新时期中国“三农”发展思路的再思考

曾福生

(湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128)

中国是个农业大国，“三农”的发展是评估中国经济社会发展水平的根本标准，是决定中国前途命运的关键［1］。在中国经济发展、社会转型的历史进程中，“三农”问题的贡献与代价并存。随着农业非农化、非粮化倾向严重，农产品质量安全问题频现，土地流转后的农民生存、社会保障、基层治理以及粮食安全等一系列难题出现，新型农业经营体系有效地推进了农业问题的解决，但农业、农村问题依然严峻。坚持和完善农村基本经营制度这个带有全局性、战略性、方向性的重大问题的改革发展需要有重大突破。未来，中国农业发展有可能将在承包地物权化和农民工市民化的过程中，通过多样化的土地流转模式，实现适度规模经营，走向农业产业化，延长人口红利期，创造制度红利。但中国“三农”问题是一个极其复杂、相互关联、风险叠加的问题集合。目前，农业还是“四化同步”发展的短腿，农村还是全面建设小康社会的短板。新时期，中国农业发展要确保既能克服家庭经营制度局限性又能保持其制度优越性，既能使分散的小农家庭经营模式实现规模经济，又确保小规模经营农户不受剥夺，既能增加务农劳动者的收入，又能确保中国的粮食安全，就必须转变农业发展理念、创新农业发展思路，将战略重心移向农业、农民、农村发展的“三位一体”和“以民为本”。

一、中国“三农”发展的新背景

十八届三中全会提出了未来中国经济与社会发展的重大走向，明确了改革开放战略，其中，“三农”方面的改革有重大突破，土地改革突出三点:明晰土地产权、实现土地要素的自由流转、创新土地利益的共享机制。通过土改，释放制度红利，积累技术进步(或者说提高全要素生产率)，从而成为带动农村消费、城市化的一系列推动经济发展的重要支点;户籍改革、城乡一体化将进一步引致劳动力释放，驱动1.6 亿农民工在未来5－10年中逐步融入城市;农业集约化将进一步加快缺地的东部盘活土地存量的速度，给农村经济的新一轮增长注入活力。因而，随着工业化与城镇化的深入推进，农村土地与劳动力的快速流动，家庭联产承包责任制与当前的生产力出现了不适性:新的经济体制中，家庭联产承包责任导致农户种田成本高，自给自足很难，经济效益差，不利于农民增收;农业税费取消后，家庭联产承包责任制不便于农业的综合治理，农田基础设施的规模化、农业机械化和现代化难以推进;市场经济中，家庭联产承包责任制的风险抵抗能力差，市场谈判能力、话语权不强，降低了农业的市场竞争力;开放的政策环境中，家庭联产承包责任制制约了土地和劳动力资源的流动，阻碍了城镇化发展和土地资源市场配置效率的提高。我国农业、农村与农民发展格局正面临着重大变化。

一是农村劳动力从农业中转移出去将是一个漫长的过程，在农户家庭还要依靠土地获得农业收入的现实中，小农经济还有长期存在下去的合理性和必然性。2013年，全国农村人口为62961 万人，占总人口的比重为46.27%;我国农业剩余劳动力转移压力仍然极大，中国社会科学院城市发展与环境研究所和社会科学文献出版社联合发布的蓝皮书指出，预计到2030年城镇化率将达到68%左右，2020年之前全国大约有3 亿、2030年之前大约有3.9 亿农业转移人口需要实现市民化。

二是农户兼业化，农民已经不以农为主。中国社会科学院农村绿皮书指出，2013年农民工资性收入首次超过家庭经营纯收入，人均4025 元，增加578 元，增长16.8%，增速比2012年提高0.5 个百分点。农民工资性收入对农民人均纯收入增幅的贡献率达到59%，农民已经不再以农为主。

三是农业副业化，农户纯收入中来自农业的比重大幅下降。2007年至2013年，我国农民家庭经营性收入占农民人均纯收入的比例依次为53.0%、51.2%、49.0%、47.9%、46.2%、44.6%、42.6%，呈现单边走低的态势。

四是劳动力弱质化，留守农业的劳动力更是呈现出老龄化、妇女化、低素质化的特征。这导致土地经营粗放、复种指数下降以及耕地撂荒严重，“谁来种地”成为一个越来越严峻的问题，并且城市化进程对劳动力提出了需求，成为农民工外出的强大吸引力。

五是非农化、非粮化倾向严重，农民土地流转后的生存问题、社会保障问题以及粮食安全问题等出现新的难题。截至2014年初，全国承包耕地流转面积3.4 亿亩，流转耕地面积占总耕地面积的26%，耕地流转面积和流转耕地面积占比分别是2008年底的3 倍左右;经营面积在50 亩以上专业大户接近290 万户，有家庭农场87 万多个［2］。目前工商资本参与的承包地流转的比例还较低，但流转面积增速很快。与2011年比，2012年流转进入工商企业的土地面积增长了34%，2013年又比2012年增长了40%［2］。农民的生存问题、就业问题以及社会保障问题都在土地流转后具有新特征与挑战。

二、目前农业、农民和农村发展进程的非均衡性分析

随着农业科技进步、农业信息化、农业专业化发展，中国的农业生产能力、效益和竞争力呈不断提高的走势。但是，“三农”发展现状并不是齐驱并进，农村问题、农民问题仍然存在并涌现了更具挑战的新问题。徐勇、林冠(2011)指出，农业生产能力与农户生产能力的不同步，农业现代化只解决了农业的综合生产能力问题，没有解决农民发展问题。因此，中国现代化在解决农业问题的同时，必须解决农民问题［3］。温铁军(2004)指出，“三农”问题中恐怕更多的应该是关注农民问题、关注农村发展问题，农民在“三农”问题中是第一位的［4］。

(一)系列惠农强农富农政策有力促进了农业发展

农业是维系中国国家安全和粮食安全的基石。高度重视农业应是我们永远牢记的治国安邦之道。农业的基础性、脆弱性和低效性，决定了中国的农业现代化需要坚持以农为重，把解决好“三农”问题作为改革的首要目标。政府一直致力于解放农业和农村生产力，促进农业发展。统购统销制度和人民公社制度为农业剩余的转移提供了制度保障;家庭经营制度提高了农业生产积极性，促进了农业增产，解决了吃饭问题;政府自2000年以来提出的一系列支农惠农政策，如取消农业税和农业特产税，对种粮农民进行“四补贴”等，以及多个中央一号文件中相关措施的执行，促使农业生产持续稳步增长，基本解决了农业供给短缺问题，农业取得了较好业绩。

1、农业总量得到大幅度提升

自改革开放以来，我国农业产值快速提高。“文化大革命”期间，农业增长平均速度只有2.3%，1978年－2013年间，农业保持了年均12.43%的增长率①。农产品产量大幅增长。随着农民种粮的积极性被调动起来，高产优良品种的研究开发和推广，以及农业现代物质投入的不断增加，粮食生产能力不断提高。2013年粮食总产量达到12038.7 亿斤，与2012年相比粮食总产量增长了2.1%。棉花、油料总产量、畜产品和水产品总产出增长也很快(表1)。

表1 改革开放以来的主要农产品产量 单位:万吨

2、农业产出结构得到不断优化

由单一追逐高产逐步向“三高(高产、高质、高效)”并重转变，由满足温饱需求的生产方式向实现高附加值、高创汇率以提高经济效益的生产方式转变［5］。品种和品质结构不断优化，主要农产品良种覆盖率和优质化水平进一步提高，农产品的优质化、专用化发展快速。农业生产布局优化推进了主要农产品逐步向优势产区集中。据农业部初步统计，2008年我国水稻、小麦、玉米、大豆优质率分别为74%、68%、51%和72%(薛志伟，2009)［6］。此外，农业生产效率提高。对要素贡献的分解表明，在诸多促进农业增长的因素中，制度变革对增长的贡献作用最为显著，为46.89%(林毅夫，2000)［7］。

3、农业经营形式得到丰富和实践

在农户的基础上包括专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业等新型农业经营主体蓬勃发展。据农业部统计，截至2013年6月底，家庭农场达到87.7 万家。到2013年9月底，全国共有专业合作社达91.1 万家，入社成员6838 万户［8］。以“四化”(集约化、专业化、组织化、社会化)为特征的新型农业经营体系也得到进一步的发育和发展。

4、中国农业国际市场竞争力得到培育和发展

农地流转和农业规模化为解决小农模式下细碎化的经营创造了条件，为农业机械化、集约化和组织化提供了基础，一定程度上提高了农业的市场竞争力。中国农产品进出口贸易日益活跃(表2)，中国利用两个资源和两个市场，推进农业结构调整，提高国际市场竞争力。进口如粮食、棉花等土地和水资源密集型的比较利益低的农产品，出口如水果、蔬菜和畜产品等劳动密集型、具有比较优势且比较利益较高的农产品。中国具备了稳定的国家安全保障力，在国内市场剩余较大、国际市场偏好相似性较强的农产品领域具有一定的国际竞争力。长期趋势而言，按照国际规范和市场经济基本规则，深化改革农业和农村经济体制，建立健全农业宏观调控体系，加快农产品外贸体制和国内流通体制改革，中国农业竞争力应是进入快速提升的时期(刘淑梅，赵树宽，2013)。

表2 我国农产品进出口贸易额 单位:亿美元

(二)农村问题和农民问题成为“三农”发展的短板

1、农村问题并没有真正的解决，乡村治理面临新的挑战

目前，不少农村出现了农民老龄化、农业兼业化、副业化和农村空心化现象，为了有效解决“谁来种地”问题，坚持农村的基本经济制度和农业经营制度，通过“三权分立”(所有权归集体、承包权归承包农户、经营权流转)的制度创新大大推进了农村耕地流转。但流转土地中，非粮作物特别是经济作物对粮食作物的挤出效应明显，如安徽省固镇县全县9 家流转土地在100 亩以上的合作社或大户，种植的基本上都是非粮作物，涉及甜叶菊、红芋头、蔬菜、花生等;温州市鸥海区丽岙镇有耕地1.17 万亩，而蔬菜基地占6000 多亩，种苗花卉3000 多亩，粮田所剩无几［9］。土地流转及非粮化、非农化滋生了一系列新的甚至更为严重的社会问题。

(1)乡村治理出现了新的矛盾和问题

农村土地的非市场化流转，消灭了农民通过转让土地财产取得收入进行养老的途径，而农村养老问题是乡村治理的一大困境;农地非农化的过渡性损失往往直接造成乡村村社结构的改变和失地农民的增加;强制性的农村土地流转产生严重的社会矛盾与冲突，给乡村治理带来重重困难。因此，乡村治理呈现多元主体新格局，总体形势比过去更加复杂。

(2)农村空心化问题

农村严重的空心化现象以及妇女、儿童留守问题给村庄治理以及农村社会的稳定提出了新的挑战，不利于农村发展，甚至导致农业发展“悖论”，不利于国家粮食安全，即谁来种地的问题。在空心化村庄的背景下，村民自治进入低水平重复，民主监督和民主管理难以执行。农地集中大规模流转则将“新中农”阶层推向劳动力市场，进一步加速农村精英流失，使社区公共事务和村庄治理丧失积极分子，农村社会秩序维系及其接应国家政策的能力面临困境，农村社会稳定受到影响;在较低的村庄治理水平情况下，“原子化”的农民难以合作，各种合作组织成长缓慢，村庄格局缺乏协调性，乡土文化缺乏延续性，导致农村劳动力非农化、资金非农化和土地非农化，以及农村人际关系异化。

(3)农村生态环境问题

随着国家工业化和市场化的加快推进，长期以来农户短视和掠夺性行为和方式，过度使用化肥和农药。据统计，当前全国每年化肥施用量4700 万吨，而利用率只有35%，农药使用量140 万吨，而利用率也只有30%左右，70%的农药直接排放或者渗透到环境中，加重了农业面源污染，威胁农产品质量安全，使得农地功能大大退化，加剧了农业生产的危机，且直接危害到人民的生命健康。

2、农民问题仍然严重，诸多方面没有纳入“三农”政策的范畴

农民是中国“三农”问题的核心主体，农民问题是人的发展和权益问题。历史经验说明，什么时候农民收入增加了，农民积极性调动起来了，农业生产和农村经济就能得到快速发展。“三农”政策极少涉及如农民的就业、社会保障以及负担问题。农民的城镇就业具有许多局限性，主要从事体力要求较高的房地建筑工种以及城市清洁、保姆、厨师、服务员等工种，工作环境恶劣、收入低;农民社会保障与城市社会保障相比，不仅建立得比较晚、项目不全，而且保障水平很低，就业和社会保障的缺失导致农民负担过重。此外，农民问题不仅仅发生在农村，在城市的农民问题更为严重:农民被边缘化，生活居住环境差;工资偏低，被拖欠现象严重;劳动时间长，安全条件差;缺乏社会保障，职业病和工伤事故多;子女不能接受平等义务教育等等，我国农民问题依然严峻，农民还没有真正实现“安居、乐业与有保障”。

(1)农民工市民化问题

农民转移进入城市或者离开农业(即农民工市民化)是农地规模经营和农业现代化的基本前提。农民在城市获得稳定的就业与收入是农民工市民化的前提和核心。我国农民工一直处于“半市民化”状态，农民身份没有变，没能享受到平等的企业职工权利，无法与城市居民平等地享受社会经济发展的成果。根据国民经济和社会发展统计公报，2013年全国农民工总量达到2.69 亿人，其中，外出农民工1.66亿人。家庭化流动的趋势明显，举家外出的农民工占比已经超过1/5。目前中国农民工市民化是不彻底的，主要表现为“两头都挂”和“两头都不挂”。前者是指部分农民进入城市、在城市工作和生活，同时在农村还有住房和承包地。后者是指部分失地农民未被纳入城市的社会保障网络之中。不彻底的农民工转移方式，起不到减少农民、稳定有序流转农地、扩大农业经营规模和农产品市场规模、实现农业集约发展的作用。将家庭化转移农民工整体纳入城市的社会保障体系之中真正享受同等待遇是一个渐进的过程。因此，“两头都挂”的局面在中国相当长的时期内仍有其存在的合理性，一定要防止打着各种旗号剥夺农地，导致“两头都不挂”局面的出现。目前，我国农民城市化水平并不高，规模经营必须与城市化步伐相协调。农地短期内的过度集约化极有可能导致农民问题，甚至更加复杂化、严重化。只有有序推进农民工市民化，才能从根本上改善城乡资源配置，才能为发展现代农业、富裕农民和繁荣农村创造条件。

(2)留守农民问题

基于小农家庭的性别与代际分工，土地短期内的过度集约化等行动自然形成了大量留守农民。目前全国有8700 万农村留守人口，其中包括2000 万留守老人。据2010年人口普查资料显示，农村65 岁及以上人口占总人数的10.05%，而且空巢家庭的比例大幅度提升，无人照顾，缺少经济来源的“双无”老人更是占到了20%以上。农村劳动力老龄化、劳动力缺乏化的现象让人担忧。但是，占有或部分占有生产资料的留守农民，事实上成为农村经济中的主力。他们颇具创造力和主动性地发展出多种农村经济方式，支撑着农村经济的稳定性，为中国经济转型塑造了“蓄水池”和“稳定器”的功能。现代化过程也就是农民减少的过程、传统农业向现代农业转变的过程。留守农民作为农村的主人、农业的主体、社会主义新农村建设的主力军，他们的素质决定着农业和农村的整体面貌和发展。农业机械化替代了农业劳动力，但是农村基础设施和社会事业的贫乏、不均和低劣，难以覆盖留守农民。

(3)农民增收问题

农民问题的核心是农民的收入问题。农民的收入增加水平不仅和物价水平的变化不配比，城乡收入差距仍然巨大，过去几年中，城乡收入比都超过了3(图1 所示)，我国农民收入总体水平仍然低。随着农村城市化和农地非农化，土地资本收益也随之提高，农地有了增殖手段功能。在农地流转与资源配置过程中，土地权利二元格局使得集体和农民难以分享土地长久的增值收益和转用租金，形成了一种歧视性的法团产权制度。政府寻租大大限制了农民对土地产权的行为能力。有关调查表明，在征地价获取的收益中，地方政府占20% ～30%，企业占40% ～50%，村级组织占25% ～30%，农民只得到5% ～10%。目前，土地出让收入已经成为地方政府名副其实的“第二财政”(表3)。土地流转和土地交易，没有让农民的土地资源变成土地资本，没有为农民带来财富。因此，城乡二元结构所造成的国民收入再分配体制，制约了农民收入增加。

图1 近年来的城乡收入比情况

表3“土地财政”与实际财政占GDP 比重增加的比较(%)

三、新时期中国“三农”发展的思路修正和政策建议

以农业为本和以廉价资源红利贡献(廉价的农民工、廉价的土地和廉价的环境等)为特征的发展思路，并没有真正的解决“三农”问题，而是导致了“三农”内部发展的不协调(农业发展＞农村发展＞农民发展)。在二元经济结构和梯次发展过程中，农民工问题、农地制度问题、失地农民问题、农村社会保障问题、农村环境污染问题等焦点问题困扰着现代化进程。需要跳出农业解决“三农”问题，通过统筹“三农”、城乡协调和以人为本的发展观来有效解决“三农”问题。

(一)用“重中之重”思想引领“三农”问题的有效解决

中国的“三农”问题是当代中国现代化的实质和核心问题，能否尽快解决“三农”问题关系中国现代化的成败。温铁军(2005)指出:对我国“三农”问题起制约作用的矛盾主要有两个:基本国情矛盾(即人地关系高度紧张)和体制矛盾(即城乡分立的二元经济结构)。中国政府一直从基本国情出发，从粮食安全、农民温饱问题入手，围绕“三农”发展战略和现代化目标，推进农村改革。2004年以前的阶段，中国仍处于抽取农业支持工业的阶段，大量农业资源让渡给工业化和城市，大量物质财富和人力资本让渡和贡献的结果是农业资源的净流出，这说明了国家在制度和政策上面是轻视“三农”的。需要在以城带乡、以工补农新阶段，必须遵循历史观念、全球视野、系统认识、整体规划，把握制定解决“三农”问题政策的内在规律性和关键性问题，制度设计着眼长远性和适用性，将“三农”问题置于国民经济健康发展的整体序列，必须将农民收入的增加置于人民共同富裕的整体发展中加以规划。需要践行“以工补农、以城带乡”和“多予、少取、放活”等重大论断精神和“强农惠农富农”目标，把“三农”问题放在更宏大的历史视野、世界范围、科学发展的范畴内来认识，制定政策措施。此外，农民受着种种政策性的、行政性的、交易性伤害。城乡分离的二元社会经济体制和城乡差别的发展战略，赋予了中国“三农”过于沉重的负担。边缘化的“三农”和日益严重的“三农”问题，使得农业无法承载起亿万农民的小康梦想，农民无法真正改变身份并融入现代社会。需要规划一条城乡一体化的实现途径，在新农村建设跟城乡一体化建设相协调的背景下，使农民权利保障与农民稳步增收、农村重新定位与农村管理创新、农业稳定发展与保证国家粮食安全等问题得到有效解决。

(二)用统筹思路实现农业、农民、农村“三位一体”发展

在“三农”发展战略中，以农业为本的“三农”发展思路忽视了农民主体和农村问题这个战略支撑点，导致农业自身陷入了“发展悖论”。近年来，从农业产业结构调整的角度，非粮作物特别是经济作物对粮食作物的挤出效应明显，该趋势明显不利于国家粮食安全。而且，农业规模化并没有解决农民、农村甚至农业自身结构平衡问题。如土地流转中农民权益受损、利益分配不均，话语权、监督权缺失，生存保障问题仍然没有落实。要彻底解决“三农”问题必须理顺“三农”的内部逻辑，深层思考和长远的谋划“三农”切忌“头疼医头、脚疼医脚”［10］。一是统筹“三农”发展的目标。要围绕“三农一体、以人为本”的思路，切实加强现代农业建设、增加农民收入、打破城乡隔阂、加快农村公共事业的发展和保护农民权益。使农业成为农民致富的产业，使农民不仅成为农村和农业现代化的主力军，还是城镇化、工业化发展的参与者和成果分享者，使农村成为能使人们安居乐业的新社区［10］。二是明确“三农”发展优先序列和重点。农业问题仍是“三农”的核心问题，首要和基点问题就是增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品的有效供给。在此基础上需要考虑农村经济发展和社会进步、农民增加收入和平等参与现代化进程［10］。统筹“三农”发展需要重点解决如下问题:以解决“谁来种地，地怎么种”为导向加快构建新型农业经营体系;以解决“农民财产权益”为导向开辟农民增收新渠道;以解决“人往哪里去”为导向推进农业转移人口的市民化;以解决“钱从哪里来”为导向提高农民公共服务水平。三是以深化农地制度改革为纽带统筹“三农”发展。创新农村土地制度，发挥土地在财富创造与分配中的杠杆作用。赋予农民对农地的生产经营自主权，使家庭农业经营成为农业增产、农民增收的首要途径。加快农地使用权的市场化和完整的财产物权。推进非农建设用地的改革和征地制度改革，逐步提高对农民的经济补偿和利益保护。从土地流转(让渡)的产权属性、功能属性、供求关系等三个维度构建和完善农村土地治权结构，保护耕地和保障粮食安全。

(三)以民为本的理念促进又好又快地解决“三农”问题

农民是农业生产的主体，关乎国家粮食安全。在公民权利觉醒时代，农民有权有意识地要求平等参与现代化进程、分享现代化成果，要求自由、平等地交换生产要素，要求均等分享公共产品，要求得到尊重和分享政治权利，等等。当前，中国已经到了从农民主体的视角来审视中国“三农”问题的时候了，已经到了必须以农民发展为核心来解决中国“三农”问题的时候了。在工业化和城市化快速推进的背景下，以农民为本是考虑和解决“三农”问题的出发点和落脚点。重点是从农民主体的视角来建构、培育和提高农民现代性，核心是还权于民、用权于民，真正给农民平等的公民权利、财产权利、劳动权益和土地权益，实现农民自由、全面的发展。一是要明确农民问题的核心是增进利益和保障权益问题。要把切实提高农民素质、实现人的全面发展，作为“三农”工作的根本出发点和落脚点，实现好、维护好、发展好农民的物质利益和民主权利，不断增强农民群众的自我发展能力［11］。二是保护农民积极性。通过“以人为本”的生产方式，让农民健康、体面而有尊严地工作。承认农业的产业属性，保护农民的种粮积极性和其他投资主体投资农业的积极性。三是以人为本，培育农业经营主体。大力发展农村义务教育，加强农民的职业技能培训，提高农民的就业竞争力。构建适应农业现代化发展要求的新型农业经营主体和农业经营体系，对农场主、合作社领导人、农业企业家及其成员进行培训，提高其决策水平和经营能力。要通过逐步改善农民的生产生活条件和生活方式，全面提高农民素质。让城市公共产品人才下乡对接，给农民提供人才支持和智力支持。倡导农民组建代表自己利益的组织形式，真正保证农民民主权利的落实和国民待遇。［12］四是要加速农民工市民化进程，建立传统农业经营者的进入和退出机制。从制度和体制上解决农民的身份歧视或社会地位问题，引导农民身份的转变［13］。建立户籍制度改革中土地－财税联动机制，引导已转户自愿退出土地。在农民就业问题上，建立覆盖城乡的公共就业服务体系，积极引导建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，依法保障农民工的权益，探索农民工市民化的实现路径。要充分尊重农民意愿，切实维护好农民利益，解决好失地农民的社会保障问题。

【注 释】

①农业年均增长率12.34%为1978年－2013年第一产业增加值的增长率的平均数。

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