近郊区（县新型城镇化路径研究

周庆运　郑潇潇　罗来疆

摘 要：温江区作为成都市的近郊区（县），其推进“全域城镇化”的实践表明：新型城镇化应当在坚持“三个结合”原则的前提下，结合自身区位条件，科学构建域内城镇体系，形成覆盖城乡，能级合理，联动发展的市—县（区）—镇—村四级城镇体系；新型城镇化应当充分挖掘和培育区域内的优势、特色产业，发挥产业发展在城镇建设中的支撑作用，逐步实现以产育城、以城促产、产居平衡；新型城镇化应当考虑打破国家垄断土地一级市场，让农民集体建设用地不经过国家征收直接用于工业化和城镇化建设，从而充分发挥土地这一农民最重要资源在居村农民就地城镇化中的突出作用。

关键词：城镇体系；产业新城；居村农民就地城镇化

中图分类号：F299.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）16-0167-05

前言

改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978—2013年，城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点；城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2 173个增加到20 113个，城镇化工作取得突破性进展。但是，城镇化进程中的矛盾和问题仍然很突出，具体表现为：大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后，城镇内部出现新的二元矛盾；“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地利用粗放低效；自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色；体制机制不健全，阻碍城镇化健康发展等。

温江区（见专栏1）在城镇化推进过程中，充分利用其近郊区（县）的区位优势，制定完善城镇发展规划，同步推进主城区改造和小城镇建设。在持续提升主城区城市功能的同时，结合各镇优势资源合理规划小城镇形态、发展格局和发展定位，强化小城镇在城镇化中的辐射带动作用；合理布局区内产业发展，建设三大产业新城，以产业发展带动城镇建设，逐步实现“以产育城，以城促产，产居平衡”；积极完善征地制度、农村产权制度和农村土地综合整治制度，多种模式并举，推进居村农民就地城镇化。其城镇化路径，充分体现了新型城镇化“三个结合”的原则（即小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务三农相结合），为近郊区县实施新型城镇化发展战略、协调解决上述城镇化进程中的矛盾提供了示范。

专栏1：温江区基本情况

温江区位于中国四川省成都市西部，东临青羊区，南毗双流县，西接崇州市，北靠郫县、都江堰市，属于成都主城区，全区国土面积277平方公里，其中耕地面积21.8万亩（已承包19.7万亩），全区下辖10个镇和6个街道办事处，共114个村（社区）。截至2013年末，全区建成区面积约35平方公里，常住人口46.38万，其中户籍人口39.04万（非农业人口31.14万，农业人口7.9万），城镇化率66.4%（全国为53.7%）。

2013年全区实现地区生产总值335.55亿元，增长10.4%，按常住人口计算的人均地区生产总值72 605元（全国为41 827元），一、二、三产业占GDP的比重分别为4.7%、52.2%和43.1%（全国分别为10%、44%和46%），三次产业对经济增长的贡献率分别为1.6%、54.8%和43.6%（全国分别为9.3%、29.1%和61.6%）；城镇居民和农村居民人均纯收入分别为31 970元、15 345元（全国分别为26 955元、8 996元），分别增长10.5%、12.5%；全区实现财政总收入106.54亿元（全市所辖县（市）、区平均为45亿元。

一、科学制定城镇发展规划，优化城乡布局：打造“一大二小四特色”城镇体系，带动主城区和乡镇协调发展

温江区在城镇发展规划过程中，明确了建设“生态田园型现代化新区”的总体定位，初步形成了“一大二小四特色”的城镇体系，即中心城区建设成大型城市，作为成都新型卫星城；着重发展万春镇和永宁镇，作为小城市；规划打造四个特色镇（即寿安镇、永盛镇、和盛镇、金马镇），并结合多个农村新型社区，形成覆盖城乡，能级合理，联动发展的全域城镇体系。同时，按照“产城一体”的组团发展模式，以现有六大功能片区为基础，进一步巩固和优化城乡空间格局。在制定总体规划的基础上，从城镇基础设施完善和小城镇发展两方面着手，推进区内城镇化建设。

（一）加强城镇基础设施建设，完善城市功能

近年来，温江区不断强化城镇基础设施，努力打造宜居宜业宜游的国际化卫星城市。按照城镇总体规划，2013年，温江区已投入资金120多亿元，用于基础设施建设。地铁4号线二期开工建设，光华8线、成蒲铁路、第二绕城高速、成温邛快速路、成温邛高速温江北出口等交通项目加快进行，完成了万春客运站二期建设。新投放公交车74辆、出租车100辆，新开行公交线路3条，温江到中心城区公交线路增至11条。地表水厂一期、金马湖110千伏变电站、涌泉110千伏变电站投入运营，新增公共停车位近万个。全面推进“两芯光纤”入户，新建4G基站106个，完成35个村（社区）光纤改造工作。

（二）统筹发展小集镇，强化小城镇的辐射带动作用

一是对照新型城镇建设标准，依据区域产业规模和业态发展，因地制宜地确定城镇人口发展规模，并且结合区域生态和文态，合理规划小城镇形态、发展格局和发展定位。其中，永宁镇被确定为具有强大医学产业助推功能、医学人文看点和国际时尚气质的国际医学健康新城；万春镇被确定为主题游乐产业和花木产业优势明显，城乡融合、园城一体的中国最美生态田园幸福新城；金马镇被确定为低碳节能环保、集健康体育与文化生态旅游为一体的骑士风情小镇；寿安镇被确定为古蜀鱼凫特色文化小镇；和盛镇被确定为以生态田园为背景、以丰富水系为纽带的校地文化相融的田园型小镇；永盛镇被确定为集总部商务、文化创意、生态岛居为一体的滨水活力小镇。近几年，温江区新型小城镇建设取得了显著成效。2013年，永宁镇、金马镇以及寿安镇被列入成都市首批小城市、特色镇示范镇。endprint

二是同步推进重点镇建设和一般场镇改造。近年来，万春、永宁依托重点镇先行发展契机，围绕生态休闲旅游、医疗健康宜居主体，努力构建“产城一体”格局，提升生态宜居环境；同时，永盛、寿安、和盛、金马4个镇重点对老旧场镇全面实施了一般场镇改造工程，完成了涉及道路提升改造、城镇风貌提升、配套设施改造在内的34个项目，完成投资1.8亿元。经过改造，旧场镇的基础设施承载能力全面提升，城镇环境面貌焕然一新，城镇公共服务水平显著提升，产业配套能力增强。

三是积极探索城郊型农村就地城镇化路径。2010年四川省提出了新农村综合体模式。2012年以来，成都市在这一模式的基础上，提出了“小组生”模式，确立了打造农村居、景、产三合一的空间目标，以此实现人口在城市与农村之间的双向流动。所谓的“小组生”是“小规模、组团式、生态化”的简称。“小组生”项目，一般通过农村土地综合整治项目立项实施，按土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产生活条件和生态环境，促进农业规模化经营、土地集约利用、产业集聚发展。其总体的运作方式是“农民主体、村社组织、市场运作、政府引导”。从近几年温江区推进就地城镇化的实践来看，“小组生”综合体建设在统筹协调城乡布局、集约节约利用土地资源、拓宽建设资金筹集渠道（见专栏2）、改善农村人居环境、优化农村治理机制等方面发挥了积极的作用，综合效益明显。截至目前，温江区启动实施了万春镇幸福村、寿安镇新林村“小组生”示范项目，建成了天王社区、田园花篱、报恩家园一期等新农村综合体。

专栏2：“小组生”综合体建设资金筹集渠道

目前，温江区“小组生”综合体建设资金来源大致分为三个渠道：（1）农户自筹资金。由愿意参与土地综合整治的农民共同组建村级投资公司。公司成立后，农民以交“保证金”、上下限额入股等方式筹集部分资金，主要用于前期启动；（2）土地使用权（指标）抵押融资。项目启动后，村级投资公司以土地综合整治节约的建设用地使用权证作为抵押向银行融资。地方政府土地储备中心根据银行需求，承诺按约定价格收购建设用地指标，农民集体承诺其指标交易价款所得首先归还贷款；（3）项目用地企业预付资金。

二、建设现代产业体系，推动区内产业和城镇融合发展

《成都市温江区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称“十二五”规划）提出：“按照‘一个片区一个主导产业原则，构建六大产业功能片区和两个重大项目区，以功能片区为基本单元，联动推进高端产业和新型城镇化。按照‘产城共生、城乡共享的思路，推动功能区成为核心主导产业引领力强、城市功能配套完善的城市经济综合体……将功能区建设成为要素集聚、产业强劲、功能完善、环境优美、社会和谐的新型城镇……优化新型社区布局，推进片区居民生活方式转变。完善利益联动机制，让群众在新兴产业发展中成功实现转移就业，加快就地城镇化步伐。”

近年来，温江区按照“十二五”规划的总体思路，将六大功能片区进一步调整为三大产业园区，规划打造了科技、现代服务和生态旅游三大产业新城，逐步实现了“351”产业集群，即：生物制药、食品饮料、电子信息三大新型工业集群；高端商务、文化创意、医疗健康、运动休闲、生态旅游五大现代服务业集群；以及现代花木产业集群，进一步巩固和优化了产业空间格局。

（一）科技产业新城

产业新城总面积58平方公里，其中工业规划区面积14.4平方公里。目前，园区已发展成为四川省、成都市重要的现代轻工业基地和台商投资聚集区。园区规划建设集制造、研发、休闲、旅游、居住为一体的复合型科技产业新城，重点发展生物制药、食品饮料、电子信息、包装印务四大产业，努力构建优势产业集群，形成成都食品饮料产业高地、成都信息产业高地、成都生物制药产业高地。经过二十多年的发展，新城内已经聚集了科伦药业、科创药业、统一、康师傅、娃哈哈、青岛啤酒、品胜电子等1 000余家知名企业，其中包括新加坡丰隆集团、正大食品等5家世界500强企业。

2013年，温江区全部工业增加值165.59亿元，比上年增长10.4%，对经济增长的贡献率54.8%。规模以上工业企业211家，实现增加值108.83亿元，增长9.9%。其中三大优势产业发展势头良好，实现总产值137.78亿元，增长22.2%，占规模以上企业总产值的比重达40.9%。其中健康食品产业、生物医药产业、电子信息产业总产值分别为102.65亿元、29.95亿元、5.18亿元，分别增长20%、35.6%、24.2%。全区单位工业增加值能耗下降5.9%。新增市级以上技术中心、工业设计中心10个。

（二）现代服务产业新城

服务业新城面积66.05平方公里，规划人口60万，2013年园区固定资产投资目标128亿元。以永宁国际医学城（见第170页专栏4）为龙头，以光华板块为中心，积极推动现代商务、会议经济、商务流通、信息服务、医疗健康、文化创意等九大产业，以楼宇经济、特色产业、优质项目推动原城南工业区、原浩旺工业园旧城更新，不断提升城市培育创新研发能力，积极促进现代服务产业新城与成都中心城区在快速路网、公共交通、服务标准的无缝对接。2013年，全区新引进服务业项目276个，占引进项目总数的83.4%，建成商业广场、星级酒店等现代服务业项目9个，楼宇招商7.4万平方米，实现电子商务交易额154亿元。新增银行两家，荣获“中国金融生态示范区”。

（三）生态旅游产业新城

温江区生态旅游产业新城规划面积158平方公里，规划人口40余万，2013年园区固定资产投资目标60亿。重点发展教育培训、乡村旅游、现代花木三大产业，并积极促进三大产业融合，形成“三镇五场十二社区”的城镇空间结构，“一环两楔两湖四河”的生态格局，“六湾五林三湿地”的开敞式大景区。夯实生态本底，坚持全景旅游，打造“生态富氧大屏障、一三联动新高地”。2013年，温江区全年接待游客1482.73万人次，增长26.7%；旅游综合收入21.11亿元，增长38.7%，国际旅游外汇收入为1 918万美元，增长60%。endprint

现代产业体系的构建推动了温江经济的快速增长和产业结构的持续优化。2009—2013年，温江区地区生产总值连续五年保持了10%以上的高速增长，第三产业占比提高了近10个百分点；与此同时，产业新城的建设带动了温江区向新型城镇化迈进。

三、多渠道推进居村农民就地城镇化

（一）开展土地综合整治，促进居村农民就地城镇化

农村土地综合整治是成都市统筹城乡“四大基础工程”之一。它以土地整理复垦开发与城乡建设用地增减挂钩为平台，按照“政府引导、镇（村）组织、农民主体、市场参与”的模式运作。在推进农民新居建设的同时，同步规划建设路、水、电、气、讯、排等基础设施项目，集成配套社区活动中心、休闲健身场地等公共服务设施项目。在改善农村生产生活条件和生态环境，促进农业规模经营、农民集中居住、产业集聚发展中发挥了重要作用，是温江区推进农村地区城镇化的最主要途径之一。特别是自2009年底被确定为省级整体推进新农村建设示范区以来，温江区围绕建设“生态田园型现代化新农村”目标，以土地综合整治为依托，在全区范围内开展新农村建设提档升级，采取点、线、组团相结合的模式推进省级新农村综合体建设。2013年，温江区实施农村土地综合整治项目就15个，争取异地挂钩指标1.03万亩，预期实现指标价款约36亿元（按35万元/亩的均价计算）。

以土地综合整治项目推进农民就地城镇化的典型案例是和盛镇友庆社区和万春镇幸福村“幸福田园”新村综合体（见专栏3）。

专栏3：以土地综合整治推进居村农民就地城镇化的典型案例

案例1：友庆社区。友庆社区是一个纯农社区，位于成都市温江区城北，距离成都中心城区17公里。社区幅员面积2.43平方公里，耕地2 301亩，全社区辖11个居民小组，农户960户，人口2176人。友庆社区通过土地综合整治建成了友庆兰亭小区，该小区2009年开始建设，占地面积89亩，建筑面积18.7万平方米，目前已经全部入住，实现集中居住2 176人。小区通过拆旧整理获得集体建设用地730亩，节约集体建设用地631亩，为社区建设提供了主要的资金来源（以流转后取得的集体建设用地使用权作为质押融资建设资金2.75亿元）。

与此同时，友庆社区积极探索建立“大园区+小业主”模式，实施产业集群发展战略，先后引进新品种520余个，制定花卉品种标准化生产技术规程5个，建立花木优势品种标准化、规模化生产基地6个。截至2014年7月，区域内已入驻浙江森禾、广州先锋园艺、惠美花境等现代农业项目22个，吸引项目建设资金12亿元。目前，友庆社区已逐步发展成为中国西部花木集散中心、花卉苗木价格形成中心、交割结算中心和电子商务中心，有效解决了社区产业发展难题。依托“一三联动”产业发展对农业生产、餐饮服务、接待及其他服务行业人员的需求，就地转移劳动力61%，有效解决了“上楼农民”的就业问题。

案例2：“幸福田园”新村综合体。万春镇幸福村距温江城区约6公里，全村耕地面积2 910亩，辖12个村民小组，共886户，2 397人。“幸福田园”新农村综合体位于幸福村，是成都市新农村综合体示范项目之一。2010年开始实施，总面积1 390亩，分期进行。第一期总面积190亩（已于2011年完成），涉及1、6、7、8、9、12共6个村民小组17个院落，236户707人，所涉宅基地142.1亩，农民新居占地58.5亩，节约建设用地83.6亩，其中41.1亩建设用地用于就地发展休闲度假产业（引进了圆和圆主题乡村度假酒店和悟性苑主题酒店）。第一期已经完成，建成三层联体别墅200多套，236户全部迁入。参与项目的农民以3.5万元/人的均价购买新房。“幸福田园”二期（还在进行中）共有224户农户参与，所涉宅基地174.5亩，农民新居占地68亩，可节约建设用地106.5亩。

（二）完善征地制度，推进居村农民就地城镇化

按照《城市房地产管理法》第8条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”因此，并不是所有村集体都拥有对本集体内所有土地的绝对处置权。针对城镇规划区内的农村，温江区在对其土地进行征收的过程中，按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（十八届三中全会）的要求，规范征地程序，完善保障机制。首先，考虑被征地农民的长远发展，安置新居的设计采用“35+8”模式，即除了人均35平方米的住房面积外，还有人均8平米的商铺面积，用于增加农民的财产性或经营性收入；其次，创新社区管理模式，对安置社区管理采用“社区委员会+村（组）集体组织”模式，在降低社区管理难度的同时提高管理效率，增强被征地农民对生产生活方式转变的适应性。通过征地推进居村农民就地城镇化的典型案例是永宁镇城武社区和涌泉街道瑞泉馨城社区（见专栏4）。

专栏4：以征地推进居村农民就地城镇化的典型案例

案例1：永宁镇城武社区。城武社区是永宁镇6大社区之一，由开源村和农心村合并而成，该社区位于镇中心，幅员面积4.8平方公里（农村面积和集镇面积各占一半），涉及18个农业组、1个城镇小组，约2 012户，现有农业人口2 000。城武社区（住宅安置区）属于征地拆迁、集中安置型社区。目前，集中居住了2 600人，其中包括部分来自本镇其他社区（村）的居民（但经济关系归原社区）。

案例2：涌泉街道瑞泉馨城社区。涌泉街道幅员面积16.77平方公里，辖8个社区、1个村（洪江村），户籍人口1.7万，常住人口超过3.2万。涌泉街道12平方公里的国土面积位于温江区城镇发展规划区范围内，区内土地由国家统一征收。瑞泉馨城社区就是用于安置区内失地农民的社区之一，社区规划2.3平方公里，建设11个组团，预计入住1万户，约3万人。目前，已建成5个组团，安置街道动迁居民5 000户，1.5万余人。

（三）建立多元资金投入渠道，破解居村农民就地城镇化的资金约束endprint

经过多年的探索，温江区在推进城乡统筹和新型城镇化过程中，形成了政府、农民和市场多方运作的资金筹措渠道。

首先，成都市率先在全国将村级公共服务和社会管理资金纳入财政预算，由市区（市）、市县两级财政为每村安排一定量村级公共服务和社会管理专项资金（以下简称专项资金）。2008年，每村每年最低20万元，截至2013年，温江区已调增至每村每年最低40万元，村（社区）议决实施专项资金项目680个，投放资金总额5 000万元，其中区财政约承担2 500万元。这一专项资金的安排为短期内迅速有效地改善区内村级公共服务和社会管理现状提供了有力的支撑。

其次，成都市创造性地设立了耕地保护基金，为有效保护耕地的农户每年分别按基本农田每亩360元、一般耕地每亩270元的标准发放耕保金，优先用于农民购买养老保险。温江区每年发放的耕保基金数额约为6 600万元，有效推进了区内农村社会保障制度的完善。

再次，完善融资制度，发挥金融乘数效应。根据相关规定，村级自治组织可以一次性以不超过专项资金7倍的额度，向成都市小城镇投资有限公司融资贷款，用于民主决策议定的交通、水利、公共服务用房等群众急需的公共服务设施建设，使得专项资金的效用进一步放大。按照5 000万元的投放额度，2013年温江区以专项资金作抵押可融资3.5亿元。

最后，推进城乡统筹配套改革，强化农村产权的金融功能。截至2013年底，温江在全市率先建成镇（村）标准化农村产权管理服务中心（站）26个，农村产权常态化管理服务机制全面形成，实现农村产权抵押融资6.47亿元。

此外，温江区还制定了各种鼓励政策，引导社会资本参与城镇建设。2013年温江区借助全市特色镇示范镇影响平台，统筹小城镇建设招商引资工作，实现支撑区域发展的重大产业化项目的引进落地，如永宁的保利健康休闲小城、永盛的通航产业城等，实现引进到位资金44亿元。这些项目的落地为温江区小城镇的健康持续发展提供了后续支援，培育了温江未来发展的新增长极。

结语

重新审视改革开放以来我国城镇化的历程不难发现，过去三十多年我国城镇化的路径一直比较单一，基本上仍然是农民工及其家属进城、转变为城市居民这一单一途径。但如今看来，这一路径的可持续性却前途未卜。这也迫使我们不得不重新思考美国城市历史学家刘易斯·芒福德的那句名言：“城市的希望在于城市之外。”

近年来，在温江的城镇化发展进程中，温江区始终以科学的规划理念为主导，以生态文明建设为基线，不断强化新型产业支撑，突出信息科技力量，探索创新城镇化建设模式，充分考虑人的生活、工作、交通、教育、医疗、娱乐等方方面面的需求和配套，建设宜业宜居宜游的国际化卫星城；在发展主城区的同时，兼顾特色小城镇的建设，以统筹城乡综合配套改革试验区建设为契机推进农村农民就地城镇化。充分体现了刘易斯·芒福德的城镇化思想，将城市发展的希望进一步拓展到镇，甚至到村。其推进全域城镇化的实践启迪人们：新型城镇化应当在坚持“三个结合”原则的前提下，结合自身区位条件，科学构建域内城镇体系，形成覆盖城乡，能级合理，联动发展的市—县（区）—镇—村四级城镇体系；新型城镇化应当充分挖掘和培育区域内的优势、特色产业，发挥产业发展在城镇建设中的支撑作用，逐步实现以产育城，以城促产，产居平衡；新型城镇化应当考虑打破国家垄断土地一级市场，让农民集体建设用地不经过国家征收直接用于工业化和城镇化建设，从而充分发挥土地这一农民最重要资源在居村农民就地城镇化中的突出作用。

参考文献：

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[5] 张建云.农业园还是工业园？ 传统农业区以农业现代化带动农村就地城市化的意义[J].求实，2011，（7）.

[责任编辑 吴明宇]endprint