“养老并轨”彰显政府改革决心

近日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。这标志着饱受诟病的养老保险“双轨制”正式退出历史舞台，近4000万机关事业单位人员将告别“免缴费”时代，要和企业职工一样缴纳养老金。

“2014年是令人难忘的。这一年，我们锐意推进改革，啃下了不少硬骨头。”习近平总书记在2015年新年贺词中提到的硬骨头，其中就包括机关事业单位养老保险改革。曾经被许多人羡慕的“铁饭碗”被打破，可谓一石激起千层浪，引起了社会各界的广泛关注。

改革的基本思路

养老保险制度改革，被视为公务员和事业单位分类改革、事业单位人事管理制度改革等多项改革的“痛点”，也是这些改革难以推动的掣肘点。撬动了这个“关窍”，与之相关的多项改革推进难度将大大削减。随着改革文件的印发和施行，不同社会群体的养老保障问题将实现“制度上的公平”，中国的社会保障制度体系也将由原来的“碎片化”状态，迈向更为统一、完善的发展阶段。

机关事业单位工作人员，是我国公共政策的制定者、执行者，也是基本公共服务的提供者。涉及这一重要敏感群体的改革，特别是养老保险这样与其切身利益密切相关的改革事项，往往改革阻力巨大。这一点，观察以往进展缓慢的改革试点便可明晰。此次改革消息一出，机关事业单位工作人员关于自身待遇会不会降低、要不要考虑提前退休、改革能不能顺利推进等问题的猜测、议论此起彼伏。

此次改革的基本思路是“一个统一、五个同步”。据此，机关事业单位养老保险改革的核心轮廓已经清晰。

“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。根据这个思路，改革后，机关企事业单位人员将实行统一的养老保险制度，建立个人账户、实行社会统筹。这不仅有利于实现“制度上的公平”，更撤消了三个群体之间的人员流动壁垒，保护了“流动者”的养老保障权益。

“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

长期以来，机关事业单位工作人员不需要缴纳养老保险，退休后养老吃的是“财政饭”。而改革将改变这一局面：今后这些人群将参照企业等城镇从业人员缴纳养老金，并将发放全国统一的社会保障卡，从单位养老转向社会化养老。

改革后的机关事业单位人员新的基本养老金待遇分为两部分：一是基础养老金，二是个人账户养老金。为确保改革顺利推进，《决定》还明确，机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金，此举将保障改革人群的新养老金水平不低于现有水平。

根据《决定》，基本养老保险方面，单位按工资总额的20%缴费；个人按本人缴费工资的8%缴费，本人缴费工资高于当地职工平均工资3倍的部分不纳入缴费基数，低于平均工资60%的以60%为基数缴费，即“300%封顶、60%托底”。职业年金方面，单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。

如此一来，并轨后机关事业单位人员与企业职工的养老缴费和发放都基本一致，“体制内人员”以前的完全吃财政饭，变为单位和个人缴费、财政承担养老保险基金的兜底责任的多渠道筹资，形成单位、个人、政府共担的新机制。

确保待遇水平总体不降低

改革方案一推出，不少机关事业单位工作人员担心退休后待遇水平会降低。对此，时任人力资源和社会保障部副部长王晓初在早前接受媒体关于“事业单位养老改革”专访时就已表示，“改革的一个基本原则是确保事业单位退休人员的待遇水平不降低。”

据了解，改革将按照“老人老办法，新人新制度，中人逐步过渡”的原则，妥善处理改革前后退休人员待遇水平的平稳衔接。对改革前已经退休的“老人”，继续按原来标准发放基本养老金，保持已有待遇不降低。对改革后参加工作的“新人”，实行新制度，建立新机制。对改革前参加工作、改革后退休的“中人”，按照合理衔接、平稳过渡的原则，在基本养老金中除了基础养老金和个人账户养老金外，再加发过渡性养老金。同时建立职业年金，以更好地保证退休待遇。

由此可见，“并轨”并不意味着待遇水平的降低。同样，“并轨”也不等同于“制度融入”以及“各群体待遇拉平”。

早在2014年7月25日，人力资源和社会保障部新闻发言人李忠在回答媒体提问时就明确表示，关于“养老并轨”，中央标准的提法是“改革机关事业单位养老保险制度”，并不是说这个制度并到那个制度里面。总的方向是各类群体实行大体相同的基本制度模式，同样的待遇确定和调整机制，从制度上实现公平，在规则上实现公平，不存在将哪类群体并入其他群体的设计，更不是把各类不同群体的待遇拉平。

“养老并轨的目的，是为了建立一个更加体现公平正义的社会。并轨后，养老金发放的标准和规则是公平的，符合党的十八大和十八届三中全会提出的要求。”国家行政学院公共管理教研部竹立家教授如是表示。

“养老并轨是国家治理体系的现代化过程中，关于社会公平正义的制度安排之一，体现着改革发展成果由全体人民共享的价值取向。”中央党校教授蔡志强说，此次改革就是要在全社会形成基础制度统一、公平的保障取向，使各类群体获得积极正确的保障预期。

为配合此次养老制度改革，完善工资制度也同时跟进。人力资源和社会保障部副部长胡晓义透露，国务院办公厅为此转发了3个实施方案并已经发到各单位，一是公务员基本工资的调整，二是事业单位工作人员基本工资的调整，三是机关事业单位离退休人员待遇的调整。

胡晓义还表示，公务员的供款渠道只有财政，所以要建立职业年金制度，财政是唯一的供款渠道，不允许机关自筹自支搞小金库。至于制度的公平，问题的实质在于如何引导企业年金更快地发展，使更多的企业职工能够不但有基本养老保险保障，而且有补充养老保险的补充保障，这样有利于整个社会公平。

目前，政府部门已经出台了一系列政策，包括企业年金缴费的税收优惠政策。

“从政策设计上考虑，希望改革后大家的待遇水平不降低，而且能随着经济发展有所提升，这是政策考虑的基点。”胡晓义说，“从这个基点出发，对绝大多数人来讲，如果不是极特殊情况，待遇水平都会有所提高，至少是不降低。”

他同时表示，由于情况过于复杂，很难说每一个人的情况到底会怎样，所以还有过渡期的措施——实行原来的计发办法和现在的计发办法比照，保低限高，可以保障待遇水平总体不降低。改革后将会带来哪些变化

一直以来，一些机关和事业单位往往存在退休前突击提升职级、职称的情况。随着改革的推进，这种情况可能有所改变。

这是因为，改革前机关事业单位退休金按照职工退休最后一个月的工资标准计发，并随着机关事业单位工资调整进行调整，这是造成企业职工和机关事业单位人员退休待遇差距较大的一个重要原因。而改革后，将按照本人历年缴费多少、缴费期长短来计算养老金标准。

这意味着，即使机关事业单位员工退休前没有被提拔，但由于他的缴费年限长，也可能比他的上司领的退休金多。这也是一个重大变革，有利于避免相互攀比，逐步建立起兼顾各类人员的养老保障待遇调整机制。

此外，改革前机关事业单位必须实行全国统一工资制度，由于工资结构不同，机关事业单位按照基本工资配发的退休金与企业人员的基本养老金水平相当，但是加上按照机关津补贴和事业单位绩效工资发的退休生活补贴，机关事业单位退休金就高于企业基本养老金。如今，这一因素不复存在。

更关键的是，同样年龄退休的，计发月数相同，所以缴费越多，待遇水平越高；而同样个人账户积累的，退休越晚，计发月数越少，即除数越小，因而待遇水平越高——这就是“多缴多得”、“长缴多得”的意思。

在养老金并轨前，由于机关事业单位人员不用缴养老保险，但退休后的养老金标准却远远高于企业退休人员，因此，“待遇差”问题一直备受诟病。

有统计显示，中国机关事业单位职工养老金替代率（养老金占退休前工资收入比例）超过80%，个别甚至达到100%。而目前企业职工养老金替代率则在50%以下。那么，在养老金并轨后，企事业单位职工之间的养老金待遇差距会缩小吗？

北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实表示，随着改革的实施，机关事业单位与企业的养老金替代率必将逐步拉近，但由于两者差别过大，立即趋同并不可能。此外，两者之间养老金待遇的差距缩小不在于降低公务员养老金，而在于提高企业退休人员养老金，要通过“提低”的办法来缩小差距。

李实认为，《决定》提出“根据职工工资增长和物价变动等情况，统筹安排机关事业单位和企业退休人员的基本养老金调整”，当前企业退休人员基本养老金每年涨幅差不多在10%左右，公务员可适当降低涨幅，这样增幅一大一小，过几年两者之间的差距就会变小。

随着改革的实施，将有利于保障事业单位退休人员的养老权益，维护社会的和谐稳定。这一块主要表现在目前事业单位退休费负担是畸轻畸重，部分的基层事业单位存在拖欠退休费的现象。目前退休制度实际上是单位负担的一个制度，有的负担重，有的负担轻，这个问题就是畸轻畸重，这就导致一些基层事业单位可能出现拖欠退休费的现象。改革以后，基本养老保险实行社会统筹，有利于做到养老保险按时足额发放，维护社会和谐稳定，随着改革的不断深入，我国的用人机制也必将发生深刻的变化，职工在机关事业单位和企业之间的流动将会变得更加的频繁。过去，由于劳动与养老关系，不能顺畅地转移接续，造成人员流动比较困难。如果改革以后，统一了城镇职工的基本养老保险制度，职工无论在机关事业单位还是企业之间怎么流动就业，你的养老保险权益都能得到有效地保障，极大方便了职工的流动，促进了人力资源优化的配置。“在养老‘双轨制下，拥有机关事业单位编制的人虽然不用缴费便能享有较高的养老金，但他们一旦失去编制就意味着‘从零开始甚至‘老无所依。编制所捆绑的巨大潜在利益，也导致优秀人才对于职业流动心存顾虑，而平庸之人则‘死也要死在编制里。”国家行政学院社会与文化教研部副教授胡颖廉表示，养老并轨将落实机关事业单位人员的缴费义务，促进机关事业单位与企业的人事互通，有利于构建更加健康的机关事业单位人事管理制度。

“养老保险制度建立后，机关事业单位人才流动的风险基本不存在了。”曾多次参与养老保障课题研究的国家发改委宏观院社会发展研究所关博博士如是说。

关博表示：“作为事业单位分类改革的第九项配套改革，养老并轨有利于打通社保制度碎片化所引发的分配不公，在减轻人才流动压力的同时，为事业单位的进一步分类改革做好铺垫。”

养老并轨对于干部队伍建设的“辐射”作用同样不可小觑。党的十八大以来，新一届中央领导集体狠抓作风建设，不折不扣落实“八项规定”，整饬“四风”，坚持以零容忍态度惩治腐败，开展党的群众路线教育实践活动，干部队伍面貌为之一新。

养老并轨有利于进一步激发包括领导干部在内的国家公职人员队伍的工作活力。通过构建完善的社保体系，配套更加科学有效的薪酬体制和多元的评价体系，使公务人员能够得到应有的保障，为他们更好地服务社会增添内生动力。

当然，面对如此艰巨的改革，我们还需要做好“预期管理”。无论是对机关事业单位的改革对象，还是期待改革的一般公众，都要对改革的结果有个理性的认识，不能期望改革一步到位，不能指望一夜之间就把所有问题都解决掉。但是，我们坚信，政府有能力把这一利国利民的好事做好！