健全我国慈善监督机制

◎ 文/施昌奎

健全我国慈善监督机制

◎ 文/施昌奎

慈善事业是国家软实力的重要体现。经过改革开放30多年的稳步发展，我国慈善事业取得了辉煌成就，但也存在监督管理机制不健全的问题，要想进一步提高我国慈善软实力，就必须建立健全的中国式慈善监督机制。

存在的主要问题

1.政府对“草根组织”监督缺位

政府对慈善组织及基金会的监督主体地位是十分明确的。目前，政府对在册的慈善组织及基金会进行注册和年检管理，而对众多没有注册的“草根组织”则缺乏严密的监督。监督缺位，一方面使得这部分慈善组织的合法利益得不到保护，另一方面也无法规范这部分慈善组织的非法行为。因此，建立健全政府对“草根组织”的监督机制是十分必要的。

2.事前和事中监督缺位

监督分为事前、事中和事后监督，但事后监督具有一定的局限性。其一，事后监督是一种被动的监督方式，不具备积极的管理职能；其二，事后监督是一种静态的监督管理方式，缺乏对机构的动态监督和管理。事后监督发现的问题实质上对机构已经造成了损失或损害，这种损失或损害是不可逆转的，也就是说，单纯依靠事后监督是不能独立完成风险控制和管理职能的。而积极的监督和管理则不同，它更注重将风险管理内容和重心前移，将事前、事中和事后监督并重，以预防为主，及时发现问题，尽量避免损失。

慈善事业的司法监督也应该做到事前、事中和事后监督并重，这样才能防患于未然。目前我国慈善事业的司法监督仅仅限于事后监督，没有建立事前和事中的司法监督机制。而西方发达国家则不同，以美国为例，美国各个州的州检察长有权监督和管理慈善机构，并对其活动进行规范，而慈善机构必须经常性地向州检察机关报告业务活动和财务状况。州检察长代表所有慈善机构的公共利益，其责任是调查和审计慈善机构，发现其领导人或者信托人是否有失范管理、转移资金甚至欺诈行为。并且各个州都有专门管理非营利机构的组织，如加州设立了慈善信托登记处和慈善信托法律与审计部。

3.社会舆论监督不力

信息社会给社会舆论提供了更加丰富的展示平台，纸媒、广播、电视、互联网等各种媒体对慈善组织及其活动构成了一个“全方位和立体式”的监督网络。在正常情况下，社会舆论通过各种媒体对慈善组织及其活动的监督是有效的，但由于各种客观和主观的原因，也会造成社会舆论对慈善组织及其活动监督的失效。

目前，我国慈善事业的社会舆论监督就处在一种不力的状态。主要表现在两个方面：一是媒体开设的慈善专栏太少，使得慈善组织及其活动的曝光率太低，社会关注度不够高。二是媒体正面宣传成绩的多，而暴露问题较少，使得社会对慈善事业真实的运营情况知之甚少，对一些深层的问题更是缺乏了解，从而失去了“话语权”。

4.民间评估机制尚未建立

民间中介组织的评估由于没有直接的利益关系而显得更加公允一些，因此，民间评估的结论更易被广大民众所接受。目前，我国并没有建立针对慈善组织的民间评估机制，既没有确定由什么类别的民间评估机构来执行评估，也没有制定具体的评估时间和次数要求。民间评估机制的缺位造成我国慈善事业3个方面的缺憾：

（1）广大民众对慈善组织“孰好孰劣”并不知情，因此，作为捐助主体的民众无法作出正确的决策，不知道究竟应该优先向哪些慈善组织捐款。

（2）慈善组织因为缺乏评估排名而失去了竞争压力，导致慈善组织产生惰性，不思进取。

（3）政府对慈善组织的支持失去了参考依据。政府出于公平和效率的考量，没有必要对各种慈善组织进行绩效评估，所以只能依赖民间评估机构的结论来决定具体的支持对象和支持力度，如果没有民间中介组织的评估结论，政府对慈善组织的支持也就失去了参考依据。

5.公民个人监督热情不高

每一个公民都有监督慈善组织及其行为的责任和义务，但目前我国的普通公民个人监督热情不高，公民的社会公益监督意识比较淡薄。

6.行业自律机制尚未形成

行业自律机制是慈善事业稳定持续发展的重要前提。公益行业协会或行业联合会是制订行业自律公约的中介组织，自律公约一旦形成，行业内的所有成员单位就必须自觉执行，行业协会或行业联合会负责对成员单位的执行情况进行监督和管理，对一些违反自律公约的组织要按照规定进行严肃处理，以保护行业所有成员的整体利益不受损害。目前，我国慈善公益行业还没有制订出自律公约，行业自律机制尚未形成。缺乏行业自律的慈善组织只能是各自为战，无序竞争。

建立健全中国式慈善监督机制的对策

我国慈善事业社会监督机制创新的目标是要发动社会力量，建立健全全民参与的、涵盖所有慈善组织的社会监督体系。

1.建立政府对“草根组织”的监督机制

（1）政府要建立对“草根组织”的监督机制。其一，给予“草根组织”以合法的身份，建立无门槛的慈善组织登记备案制度。其二，建立低门槛的慈善业务登记审查制度，让所有的慈善活动都能享受到税收优惠政策。慈善组织在民政部门获得合法身份之后，如果开展募捐活动和慈善活动，还必须到税务部门进行业务登记，通过税务部门登记审查之后，给予税收优惠证明。税务部门对慈善组织的登记审查主要是针对业务而不是针对整个组织，税务部门给慈善组织开出的税收优惠证明只是慈善组织开展该项业务的税收优惠证明，而不是整个慈善组织的税收优惠证明。

（2）政府对“草根组织”的监督要坚持“支持与管理”并重的策略。政府的支持主要包括3个方面：其一，税收优惠和减免政策的支持。要让众多的“草根组织”能够享受到与在册的慈善组织及基金会同样的待遇。其二，资金的支持。政府可以安排一部分财政资金支持“草根组织”，以增强这些慈善组织的实力。其三，提供信息服务。政府的优势是掌握众多的捐助对象信息，如果将信息提供给慈善组织，将会大大节约其搜寻成本。政府的管理也包括3个方面：其一，加强对慈善组织注册和年检的日常管理。降低登记注册和年检的门槛，将所有的慈善组织都纳入政府的管理序列，将一些名不副实的组织清理出去。其二，加强对慈善业务的税收管理。税务机关应严格审查慈善组织的慈善业务，快速甄别慈善业务的真实性和合法性，以便于慈善组织能够尽快拿到免税证明，快速开展慈善业务。其三，对政府支持的财政资金进行财务审计。对一些违规违纪行为进行纠正，并给予相应处罚，情节严重的将永久取消其获取政府资助的资格。

司法监督具有一定的强制性，监督效率较高。要进一步完善司法对慈善组织的事前、事中和事后监督机制。

（1）建立司法监督的组织保障。各级司法机关都要建立由检察长牵头的专门机构，具体负责慈善组织的事前、事中和事后监督工作。

（2）完善司法监督程序。各级检察机关的职责是调查和审计慈善组织，发现其领导人或者信托人是否有失范管理、转移资金甚至欺诈行为。而慈善组织必须定期向检察机关报告业务活动和财务状况。

（3）建立问责制。司法机构对所管辖的慈善组织负有事前、事中和事后监督的职责，如果检察机构监督不力而造成公益组织的重大损失，检察机关的负责人要承担相应的责任。

3.加强社会舆论的监督力度

（1）政府要引导社会舆论，让更多的目光关注慈善事业。在发达国家慈善事业一般要占到GDP的9%，我国距离这个标准还有很大差距，所以，慈善事业发展空间巨大，前景广阔，动员全社会的民众关注和支持慈善事业是非常必要的。

（2）政府要制订具体措施，保证各种媒体能够定期开辟“慈善专栏”。在“慈善专栏”的内容上，既要有正面宣传，也要有深度报道和问题探索。既要做到宣传慈善事业的目的，也要发挥社会舆论对慈善组织监督的作用。

（3）各种媒体要定期公布由民间评估机构对慈善组织的评估结果。

4.建立民间评估机制

2.用联系的观点看，“三严三实”契合了中国传统政治文化精华。我国古代进步知识分子一直把修身、齐家、治国、平天下当作人生目标，“三严三实”以朴实无华的语言，契合了这一优秀传统文化精华。契合了全心全意为人民服务的宗旨，要求领导干部必须坚持用权为民，按规则、按制度行使权力。契合了作风建设的现实要求，即持之以恒改进作风，不断以作风建设的新成效为协调推进“四个全面”战略布局提供坚强保障。

（1）必须有一批针对慈善组织的民间评估机构，这些中介评估机构通过市场竞争优胜劣汰，优胜者通过品牌建设赢得民众和政府认可，成为权威评估机构。

（2）有一套评估标准。这些标准应该包括董事会管理职能、目标、项目、信息、财政资助、资金使用、年度报告、职责、预算9个方面的内容。每个评估机构的标准可能不同，经过市场检验之后，最能为市场所接受的标准就是最权威的标准。

（3）在规定的媒体上定期发布评估结果。这个评估结果将成为政府支持和民众捐助的参考依据。

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5.建立公民个人监督机制

（1）提倡公民意识和公民精神。其一，加强公民的法律意识教育。加强宪法的宣传和普及，让宪法所规定的公民权利和义务成为公民生活的准则。其二，加强公民的道德意识教育。其三，加强公民的信仰意识教育。信仰不是迷信，因此要倡导公民建立对于真善美的信仰，鼓励各种进步的宗教信仰，如佛教、基督教等。

（2）建立“慈善监督员”制度。目前，在全国各地普遍出现了一种被称为“慈善监督员”的制度，比较有代表性的是重庆与山东济宁。他们在社会上聘请（招募）一些热心的公民，通过他们对慈善团体进行监督，建立“慈善监督员”制度。在聘请慈善监督员的过程中，既要保证慈善监督员的热情与爱心，同时还要具备一定专业素养。

6.形成行业自律机制

目前，我国慈善公益行业自律公约还处在制订和完善的过程之中。要形成行业自律机制，其一，要成立权威性的慈善公益组织行业协会。权威性主要来自政府的授权和服务的质量。其二，要动员全社会力量督促慈善公益组织行业协会建立自律机制。

（作者系北京市社会科学院管理研究所所长 ）

■ 编辑：张涵