日本“防卫航天开发利用基本方针”制定始末

王存恩 （北京空间科技信息研究所）

日本“防卫航天开发利用基本方针”制定始末

王存恩 （北京空间科技信息研究所）

日本航天以航天专家筹资、组织人财的方式起步，从政府决定领导航天之日起就策划并于1969年制定了航天开发“仅限于和平利用”的航天基本法。之后，国会内围绕是否以“遵循日本国宪法的和平理念”取代原航天基本法中航天开发“仅限于和平利用”展开了激烈的斗争，日本为尽快推进航天在防卫领域应用，于2008年6月通过了新航天基本法，删除了航天开发“仅限于和平利用”的表述。内阁在颁布新航天基本法后仅两个月多的时间，就批准了在防卫省设立航天开发利用推进委员会。2009年1月，航天开发利用推进委员会制定了“防卫航天开发利用基本方针”。

1　 独特的起步方式

日本的航天开发起步于1954年，不过，日本的航天开发起步方式几乎不同于世界上任何国家，没有国家领导和支持，而是靠以糸川英夫为代表的几位认定航天开发有无量前途的科学家自筹资金，组织仅几个人的队伍，从研发探空火箭开始的。 1967年底，内阁才正式领导航天开发并制定了航天长期发展规划，1968年，内阁决定成立宇宙开发委员会（SAC），研究起草航天基本法，拉开国家领导航天开发的序幕。1969年5月，颁布了航天基本法，决定分别由隶属于文部省的东京大学宇宙航空研究所（ISAS）和科学技术厅的宇宙开发事业团（NASDA）分别负责科学和应用技术卫星及其运载火箭的研发。

2　 围绕是否认真贯彻执行航天开发“仅限于和平利用”斗争激烈

日本首部航天基本法明确规定：航天开发“仅限于和平利用”。当时佐藤内阁中负责航天事务的国务部长石川还专门召开记者招待会，承诺航天基本法中的“和平利用”即“非军事”。不过，自民党内的右翼势力在航天基本法颁布不久就对写入“仅限于和平利用”表示强烈不满，有一部分人不仅利用各种场合，采用多种方式对航天基本法提出批评，还鼓吹日本应走向“正常国家”，要“在国际舞台上扮演重要角色”，提出要修改航天基本法，少数右翼分子甚至还认为“防卫省和自卫队利用航天技术根本不违反‘和平利用’的原则”。

不过，广大民众，尤其是亲历对外侵略的老兵和有良知的绝大多数民众，以及相当多数的国会议员反对修改航天基本法，因此，到2008年5月颁布新航天基本法前，航天开发“仅限于和平利用”一直被国会和绝大多数民众视为必须遵守的法律底线，即便是在时任内阁总理大臣小渊1997年以政令形式批准当时的科学技术厅提交的“关于开发‘情报采集卫星’（IGS）的请示报告”，决定开展“情报采集卫星”预研时，曾险遭国会追究“违法越权”行径，是朝鲜发射“大浦洞”导弹才帮小渊解了“问责”之围，使“情报采集卫星”预研项目获国会批准。需说明的是“情报采集卫星”这一项目始终都未交给防卫厅（省），而是由内阁府统管，也没公开宣布过防卫厅（省）使用“情报采集卫星”的信息，当时就连防卫厅（省）租用民营企业的“超鸟”（Superbird）卫星频段的合同也是秘密签订的。

围绕修改航天基本法，国会内部的争论相当激烈。在国会上，有的自民党议员甚至公开提出：在当今信息化时代，有哪个国家不重视并把通信、情报采集卫星等现代化的获取信息手段用于军事？军事部门的经费充足，研究力量强，试验设施完善，采购能力强、需求大，有它们的参与，有利于航天技术进步与推进小批量生产。那么，我们又有什么理由不效仿这些国家，将航天面向防卫省和自卫队呢？自民党宇宙开发委员会委员长小野晋也不止一次公开反对在航天基本法中写入“航天开发‘仅限于和平利用’”，还号召国会内“代表国民意愿的议员们”团结起来，致力于修宪，修改航天基本法，甚至鼓吹“日本要与美国的航天开发战略相呼应，不仅要拥有高性能的侦察卫星，还要有监视弹道导弹的早期预警卫星”。

3　 修改并颁布新航天基本法，为航天在防卫领域应用合法化铺平道路

日本在2003年发射的第一批“情报采集卫星”

频繁进行核试验和发射导弹，国家和民众的安全受到威胁”，并以“加强内阁对航天的领导”和“解决重研发轻应用”为名，于2005年初提出并成立修改航天基本法领导小组，用时两年多完成了“新航天基本法（草案）”，于2007年5月提交内阁审批；同年，6月27日内阁完成审批并呈交国会，到2008年5月9日才得以通过，耗时1年时间。

“安全保障”、“重研发轻应用”等引起绝大多数国会议员乃至广大民众的强烈关注，特别是1998年朝鲜发射“大浦洞”导弹时，在发射前1h美国向其提供这一爆炸性信息之前，日本情报机构未得到任何信息，惊动了日本朝野，这一事实说服了议员们，国会经激烈辩论后，批准了修改该法令。新航天基本法以“继承日本国宪法的和平理念”取代了原航天基本法中航天开发“仅限于和平利用”，这样，航天开发“仅限于和平利用”就从日本航天法典的核心文件中消失，航天“非军事”之承诺也就不了了之；新航天基本法还决定：设立航天开发战略本部，规定本部长由内阁总理大臣兼任，旨在加强内阁对航天的统一领导；提出要用航天手段“保障安全”，其后，两次公布“航天基本计划”，都强调继续研制和发射情报采集卫星，还提出开展情报采集与预警、监视等卫星的研发，航天在防卫领域的应用已合法化。

2004年，日本航天出现了重大问题，“一箭双星”发射的“情报采集卫星”箭毁星亡，在轨运行的多颗卫星都出现严重故障。在自民党元老曾根康竑等的支持下，极右势力的代表人物小泉纯一郎，以及在野党实力人物小泽一郎等人的到处游说下，以“朝鲜

4　 成立航天开发利用推进委员会，宣告防卫省正式开始航天开发与应用

新航天基本法的颁布实际上就等于宣布防卫省和自卫队进行航天开发与应用的合法化。为加快航天在防卫领域的应用，防卫省决定于2008年8月29日对外正式宣布设立航天开发利用推进委员会。

成立目的

推进与国家安全保障有关的航天开发应用计划的实施，并决定从2008年8月29日正式开始执行使命—有组织地推进防卫航天开发与应用。

组织结构

防卫省航天开发利用推进委员会由16人组成，其中，委员长1人，由防卫省常务副大臣担任；代委员长1人，由防卫省政务官担任，在委员长缺席会议等情况下代行委员长职能；副委员长1人，由防卫省事务次长担任；委员13人，分别由防卫审议官、官房长官、政策局长、运营企划局长、经营装备局长、推进综合改革总括整理审议官、技术总监、统合幕僚长、陆军幕僚长、海军幕僚长、空军幕僚长、情报本部部长和技术研究本部部长担任。

航天开发利用推进委员会设置纲要中，不仅明确了委员长、代委员长、副委员长和各位委员的职责权限和承担的义务，还确定了运营团队负责人和组成人员各自承担的主要任务和团队间的合作事项，以及实际运营过程中解决持续出现问题的具体手段等。

5　 “航天开发利用基本方针”及其主要内容

2009年1月15日，航天开发利用推进委员会公布了“防卫航天开发利用基本方针”（以下简称“基本方针”），分析了防卫领域里的航天开发利用动向，介绍了防卫领域里航天开发利用的现状和面临的课题，详细阐述了日本防卫领域航天开发利用的基本方针等。

分析航天开发应用的动向

“基本方针”指出：伴随轨道碎片的增加，一些国家启动了反卫星武器研发计划，导致“应用环境发生了重大变化”，提出“国家组织研究航天用于安全保障的时机已成熟”，明确“不仅国家航天开发的核心机构—日本宇宙航空研究开发机构（JAXA）能承担防卫用卫星的开发，防卫省和自卫队也可以且必须推进航天开发应用”。

（1）明确航天开发应用的重大意义

航天开发利用推进委员会认为，航天用于防卫，是完善和提高防卫能力的最有效方法，能起到将各种装备与系统有机地连接起来实现网络化，在不受疆域，也不受地表、地形条件等限制的情况下，高水平、准确地掌握广域地带的真实状况，实现情报实时共享，短时间内就可实现在远离现场执行指挥和统一控制使命，实现精密制导，最大限度地发挥装备集合体的作用。

（2）列举航天在防卫领域应用的主要实例

“基本方针”列举了当前航天在防卫领域应用的实例，包括情报采集、预警和监视、情报通信、测位和气象观测等，同时阐述了卫星系统在各自领域的重要作用。

（3）分析各主要国家航天在防卫领域的应用现状

“基本方针”指出，美国和俄罗斯等航天大国在防卫领域至少具备了确保安全地进行情报采集、预警监视、情报通信和定位等功能；欧洲一些国家具备了情报采集、预警监视和情报通信等功能，并且欧洲各国还正在推进以民生领域应用为主，同时提供防卫定位功能的伽利略计划；中国正致力于情报采集、预警监视、情报通信和定位等的应用。上述国家除完善防卫领域的情报通信功能外，还在努力保持情报采集功能，使自己尽快具备预警监视功能。

（4）阐述防卫领域航天开发应用的发展动向

伴随科学技术发展和应用水平的提高，国际上的航天器设计、开发和应用水平也随之进一步提高，包括防卫在内，各领域对航天的需求将进一步增加，航天器发射数量还会增多，轨道碎片也必定增多，安全问题会越来越严重，必须更加重视航天开发应用领域的安全性问题。

日本超鸟-C通信卫星

分析航天开发利用的现状和面临的课题

详细分析各类航天器在防卫领域的开发应用现状，并强调了应用的重要性，同时把情报搜集、预警和监视、情报通信、定位、气象观测、卫星防护、制定支持安全地进行航天开发利用方略，以及培养与防卫有关的航天开发应用人才与完善组织等列入跟踪研究课题。

（1）情报采集、预警和监视卫星，以及面向未来需解决的其他问题

“情报采集卫星”等不仅能对领海、领空及其周边空域和海域进行警戒和常态化监视，具备可尽快察觉面临的威胁，发现可能出现的各种突发事态之征兆的功能，还能迅速、准确地对其进行分析，实现情报资源共享，因此，决定“要把航天在防卫领域应用置于重要位置，作为强化情报采集、提高监视和预警能力的最强有力的手段”。

跟踪研究课题包括：进一步提高实时获取图像情报的能力；期待早日执行内阁府制定的“情报采集卫星”一揽子应用计划；调研开发电子情报采集卫星的必要性；跟踪并了解配备高性能红外遥感器的早期预警卫星，找出要解决的课题；跟踪美国“快速响应”小卫星研发动向；调研防卫省研发快速响应小卫星的必要性；从国家安全角度出发构建利用好图像情报采集卫星数据的框架。

（2）情报通信

自20世纪80年代末起，防卫省和自卫队就租用民营公司的“超鸟”卫星的Ku和Ka频段与舰艇进行通信、与直升机间进行图像和音频传输；后来改为租用3颗“超鸟”卫星的X频段作为专用通信频段，执行与舰艇和飞机等的通信任务。

跟踪研究课题包括：如何提高卫星通信功能，解决卫星与快速移动体间高可靠性快速通信（包括图像和音频传输）等课题。

（3）定位

自卫队一直是用美国“全球定位系统”（GPS）来定位，重点是解决位置标定、精密制导、导航与飞行控制、时间同步等问题。

跟踪研究课题包括： 研究GPS对干扰等的脆弱性，启动GPS与惯性导航装置（INS）相并用执行飞机导航等的研究课题。

（4）气象观测

当时，日本主要依靠从国内外气象卫星获取的图像，为防卫省和自卫队提供气象服务。

研究如何用好防卫省、自卫队的地面气象网络系统获取气象图像，以及如何用好已列入研发计划的静止轨道气象卫星[向日葵-8、9（Himawari-8、9）]为防卫省和自卫队提供服务。

（5）卫星防护等

在“基本方针”中，攻击中国“反卫星武器”试验产生了大量轨道垃圾，妨碍了在轨正常开展航天活动，还提出要在充分考虑投入产出比和技术上的可实现性等情况下，寻觅更有效地进行卫星防护的手段，把包括如何应对人工生成雾气和烟雾并采取有效对策，以及如何保护利用卫星开展情报采集活动，获取所需情报等列为研究课题。

（6）研究支持安全地进行航天开发利用，制定高效、可获取显著成果的航天开发利用方略

此前，由于受航天开发“仅限于和平利用”的限制，防卫省和自卫队没有航天发射系统和对其进行管控的能力，也未积累与之有关的技术和知识，仅接到过相关省厅和民营企业提交的用飞机发射卫星系统的提案；不具备对空间环境进行监视、观测，以及清除轨道垃圾的手段。

为了适应航天开发应用需求，航天开发利用推进委员会决定：与拥有运载工具和发射场并掌握了相关技术的省厅合作，并确保与掌握廉价和高可靠性发射技术的机关建立合作机制并开展研究；根据用户需求，研究利用自卫队的飞机构建卫星发射系统的必要性等；跟踪和研究如何提高空间态势感知（SSA）能力。

此前，防卫省与国内航天开发应用机构和掌握领先技术的民间以及学术团体进行过交流，但无论是交流次数，还是交流深度都有限；与美国就制定反弹道导弹（BDM）施策进行过对话，有过相关合作；与部分欧洲国家签订了共同利用其星载光学遥感器和雷达进行图像情报采集的协定。

期待就拓展地球观测卫星星载多频段光学遥感器和雷达等的应用开展研究，以进一步提高辨识能力，开展满足双向需求（民间和防卫）的卫星和遥感器等的研究；寻求与美国等就除反弹道导弹之外的所有相关事项开展对话，寻求最佳合作方式。

日本已决定在防卫省技术研究本部先进技术研究中心设立航天技术计划研究室；研究设立航天开发应用组织和专门人才培养机构，以造就航天开发应用所需的后备人才。

“指挥、控制、通信、计算机、情报监视和侦察”系统

航天开发利用的基本方针

（1）基本思路

日本决定就“防卫力量理想状态”开展研讨，并依据研讨结果修改防卫大纲，制定和完善近、中期防卫计划，再通过对投入产出比和技术上的可实现性等进行分析，确定了以下5个研究课题：①根据“基本方针”与“专守防卫”这一国家安全保障基本政策的关系，“情报优先”是必须确立的课题；②在新的安全保障环境下，如何利用防卫力量高效地应对各种新威胁和各种突发事态并迅速将其传递给用户，实现情报共享；③如何确保自卫队不仅可迅速应对标准的侵略事件，还可应对新出现的各种威胁和突发事件，做到可不间断地对领海、领空及周边的海域和空域进行监视，收集防卫所需的情报并及时进行处理；④确保“日美共同应对突发事件”行动完美运作，并能实时、准确地传达命令且迅速地实现情报共享；⑤为确保在境外执行维和、国际合作等使命的各支部队，都能圆满完成任务，研究如何正确地收集部队活动地区的情报，实现部队间的情报共享。

迅速收集并准确地提供情报是完成上述课题的关键，也是实时、准确地下达指挥命令，强化指挥、控制、通信、计算机、情报监视和侦察（C4ISR）功能必不可少的环节，而航天是强化情报采集、预警监视和情报通信功能最有效的手段，因此，必须从重视并狠抓航天开发应用开始，推进航天在防卫领域的应用过程，必须注意构建防卫与民生部门间的密切合作关系和促进与其他机关的交流。

（2）推进航天开发利用有关对策的落实

提出推进与具备图像信息收集、电波信息收集、早期预警和卫星通信功能有关的卫星及其发射系统开发的对策，确定人才培养、完善组织机构和技术基础，确保预算、开发和应用的自主性，以及与世界各国开展合作等的施策，分析并掌握防卫领域航天开发应用的未来动向。

1）与图像信息收集功能有关的卫星。这些卫星对掌握周边地区的军事动向，尽早发现可能出现的各种事态的征兆，确保卓有成效地应对新的威胁和各种突发事件极其重要。

提出在用好当前在轨运行且具备图像信息收集功能卫星的同时，应拥有属于自己的图像信息收集卫星，并使之在确保国家安全方面发挥作用。为此，应重点抓好两项工作：①设法强化“情报采集卫星”的功能，如提高分辨率和增强获取图像的质量和增加获取图像的数量等，寻找“情报采集卫星”与商用卫星优劣势互补的良策；②研究增加在“轨情报采集卫星”的配置数，加快观测速率，做好研制和发射快速响应型小卫星在技术方面的可行性论证和投入产出比调研。

同时，日本还致力于有效地利用陆地观测卫星等民用卫星数据，找出利于利用这些卫星数据的具体注意事项，以利于与政府间顺利地开展合作。

2）与电波信息收集功能有关的卫星。确认这类卫星可有效地用于防卫。首先，比较电波收集和其他信息收集卫星性能之优劣势，确认投入产出比、技术上的可实现性，调查用这种卫星能收集到哪些电波信息，以科学的方法搞清在太空环境下其电波特性等。

3）与早期预警功能有关的卫星。不仅是完善导弹防御系统需要早期预警情报，保护公民安全和情报采集也需要早期预警情报。在早期预警卫星上配置的高灵敏度双红外遥感器，还可用来对山火火情、火山活动等自然灾害进行监视，对火箭发射等太空状况进行监视和收集情报等。美国已将早期预警卫星有效地用于导弹防御等。“航天开发利用基本方针”建议以在整个政府机构内密切合作的方式推进早期预警卫星研究，并有效地扩大应用。

4）与卫星通信功能有关的卫星。在明确需求，如是否扩大覆盖范围、增大容量、实现网络一体化和提高抗干扰能力等的基础上，根据安全性、运行组态、系统寿命周期与成本，以及投入产出比等，研究进一步提高卫星通信功能的最佳方法。

5）发射系统。防卫省不一定配备防卫专用的卫星发射系统，但必须寻求可确保廉价和高可靠性的发射系统。要在关注其他省厅研发状况的同时，关注卫星小型化的动向，研究构建利于使用飞机的发射系统。

6）完善人才、组织和技术基础与确保预算。防卫航天开发包括对本身所需的各种不同功能的卫星，以及发射卫星用火箭的开发、建发射场、组织卫星运营管理、完善卫星数据分析用的设施、配备高水平的数据分析师，以及拓展新研究领域所需的技术、人、财、物等，需有庞大的资金和技术支持，只有确保预算、完善政策才能确保这些工作顺利推进。

7）既要确保自主性，也必须与国内相关机关和世界各国保持良好的合作关系。航天开发应用不仅能够完善，而且还能够强化防卫力量。就日本而言，不仅必须完善和强化防卫航天开发应用的自主性，还必须与国内相关机关，以及世界各航天技术先进国保持良好的合作关系，只有这样才能使合作达到加快完善和强化防卫力量的目的。

8）防卫领域的航天开发应用的未来趋势。采用先进技术，提高应用水平，扩大应用范围，开展合作是防卫领域航天开发应用的总体趋势，“基本方针”的提出必须是在研究世界各国防卫领域航天开发利用现状、发展趋势的同时，设法使提出的卫星防护策略、空间态势感知等新的开发应用计划与联合国禁止太空军备竞赛等决议保持一致。

6　 修改航天开发利用的“基本方针”是历史之必然

日本，是第二次世界大战的战败国，联合国宪章和联合国大会的许多相关文件都明文规定：“不允许日本研制和发展军工产品”。在当时的条件下，采用由科学家组织队伍，筹措资金，从研发探空火箭开始也是一种避开联合国限制的巧妙选择。日本政府在度过艰难的战后恢复期后，于1969年制定“航天开发‘仅限于和平利用’”的航天基本法，这既代表了绝大多数爱好和平的日本人民的意愿，也符合联合国的要求，更对推进日本航天开发有重要意义。严格地讲，直至2008年修改航天基本法前，防卫省和自卫队进行航天开发和应用都被视为违法；即便是独揽大权的内阁总理大臣也无权独自批准与防卫相关的航天开发应用计划，小渊内阁总理大臣一度险遭国会追究“违法越权”就是例证。

不过，极少数右势力从一开始就反对航天基本法中写入“仅限于和平利用”，它们打着日本要“走向‘正常国家’”，‘在国际舞台上要扮演重要角色’”的旗号，怂恿极右势力的代表人物、时任自民党宇宙开发委员会委员长的小野晋也以“朝鲜频繁进行核试验和发射导弹，国家和民众安全受到严重威胁”为借口，公开号召“代表国民意愿的议员们”团结起来，支持修改航天基本法，甚至提出“日本要与美国的航天开发战略相呼应，不仅要拥有高性能的侦察卫星，还要有监视弹道导弹功能的早期预警卫星”，为修改航天基本法，乃至修改日本和平宪法造舆论。一系列事实说明，围绕是坚决执行还是修改航天基本法的斗争一直很激烈。

2004年初，日本不仅有两颗“情报采集卫星”发射失败，而且在轨运行的卫星也频出致命故障，小泉内阁以此为契机，打出“加强内阁对航天的领导”和“解决重研发轻应用”的旗号，启动了航天基本法修改，行其从航天基本法中彻底删除“航天开发‘仅限于和平利用’”之实。不过，由于政权的不稳定，民众反对，致使从新的航天基本法方案提出到国会正式批准历时3年多时间，期间出现了4次内阁更迭，以及朝野大轮换等日本历史上少有的重大事件。不过，无论任何一届决策者（内阁）对从航天基本法中彻底删除“航天开发‘仅限于和平利用’”的决心都没有变，因此，才会在颁布新航天基本法后仅2个多月时间，即2008年8月28日就在防卫省成立了航天开发利用推进委员会；不到半年时间，就制定并公布了“防卫航天开发利用基本方针”。不过，无论哪一届决策者都认为：公布的首部“基本方针”只是简要地阐述了航天在防卫领域应用的意义，概略地分析了防卫领域里航天开发应用的动向和应用现状，简单地列举了所面临的课题；只是一部既不够系统，也不够全面的“指导方针”。基于此，修改航天开发利用基本方针也就是历史之必然。事实上，早在2013年就启动，并2014年8月20日就公布了修改后的“基本方针”。它不仅全面地阐述了内阁对防卫省今后相当长一段时间对航天开发应用的基本指导思想，也融进了2013年公布的“国家安全保障战略”、修改后的“新防卫大纲”和2014年8月宇宙开发政策委员会公布的“航天开发政策指导意见”的精髓，阐述了修改航天开发利用的基本方针，列举了助推修改基本方针的举措，完善了修改内容，是一部较系统，较全面的防卫省“航天开发利用指导方针”。

若日本预警卫星开发成功可进一步增强 海上战略系统功能

Formulation Of Japanese Basic Guidelines For Space Development And Use Of Space