦地铁公司特许经营期为30年，考虑到地铁的建设标准、对运营情况的考核标准，以及一些签约时无法预料到的事情发生，伦敦地铁PPP模式的合约中专门增加了定期审核机制：约定签约各方每隔7.5年重组新审定合约条款，并设定了专门的仲裁机制，以保证重新审核的公正性，确保合约的有效执行。

而PPP的成熟发展在澳大利亚、加拿大等国。目前在澳大利亚相关的PPP业务相当发达，并不断地向地区外的经济体辐射，主要集中在住房、医疗、交通及国防领域。澳大利亚于20世纪80年代开始在基础设施建设领域运用PPP模式，其最普遍的PPP模式是投资者成立一个专门的项目公司SPV，由SPV与政府就项目融资、建设和运营签订项目协议，协议期限一般为20至30年。2000年以来，澳大利亚政府对现行法律进行修订，并制定特别法律，保障私人资本的权益，以进一步推广PPP模式的发展。2008年IAU会同澳大利亚全国PPP论坛制定了全国性的PPP政策框架和标准，各级政府（州）在此基础上制定本地的指南。澳大利亚PPP模式具有代表性的案例就是悉尼奥运会主体育场、主体育馆和奥运村。其中，悉尼奥运会主体育场投资估算为6.15亿澳元，其中，政府拨款9，120万澳元，政府贷款600万澳元，占总投资的15.8%；其余84.2%的资金由中标联合体组建的私人财团（2000年澳大利亚体育场公司）负责筹措。政府通过协议授予中标的私人财团负责融资、建设及在建造完成后31年的经营和维护权。该私人财团委托组建两家公司分别负责管理体育场和拥有体育场的资产。拥有资产所有权的公司负责偿还银行本息、向地方政府缴纳税费，负责管理的公司向持有资产的公司支付租金租用场馆，租金的多少基于管理公司的收入规模。

加拿大PPP市场一直是北美市场的主力，PPP涉及领域十分广阔，不仅包括传统的交通、能源等行业，也包括市政基础设施领域。加拿大PPP市场规范、成熟，对国内外私营部门都很开放，PPP采购机构经验丰富，采用“一站式”服务，效率高，交易成本低，项目推进有力。联邦政府将采用资金支持和培训等措施，鼓励市政级开展PPP。在加拿大的PPP模式中，私人部门负责PPP项目设计、建造、运营和维护的全过程，以避免由不同投资人负责单一阶段带来的风险和责任推诿；政府在项目建设完成前不承担支付责任，支付的阶段延伸至整个项目的生命周期，同时支付的前提是私人部门提供的服务达到事先约定的标准。

随着PPP模式的进一步推广发展，逐渐被发展中国家日益接受。不过大多数发展中国家PPP模式发展灵活性专业性程度较低，但是基础设施投资需求巨大，日益重视创新机制体制，PPP发展动力强劲。例如印度受全球经济危机影响较小，金融市场良好，1万亿美元基础设施建设计划中，一半将采用PPP模式。印度引入PPP模式是基于印度政府的第11个五年规划，该规划设定GDP增长率为9%，为完成这一目标，而政府自身又难以提供足够的资金支持，因此依存社会资本的注入。为此，印度政府专门成立印度基础设施金融公司，对PPP项目的运作进行必要的长期的低息融资，为了促成PPP项目，印度财政部提供周转资金以及财务、法律等方面的专家，世界银行、亚洲银行也积极提供无偿资金援助。印度PPP模式具有代表性的案例是德里和孟买机场项目，印度政府于2003年9月决定采用PPP模式重建德里和孟买机场，并设计了特许经营期长达50年的PPP模式来吸引实力雄厚的社会资本。该PPP模式中的政府方是印度机场管理局，拥有并负责管理德里和孟买机场，通过较为复杂的招标形式，历时两年确定了社会资本方，机场管理局与社会资本方共同组建SPV公司，共同重建和运营两个机场。由于涉及现存及新建的资产，印度管理局将其进行了分类。首先将资产分为航空和非航空资产，其次根据是否提供旅客或货运服务将非航空商业资产进一步划分为转让和非转让资产。在资产分类的基础上，根据所属类别制定了不同的方案，且在转让时分别采用不同的估值方法来确定价格。此外，还列出了所提供的一系列服务，并划分为航空和非航空服务。其中非转让资产专门用于提供非航空服务，以此作为机场建设的附加功能。印度政府采用PPP模式建设该项目，整合社会资源，充分发挥社会资本方在资金、技术、管理以及成本控制等方面的诸多优势，使得项目得以顺利推进，并取得了良好的经济和社会效益。

三、PPP模式的现状及未来前景

（一）全国PPP模式的历程

自1984年我国成功实施第一个以BOT形式为主的PPP项目深圳沙角B电厂开始，我国PPP模式发展了三十余年。随着我国经济增长、经济体制改革和相关政策文件的出台，PPP模式经历了探索、小规模试点、推广试点、短暂停滞和新一轮推广五个阶段。

在我国实行改革开放初期，外国资本逐渐参与我国各个行业领域的投资建设，也尝试了公共基础设施领域，此阶段PPP项目并未引起中央政府及各级政府的关注，通常是由社会资本方发起的，算是一个探索阶段。党的十四大确立了“社会主义市场经济体制”的改革目标，为公共设施市场化投融资改革提供了理论依据，对外贸易经济合作部、国家计委和建设部先后颁布相关政策文件鼓励社会资本与政府部门合作建设公共基础设施，并且选择了5个BOT项目，PPP模式开始小规模推广。2003年开始，地方政府需大规模建设公共设施项目，而当时财政资金有限，中央和地方各级政府积极推行PPP模式，主要以经营性基础设施项目居多，各主要城市掀起了第二波PPP高潮。2008年在全球金融危机的大背景下，中央政府推行积极的财政政策并逐步推进四万亿经济刺激计划，各地公共基础设施项目主要由地方政府投融资平台负责投融资，项目运作方式以委托待建和BT回购为主，使得我国PPP项目又一次步入停滞期。经过四万亿经济刺激，我国城镇化不断加快，未来仍需要大规模投资建设公共基础设施项目，而地方政府债务迅速膨胀规模巨大，经济体制改革和地方政府债务控制迫在眉睫，于是我国政府首次提出PPP概念，2013年以来，在国务院、财政部、发改委推动下，PPP相关政策密集出台，日益规范PPP项目，从中央到地方大量推出PPP试点项目，在全国范围内掀起了第三波PPP热潮。

（二）云南省运用PPP模式的现状

相比于全国其他省市，云南省PPP模式运用相对滞后。2014年12月财政部印发《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号，以下简称《通知》），公布了涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域的30个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目，总投资规模约1800亿元，目前还没有一个是云南省的项目。不过去年年底开始，昆明市、云南省政府相继出招。2014年11月，昆明市政府发布了《昆明市人民政府关于鼓励和引导社会资本参与基础设施等领域建设的实施意见》，今年年初省政府下发了《云南省推广运用政府和社会资本合作模式实施方案》（下称《方案》），鼓励县级以上政府将交通运输、能源、市政、水利、信息、环境保护、保障性安居工程、医疗和养老服务等城市基础设施建设和公共服务项目，以特许经营的方式实施PPP试点。今年云南省有14条高速公路项目即将或者已经开工，云南省正在探索推行政府与社会合作建设高速公路的PPP模式，多渠道引进社会资金参与交通基础设施建设。据悉，2014年，云南省与中国交通建设股份有限公司在北京签署《高速公路合作投资建设协议》。双方共同出资，采用合作建设的方式，投资、建设、经营管理嵩明（小铺）至昆明、宣威至曲靖、蒙自经文山至砚山3条高速公路。2015年，云南省与中国建筑股份有限公司在京签署战略合作协议。中建公司将把云南省作为重要战略投资区域，在“十二五”末及“十三五”期间，计划在云南省投资1000亿元。在投资回报方面，云南省在《进一步加快高速公路建设的实施意见》中明确，积极向社会开放，提供优惠政策，创新投资模式，吸引和鼓励各类大型企业集团、民间资本以多种方式投资建设云南高速公路。对符合《收费公路管理条例》的经营性收费公路，按照“一路一测、桥隧分开、还本付息、投资回报”的定价机制，合理制定收费标准。积极引进有实力、有信誉、有资质的投资者，以合资、合作、合股和独资等形式，采取BOT（建设-经营-转让）、BT（建设-移交）、TOT（移交-经营-移交）等方式开发建设高速公路项目。此外，旅游业一直是云南省经济的支柱产业，在旅游业传统的饭店、旅行社、旅游景区等板块中不乏好的项目，最适合应用PPP模式的是旅游景区项目开发，不妨以旅游景区项目开发为突破口，充分发挥PPP模式的作用。

（三）PPP模式推广的前景和作用

云南省一直保持较高的储蓄率，民间储蓄资金十分充裕，巨额的资本处于闲置状态是极大的浪费和损失，这无疑也为云南省推广PPP模式有助推作用。从政策来看，从中央到云南省地方，相继出台了PPP模式相关规定，为PPP模式的推进提供了政策保障。从实际来看，云南省城镇化整体发展水平滞后于全国平均水平，城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已逐步显现，难以持续。庞大的经济建设资金需求，相对疲软的投融资能力，导致目前云南省形成较大的政府性债务，亟须建立规范、透明的城市建设投融资体制，而城镇化的推进未来还需要更大规模的公共设施，因此选择PPP模式是基于现实的必然选择。而近些年来，云南省的民营企业得到了极大发展，无论在资金、技术，还是管理等方面都具备了一定的竞争力。有些民营企业已经发展成为投资能力强、经营管理机制先进的现代企业，其已具备了投资、建设、运营和管理基础设施的能力和条件，这也为PPP模式的推进提供了基本保障。不过短期内，云南省PPP模式的推进还处在初步阶段，实际签约落地的项目也有限，不过PPP项目是一个长期合作的过程，对政府短期债务压力能起到一定的缓解作用。从长期来看，PPP项目作用更加明显，其规模将会扩张。

第一，增加融资弥补财政投资的不足，缓解地方债务压力。从PPP管理模式的具体形式上可以看到，通过这种模式的经营管理可以为公共基础设施建设融入更多的资金，以弥补地方财政投资的不足。云南省财政在基础设施投资方面严重短缺，财政融资还存在着很大的局限性，而地方债务规模更是不断加大，从2014年的审计报告看，截止到2013年上半年，云南省地方负债高达3823.92亿元，地方财政很难再提供充足的资金支持公共基础设施的建设和公共服务产品的提供，而采用PPP管理模式通过引入社会资本的参与，有效地突破公用事业发展资金的“瓶颈”，一定程度上缓解地方债务压力。

第二，提高效率并改善提供公共产品与服务的质量和数量。长期以来，由于政府对公用事业的垄断经营和供给，导致公用事业领域缺乏竞争压力，没有引入市场竞争机制和监管机制，导致公共产品、服务供给的成本巨大，效率低下。采用PPP管理模式能够提高公共产品生产效率的本质不是导致私人部门的进入，而在于打破了政府公共部门的垄断经营，给公众更多自由选择的机会，这种选择能够推动竞争，而竞争又能带来更多成本收益比高的公共产品或服务。因此，PPP管理模式意味着在公共物品和服务的提供中取消垄断，引进竞争。有效的竞争必然会提高公共产品和服务的生产供给效率，同时改善提供公共物品的质量和数量。

第三，有利于弥补政府自身的缺陷。采用PPP管理模式可以有效消除一些具有正的外部性物品或服务提供的不足以及具有负的外部性物品或服务的过度供给，可以解决因自然垄断所造成的社会效益的损失。而且财政部门还可以把私人部门的管理作为一个标杆，用来衡量类似项目的效率，这最终将有助于提高未来城市基础设施建设项目的管理绩效。

四、运用PPP模式存在的困难和问题

PPP作为公共基础设施投资建设新模式，通过引入私人资本投资、建设、运营基础设施项目，对减轻政府财政压力、满足基础设施建设、提高投资和管理效率等起到显著的作用，不过，在实际应用中也面临许多问题和困难，而对于PPP模式极为不成熟的云南地区尤其需要重视。

（一）法律顶层设计有待完善

目前，PPP法律制度空缺，财政部和发改委颁布的部门规章存在不一致的内容。虽然年初云南省政府下发了《云南省推广运用政府和社会资本合作模式实施方案》，从规范操作程序、完善支持政策、强化运营监管等方面做了一些规定，不过其法律位阶较低，不能够通用通行。现有规定以发改委和国务院制定的部门规章为主，而国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，只能适用于一部分行业，缺乏全局性和系统性，可操作性差。国家发改委发布《基础设施和公用事业特许经营法》公开征求意见，被认为是PPP领域最重要的法律，目前还在修改阶段，而特许经营只是PPP的一种形式，应用边界模糊。此外，PPP模式法律关系比较复杂，其主体涉及政府、社会投资者和一些国际机构，这会产生复杂的法律适用问题。PPP项目的特许经营协议具有行政合同的行政性，如进入我国现行的行政诉讼体制，私人部门权利将很难获得充分有效救济的预期。

（二）风险分担机制不健全

PPP项目规模大、结构复杂、参与方多、不确定因素多、风险大、生命周期长，合同往往涉及二三十年，属于非完整性合同，变数很大，需要面对很多的风险。一是来自政府方的风险，包括政府决策风险、腐败风险、政策法规风险、审批延误风险、政府信用风险等。例如杭州湾跨海大桥项目，在建造的过程中，政府多次提出更改项目的投资回报率从而产生一系列的信用风险问题。二是来自项目本身的技术、供应、方案变更、融资、市场收益等风险。例如昆明五华垃圾焚烧发电厂项目其中涉及复杂的技术问题，在项目前期方案设计中由于考虑周全各类技术问题，使得整个项目运行比较顺利。而福建泉州刺桐大桥项目由于对收益预测不足导致特许权内无法收回成本，最终项目以失败告终。三是来自社会资本的撤资风险。同样的案例就是杭州湾跨海大桥项目，项目前期对大桥建设技术、收益率与市场经济波动等论证不足，政府和民营企业间的特许权协议及相关合同不规范等因素，造成整个大桥建设过程中民营企业及股本多次变更，给工程项目顺利完成带来损害。由此可见，PPP项目在整个周期内要面临许许多多的风险，而这么长的时间风险如何合理分担是一个重要的问题。同时，由于项目经验不足，目前国内尚未形成发起人（建设方、运营方、融资方）、中介机构（规划设计、咨询）等风险共担机制。

（三）契约双方不对等

私营部门是PPP项目实施的主体，而在我国城市公共设施的建设运营过程中，政府部门身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者三项职能，很容易在具体的工作中产生混淆，致使私营部门在PPP项目实施过程中相对政府部门往往处于劣势地位，他们很难有效控制政府机构的不规范行为，当政府出现违约行为时，私营部门缺少保护自身利益有效的手段。中国的PPP项目实践表明，政府与社会资本的合作机制的建立还很不完善，许多PPP项目中公私双方短期化倾向严重，缺乏长期合作精神。在PPP模式的合作框架下，存在着私营和公共领域的“利益的交汇”，只有各利益群体的利益都能得到保证，PPP项目才能在长时间内保持持续的、稳定的、健康的经营。比较典型的例子是北京国家体育场项目，北京市城府对项目建设和运营主导过于强势，一方面，北京市政府在项目招标前就选定了涉及方案，限制了项目公司在赛后对“鸟巢”商业效率的最大化。另一方面，政府在协议签订后，临时改变项目设计导致建设延期以及建设费用超支，而私营企业在整个过程中缺乏相应的话语权。而泉州刺桐大桥也是一个比较典型的负面例子，在项目建设期和建成初期是成功的，但是在营运期间，该项目在收费、配套设施经营权方面受到政府部门的种种限制，并出现了高速公路连接舍近求远、大桥连不上高速公路的政府与民争利的现象，严重地影响了民间投资基础设施的积极性。

（四）操作流程、竞争机制不成熟，监管部门未理清

PPP项目合同的长期性和复杂性使得高效、规范的操作流程设计非常困难，缺少统一的PPP项目操作流程，政府官员有时会为了获取更多的利益，在PPP模式应用过程中设置繁多的名目以获取更多利益，从而造成社会公共设施建设的低效。而我国目前尚缺乏足够透明、公开和公正的市场竞争机制，一方面，当前的市场竞争主体、范围、标准等没有明确加以规定，致使竞争机制缺乏足够的可操作性，另一方面，一些私营部门在参与的过程中存在投机、不当获利及取得巨额利润等违规操作问题。同时，PPP项目复杂的审批程序、管理，均涉及众多的法律关系和主管部门，而目前又缺乏统一的PPP项目主管单位，导致项目责任划分不清，项目推进低效。

五、相关政策建议

一是完善PPP法规和制度建设。一方面需要加快立法工作的推进，以避免不同监管部门有不同要求。另一方面是，政府各部门颁布的PPP文件条文内容上需保持一致，有利于创造稳定良好的投融资环境和政治环境。

二是建立健全的风险分担机制。风险的识别与合理分担是成功运用PPP模式的关键，政府和社会资本方应通过风险的最优分配来实现项目价值的提升。根据PPP的“风险分担及收益分配机制”，风险应交给最能控制者承担。原则上，项目设计、建造、财务、运营、维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策、最低需求、配套设施服务等风险由政府承担。如对于城市垃圾处理项目，是否能够收集到足够数量的垃圾存在较大的不确定性，这构成了特殊目的公司的运营风险，政府如能主动承担该风险，将保障项目的顺利推进。

三是完善政府契约机制。在PPP模式下，政府既是特许权协议的当事方，又为项目运作提供政治和法律环境，因此必须完善政府约束机制，可借鉴一些国家关于PPP项目总财政承诺现值不得超过GDP一定比例，或者要求项目补贴作为偿债资金纳入预算等做法。尽快落实“政企分开”，探索融资与运营相分离的PPP模式，充分发挥资本市场作用。

四是为PPP项目实施提供操作指引和标准合同体系，明确监管主体。在推进PPP模式的过程中，需要从中央到地方建立起一套PPP操作指引和合同体系，并积极推动各类专业机构全程参与到PPP项目的实施过程中。云南省接下来关于公路PPP项目比较多，可以参照英国已经比较完善的合同体系。同时，PPP各项操作流程需“规范、公开、透明”，依法合规发起项目、充分论证、公开招标等。此外，与PPP项目相关的管理机构要加强沟通协调，并尽快成立PPP项目主管部门。